船舶污染事故区域应急联动体系的结构及运行机理

2020-10-10尹志凌王慈云

物流技术 2020年9期

尹志凌，王慈云

（1.宁波船务代理有限公司，浙江宁波 315000；2.宁波大学海运学院，浙江宁波 315832）

1 引言

近些年，我国港口货物吞吐量保持持续增长，巨大的港口货物吞吐量使得沿海及港口水域通航密度急增、通航环境日趋复杂，船舶交通事故的发生风险增大，给沿海船舶污染事故应急工作带来了巨大的压力。为了提升污染事故的应急能力，沿海地区人民政府先后编制并发布了各自辖区的防治船舶污染海洋环境应急能力建设规划，防治船舶污染海洋环境应急体系基本形成。但是，目前的应急体系基本上是以一个港口区域为单位建立的，港口群或者大范围区域性的应急联动体系建设缓慢。而一些较严重的污染事故，需要跨港口、跨区域、跨省域的应急力量共同参与应急处理，特别严重的事故甚至要不同国家之间联合应对。同时，港口一体化发展打破了原有的港口管理和经营界限，使得应急资源区域共享及应急联动体系建设显得非常必要和可行。

2 船舶污染事故区域应急联动体系的内涵

船舶污染事故区域应急联动体系是指一套包含合理的组织体系、可行有效的应急联动激励约束机制、周密的监测预警机制、科学的应急资源储备方案、灵活的应急资源联动调度方案以及完善的应急联动预案等内容，能够有效应对突发性船舶污染事故的有机体系，如图1 所示。联动体系基于应急范围、应急规模、应急地点以及应急处置物的类型等相关基础信息，通过船舶污染事故区域应急联动体系的转换处理，可得到具体的应急资源调度方案、各部门的组织协同合作方案以及区域内各应急主体的具体职责等内容。

船舶污染事故区域应急联动体系应以政府应急管理法律法规为基础，建立统一的应急指挥中心，明确各级政府及相关部门、单位、组织的应急管理和应急反应职责，保证信息流通的及时性以及准确性。除此之外，还需确定事故范围以及等级，规范应急行动程序，构建防范与应急相结合的高效管理与应急反应机制，保障污染事故应急工作得到必要的财力、物力和人力的支持。这样，才能确保发生船舶污染事故时，能迅速做出有效的应急响应，快速制定应急资源调度方案，将污染损害减少到最低程度，促进社会、经济和水上交通运输的全面、协调、可持续发展。

3 船舶污染事故区域应急联动体系的结构

3.1 结构框架

图1 船舶污染事故区域应急联动体系示意图

在应急联动过程中，参与各个应急环节的主体分别来自不同层级、不同部门以及不同性质的应急力量，他们之间的合作组织关系是否联动有效对最终的应急联动效益有着重要的影响。因此，通过构建合理的应急联动组织体系结构以及应急联动处置体系结构规定合理的相关单位职责使其落实到位，有利于提高应急联动效益。另外，为了更好地应对船舶污染事故，需要结合相关法律法规、体制机制等基础要素、船舶污染事故的规模以及污染物的性质建立不同层级不同应急处理对象的专项应急预案，在实际应急过程中根据船舶污染事故现状对其进行调整最终形成应急联动处置方案（其中包括资源调度方案等内容）。同时，还需要从保障协同要素考虑，通过构建科学的应急联动管理机制使不同的应急参与联动主体之间能够高效地协同联动起来，从而进一步保证应急处理工作的流畅性，避免了应急工作时断时续、互补衔接的问题，在一定程度上提高了应急联动效率。因此，在不考虑应急相关的科学技术以及应急法制情况下，船舶污染事故应急联动体系分别由应急联动组织体系、应急联动预案体系和应急联动管理机制等3 个子体系构成，如图2 所示。

图2 船舶污染事故区域应急联动体系结构框架示意图

3.2 组织体系

3.2.1 组织结构。船舶污染事故区域应急联动组织体系主要由应急联动指挥中心（指挥机构）、参与应急联动成员单位（工作机构）和应急处置专家咨询组（咨询机构）三部分组成，具体组成结构如图3所示。其中，应急联动指挥中心分为一个应急联动总指挥中心（省级层面）和若干个应急联动分级指挥中心。当发生的船舶污染事故为特别重大船舶污染事故时，应急联动总指挥中心由国务院或其授权的省交通运输主管部门组成，应急联动分级指挥中心分别由各沿海市级区域的海上搜救中心负责；当发生其他需要沿海船舶污染事故区域应急联动体系处理的船舶污染事故时，应急联动总指挥中心由省级海事管理机构组成，应急联动分级指挥中心分别由各沿海市级区域的海上搜救中心负责；另外，当船舶污染事故有可能涉及到周边省区所在海域时，亦可参照上述进行应急联动总指挥中心设置，只是在设置应急联动分级指挥中心时添加相对应地方区域所在的海上搜救中心。参与应急联动成员单位主要为相关行政管理部门、相关企业以及船舶污染清除单位。并且应急处置专家咨询组主要由海事局负责组建，为应对海上船舶污染事故提供决策咨询建议和技术服务等，其中专家组成包含海事、海洋、气象、渔业、环境保护等领域人员。

根据图3可知，在沿海船舶污染事故区域应急联动中，存在着横向联动和竖向联动。其中横向联动包括省级层面的横向联动和市级层面的横向联动，竖向联动主要指省级、市级等层面相关行政管理部门之间的联动，比如在应对船舶污染事故中，总指挥中心和各个分级指挥中心需要联动起来，将应急信息及时地进行沟通分享。

图3 船舶污染事故区域应急联动组织体系结构示意图

3.2.2 联动职责。基于组织结构的相关研究，应再进一步明确相关参与应急联动单位的联动职责，这样才能够形成完善的沿海船舶污染事故应急联动组织体系，见表1。

表1 沿海船舶污染事故区域应急联动单位的相应职责

3.3 应急预案

为了提高处置船舶污染事故的应急能力以及提高应急联动的效率，最大程度上减少船舶污染事故所带来的效益损失，需编制相关的应急联动预案。根据不同层级不同方面的相关应急联动预案形成了船舶污染事故应急联动预案体系。所谓的不同层级，是根据地区行政级别来分类的，分别为省级、市级两个层次。另外，根据不同货类，制定不同货类的应急联动预案，例如船舶溢油污染事故应急联动预案、船载危险化学品泄漏事故应急联动预案等。在可能发生或发生船舶污染事故时，决策者就可以根据相应的应急预案快速地制定应急方案，提高处理船舶污染事故的效率，从而达到降低效益损失的目的。

3.4 管理机制

船舶污染事故区域应急联动管理机制是指在应急联动过程（分别为应急准备、监测预警、应急响应、应急恢复四个阶段）中，管理应急联动参与主体所采用的各种程序化、制度化、规范化的有效措施与方法，保证应急联动参与主体能够有效地开展协同合作，将应急联动效率提高至最大化。

从功能上看，沿海船舶污染事故区域应急联动管理机制侧重在监测预警、应急响应和应急恢复上，通过周密完善地组织、协调应急联动参与主体的行为以及应急资源和信息，即在一定程度上保障了应急联动参与主体的有效协同合作，从而更好地开展船舶污染事故应急处置。从内涵上看，沿海船舶污染事故区域应急联动管理机制是以相关法律法规和标准规范为基础的一套程序化的措施。从形式上看，沿海船舶污染事故区域应急联动管理机制较为形象地表现出了相关行政管理部门的各项应急联动职能。

4 船舶污染事故区域应急联动体系的运行机理

4.1 运行原则

（1）协同原则。当沿海船舶污染事故区域应急联动体系运行时，涉及到相关各级各部门以及不同性质的应急力量。只有将它们有序地协同合作起来，应急联动工作才能顺利地开展下去。

（2）开放原则。当发生的船舶污染事故涉及到周边省区海域时，在沿海船舶污染事故区域应急联动体系运行过程中应遵守开放原则，将周边省区的相关部门以及应急力量结合起来，共同应对船舶污染事故。

（3）平战结合原则。当没有发生船舶污染事故时，即沿海船舶污染事故区域应急联动体系处于平常运行状态时，主要工作内容为应急准备，涉及到的相关应急联动单位主要为省级人民政府（地方政府）以及相应的应急办。当发生船舶污染事故时，即沿海船舶污染事故区域应急联动体系处于作战运行状态时，省各级各部门以及相关应急力量都需联动起来共同应对船舶污染事故。

4.2 运行逻辑

在沿海船舶污染事故区域应急联动体系运行过程中，主要包含应急准备、监测预警、应急响应和应急恢复四个阶段。其中应急准备包括应急联动预案编制及修订、应急联动预案演练等工作内容，该阶段的负责部门主要是省级人民政府（地方政府）以及相应的应急办。监测预警的工作内容主要包括信息监测与通报、判定船舶污染事故级别及类型以及预警发布，该阶段的负责部门主要是省（市）气象局、省（市）环保局、省（市）水务局和省（市）海洋局，为了保障该部门之间能够有效率地进行联动工作，需要监测预警机制和信息共享机制的介入。另外，应急方案的制定与实施属于应急响应的工作内容，其中应急方案的制定是由应急联动总指挥中心所负责的。然后，相关企业、船舶污染清除单位、海事局等应急联动参与单位根据分级响应机制进行应急处置。沿海区域船舶污染事故应急联动体系如图4所示。