中国共产党乡村政策的演变探析——基于乡村振兴战略的思考

□康永征 郭倩伶

[内容提要]中国乡村的建设发展一直是党和国家整体建设中的重要部分，是关系国计民生的根本性问题。从党成立一直到今天，可以把我国的乡村政策划分为五个阶段：中国共产党对社会主义乡村建设的探索；乡村改革的“赋权”与“放活”；对乡村改革成果的巩固完善；“城乡统筹”思想中的乡村改革；乡村振兴战略深化乡村改革。共产党近百年的乡村政策引领使农村发生了巨大的变化，为新时代推进乡村振兴全面发展积累了经验，也带来了一些发展中的教训，在今后的建设中，应该抓好农村党建、经济增长、文化引领、人居环境整治、人才队伍建设这五个工作，切实实施好乡村振兴战略。

中国共产党经过98年的艰苦奋斗让中国面貌发生了翻天覆地的变化，但乡村的发展仍显滞后，“三农”问题依然严峻。“乡村振兴战略”是党进入新时代面对农村发展的短板问题作出的总规划，为早日实现“农业强、农村美、农民富”，本文对近百年的乡村政策演变进行梳理，总结经验教训，为乡村振兴提出实施建议。

一、中国共产党乡村政策的发展回顾

(一)中国共产党对社会主义乡村建设的探索(1921年-1977年)

1.对土地所有制的革命探索。在建党之时，即使土地问题不是当时中国的中心议题，但中共的土地政策“土地公有”仍在共产国际的影响下进行了定义，表明了在土地国有化基础上发展社会主义计划农业的思想[1]。随着革命的发展，中共中央认为“我们的同志在农村尚无深的根基”，不可轻率地从事“经济的煽动”[2]，在1925年，把土地政策公开转变为了“耕地农有”。1927年，毛泽东通过已有的经验和理论认知断言：在中国，谁赢得了农民，谁就可以赢得中国；谁解决了土地问题，谁就能赢得农民[3]。从1928年《井冈山土地法》到1947年《中国土地法大纲》,为了适应农民的需求和革命条件，中国共产党不断调整完善土地政策，彻底解决了中共长期以来没有解决的关于土地所有权的问题[4]，为农民确定了“耕者有其田”的土地所有制。

2.对农村建设的道路探索。新中国成立后，党中央继续此前革命根据地乡村建设的路线,领导新解放区农民继续开展土地改革，采取了一系列措施恢复和发展农业生产，如颁发土地证、取消乡村农业附加税、发展农副业等[5]。到1953年春，在中国乡村延续了几千年的封建地主土地所有制彻底终结。1953—1956年,中央政府通过逐步推进、相互衔接的三个步骤,即从互助组到初级农业合作社,再到高级农业合作社,实现了从土地农民私有到土地集体所有的转变,建立起了以集体所有制为核心的农业经营形式。[6]乡村的政治经济面貌呈现出了丰衣足食、祥和稳定的新变化，由此，党中央对未来社会主义新农村开始了探索。1958年，发起了大跃进和人民公社化运动，希望推动农村生产关系向更高级形式的集体所有制过渡,以带来农业生产力的更大发展[7]。在文化大革命的推动下，乡村的建设也越来越教条化、简单化。但在人民公社时期，国家统一进行农田水利基础设施建设，按计划进行农业生产，国家对农产品统购统销，这种集体生产方式能够充分利用农村生产资料，破解小农经济的局限性，对国家粮食安全和社会主义工业化的发展也提供了有力支持。

图1 革命建设时期中国共产党灵活调整土地政策

(二)乡村改革的“赋权”与“放活”(1978年-1992年)

1.家庭联产承包责任制给乡村“赋权”。大约持续30年的大锅饭持续束缚着农村的生产发展，限制着农民的积极性，农业发展处于缓慢徘徊时期，1978年11月，家庭联产承包责任制在安徽凤阳小岗村悄悄发源，农民自发添置农具、饲养牲畜，生产自主性和积极性充分高涨。随之，在农村掀起了一场变革，全国各地开始了向公社承包土地、签订生产协议的尝试。1982年，党中央在一号文件中明确肯定了家庭联产承包责任制的生产方式，这一政策仍然坚持社会主义方向，坚持土地公有制，它保留了集体化的管理又充分激发了农民的生产力，是党领导下的农民创举。同年，党中央也确立了“村民委员会”作为基层民主制度，赋予了农民自治权益。一直到1986年，党中央在每年的一号文件都发布涉农政策，大力推动乡村的改革突破。农业生产经营体制的变革使国家、集体和农民的分配关系也发生了根本变化，大大调动了农民的生产积极性，粮食产量得到高速增长。

2.让乡村“放活”的市场取向改革。随着家庭联产承包责任制的确立，粮食产量稳中提高，农业生产不断向商品化发展，进而乡村集市贸易不断扩大，同时，劳动力的流转需求也使党中央开始对农村市场化改革进行探索。1984年中央一号文件不仅对家庭联产承包责任制进行了制度上的完善，也提出了“鼓励发展工商业”的政策。 1987年，党明确提出“农村经济体制改革的根本出发点，是发展社会主义商品经济，促使农业现代化，使农村富裕起来”，同时，进一步提出建立并完善农产品市场体系，是这一时期农村改革的中心任务。[5]一系列政策让全国乡村兴起了大办企业的浪潮，乡镇企业逐渐发展成为农村经济的关键力量，农民物质文化生活水平与日提高。

表1 1982-1986年“一号文件”主要内容梳理

(三)对乡村改革成果的巩固完善(1992年-2002年)

1.市场机制引导农业生产稳定发展

经过十几年的乡村改革发展，人民温饱问题基本解决，我国第一步战略目标基本实现，农村改革进入了全面向社会主义市场经济体制转轨的新时期，农业发展逐步跨入市场引导型结构调整阶段，发展高产、优质、高效农业成为全国范围内农业发展的导向。[9]1992年底，粮食统购统销制度在社会主义市场经济目标的推进下走入终结，国家和各级市场开始了对粮食的收购、销售、调拨和进出口的调控管理。1993年“土地承包期延长三十年”的政策又使农民对土地信心倍增，农业结构稳步调整，内部各产业协调发展，农业、林业、畜牧业和渔业结构得到了合理改善。这期间，国家两次提高粮食价格也充分调动了种粮积极性、提高了粮食产量，1998年实现了1978年的3.32亿到5.1亿吨的新高点。

2.乡镇企业促进农业产业化发展

邓小平“南方谈话”推进改革开放和社会主义市场经济深入的同时，乡镇企业发展也进入整顿规范阶段。1996年《中华人民共和国乡镇企业法》为乡镇企业的健康持续发展提供了法律保障，推动了农业产业化、现代化的发展。但面对城市和工业的高速发展，农村与城市的差距不断扩大，“三农”问题日趋凸显。

(四)“城乡统筹”思想中的乡村改革(2002年-2012年)

1.“城乡统筹”保障农民权益

城市和工业经济在我国入世的背景下再次迅速发展，城乡矛盾不断扩大，党中央开始把解决“三农”问题摆在社会主义现代化建设中的关键环节，中央一号文件也持续聚焦“三农”问题。十六届三中全会上，党中央为破解城乡二元机制和“三农”问题，首次提出了“城乡统筹”指导思想。在这一思想的指导下，政府不断出台强农惠农富农政策。在全国范围内先后开展“村村通”工程，通电、通水、通电话、通电视有线网，逐渐地通互联网，不断完善农村基础设施建设，给予农民各种财政补贴，加大对农业的综合投入，有力促进了粮食生产和农民增收。

2.“以工促农、以城带乡”建社会主义新农村

2005年，党中央在十六届五中全会上明确了社会主义新农村的建设目标和“以工促农、以城带乡”的长效机制，把加强农村基础设施建设、改善农村生产生活条件作为加快农村生产力发展的重要着力点。[10]2006年，彻底废止农业税的收缴，从制度上扭转了对农民的不公平索取，增加农民收入，大力扶持农村的改革发展。2007年，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，新型农村合作医疗制度、社会养老保险制度等惠民利民政策不断扩大覆盖。2011年，对城乡户籍制度也开始进行改革，农民在中小城市的落户条件被放宽，逐步实现农民工子女就地就学、住房租购等待遇与城镇居民均等。

(五)乡村振兴战略深化农村改革(2012年-至今)

1.农村全面深化改革

十八大以来，党中央坚持聚焦农村的发展建设，出台了一系列政策全面深化农村改革。2013-2017年连续五年的中央一号文件都以农业现代化发展为核心，将农业现代化作为农业实力增强的关键[11]，围绕农业供给侧结构性改革，通过强化农村科技和增加“三农”支出，增加农产品供给量，确保国家粮食安全。2013年11月，十八届三中全会从构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置三方面提出了健全城乡发展一体化机制的改革举措。在政策的推动下，我国全面放开了建制镇和小城市落户限制，农村的医疗、教育、住房等基础民生都逐渐改观，越来越多的农民能够享受到现代化改革成果。2016年，实现了从改革开放之初的所有权和承包经营权“两权分离”到所有权、承包权、经营权“三权分置”的制度创新，进一步放活农村的发展。

2.乡村振兴战略的实践

自一系列政策的推进，我国农村面貌不断改观，人民生活水平普遍提高，但与城市的发展以及发达国家的农村相比，我国农村发展仍然是现代化建设的短板。2017年，党的十九大认真总结“三农”工作成就和经验，着眼于“三农”问题，作出了实施乡村振兴战略的决策部署，对农村的经济政治文化社会生态都提出了目标要求，分别是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[12]，为新时代农村的发展方向和路径作出了科学的指引。为缩小城乡差距，乡村振兴战略逐渐打破城乡壁垒，引导城市和工业资源流入农村，加大财政投入，不断完善农村基础设施，农村现代化进程不断加快。在农业发展方面，乡村振兴战略坚持供给侧结构性改革和家庭联产承包责任制，从产业入手，统筹考虑五个目标要求，推进农业产业规模化、机械化、专业化，使农业产业化水平不断提高。农民脱贫是实现乡村振兴的首要任务，自2013年，习近平同志提出了精准扶贫的理念后，党中央不断丰富中国特色脱贫攻坚制度体系，在理论与实践的结合下，截止2018年末，我国贫困人口从2012年的9899万人减至1660万人，贫困率从10.2%降至1.7%，年均减贫1300多万人。

表2 2012-2018年年末全国农村贫困人口数和贫困率

二、我国乡村发展的经验教训

(一)乡村建设历程中的三条基本经验

1.始终坚持党的领导。我们党成立以后就一直领导团结亿万农民共奋斗、谋幸福。新民主主义革命时期，我们党领导农民“打土豪、分田地”，带领亿万农民求解放；社会主义革命和建设时期，我们党领导农民开展互助合作，发展集体经济，大兴农田水利，大办农村教育和合作医疗；改革开放以来，我们党领导农民实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，推动发展乡镇企业、农民进城务工，废除农业税，改善农村基础设施，发展农村社会事业，等等[13]，一切成果都是中国共产党坚持正确的方向，领导中国人民奋斗出来的。

2.始终坚持以人民为中心。从领导中国革命到社会主义建设，再从改革开放到筑梦新时代，每一步都凝聚着中国共产党的执政宗旨。在社会主义革命和建设时期，以毛泽东同志为核心的党中央密切联系群众，广泛调查，以群众路线作为实践探索的思想灵魂，废除封建地主土地所有制。改革开放后，中国共产党心怀人民进行社会主义探索，明确肯定“包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制，不管采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动”[14]，充分尊重和肯定了农民的意愿选择。十八大以来，党中央全力实施精准扶贫、精准脱贫，致力于实现农民富裕的乡村振兴实践，鲜明地体现了中国共产党在一切工作中都以人民为中心的思想。

3.始终正确把握时代主题。一切划时代的理论政策都是顺应时代条件和人民需要产生的。纵观农村改革的脉络，我国的土地政策一直随着历史发展不断调整。虽然有脱离生产力水平的人民公社化运动，但不可否认，农村社会主义改造是符合农民的特点和当时生产力状况的，促进了国民经济的整体发展。1978年，势如破竹的改革从农村起步，党中央顺应民意确定家庭联产承包责任制，提供了粮食保障，解决了温饱问题。进入新的历史阶段，面对农村产业发展瓶颈，深入推进农业供给侧结构性改革，提高农产品质量，推动农业产业化、现代化发展。新时代新变化孕育新思想[15],在不同的历史阶段，我国的农村政策一直随着时代和实际不断发展变化。

(二)农村建设历程中的两点教训启示

1.需要注重生态建设。农村改革开始，由于人民的环境意识薄弱，大范围开垦荒地，砍伐山林，滥用化肥，造成水土流失、土地沙化、水源污染问题日趋严峻，农村生态环境遭到严重破坏。20世纪90年代，粗放型的经济发展不仅造成农村自然资源的高速度消耗，大量的工业污染也严重威胁着农村人居环境。同时生态文明立法体系不完善，地方政府对环境的保护和治理力度比较低，使农村的生活垃圾、生产破坏和工业污染物在今天仍然困扰着农村的发展进步、威胁着农民的身体健康。在未来的振兴乡村实践中必须坚持科学规划、立足长远，统筹经济发展与生态建设，既要实现产业兴旺还要建设美丽宜居的乡村。

2.需要坚持城乡融合发展。长期以来，农村为城市和工业的发展做出了巨大的贡献，一直处于落后的状态。而改革开放以来，城市和工业经济得到了飞速的发展，国家的工作重心也逐渐转移到了城市，忽视了农村发展中遇到的农村劳动力流失、教育医疗卫生失衡等问题，城乡差距在各种因素的影响下不断拉大。截止今天，这一问题仍未得到有力的改善。进入新时代，需要继续高度关注“三农”问题，坚持城乡融合发展，在乡村振兴实践中，多管齐下融通城乡各要素流动，全面构建城乡一体化发展新格局，提高我国整体实力。

三、新时期推进乡村全面振兴的路径思考

不可否认，我国农业基础仍然薄弱，农产品依旧处于低端，农民的素质修养整体较低，农业技术大范围推广存在困难，问题的解决需要全局性的指导方针——乡村振兴战略。基于上述的经验教训，新时期全面推进振兴战略，应抓好以下几个方面：

1.注重农村党建工作。习近平同志强调，“发挥党管农村工作的优良传统，把乡村振兴作为一把手工程，五级书记齐抓共管，使乡村振兴始终处于优先位置，才能让乡村振兴的美好蓝图成为现实”。[16]实施乡村振兴战略，需要发挥好基层党组织的领导核心作用，抓好基层党建的政治思想引领工作，加大对基层党组织建设的支持力度，增强农村党组织的队伍建设，选好带头人、发挥好党员的先锋示范作用，用党关于乡村振兴的新思路和新方法带领农民实现生活富裕。

2.大力引导产业帮扶农村。习近平指出,“农业农村工作,说一千、道一万,增加农民收入是关键”。[17]乡村振兴的本质是农村经济问题的提升，亿万农民获得感的主要来源是产业兴旺带来的经济增长。我国乡村资源得天独厚又独具特色，可以因地制宜发展农产品初加工、引进资金技术建设特色产品基地、人才帮扶创建特色品牌。在这两年的大力推进中，截止今年5月，我国乡村特色产业品牌达10万余个，大规模的农产品加工企业达7.9万家。推动农村一二三产业融合发展，加快建设乡村产业园和产业集群定是乡村产业发展的必然趋势。

3.注重农村文化的引领工作。文化是国家民族的灵魂，中华民族上下五千年沉淀下来的丰富文化底蕴，很多都源于传统农耕文化，农村文化更是一方群众的精神引领，因此，振兴乡村文化、发挥文化的引领效用不可或缺。当下，做好农村铸魂工作，首先要坚持以中国特色社会主义先进文化为引领，提升农民素养，扭转农村不良风气；挖掘特色传统文化，发展文化产业；兴办文化礼堂，发挥村民的文化建设力量。同时在文化建设过程中不断引导农民树立主人翁意识、增强对乡土文化的自觉和自信，做好传承发展，彰显乡村文化价值。

4.抓好乡村人居环境整治。百姓富生态美的直观显现首先是美丽的村容村貌，改善乡村人居环境是乡村振兴建设的重点。目前，我国农业农村环境问题依然严峻，湖水被绿藻霸占、散发恶臭，垃圾围村，农村生态环境遭到严重破坏。走乡村生态振兴道路，就要抓好乡村人居环境整治，坚持绿色发展理念，制定切实可行的政策，下大力气治理垃圾污水、实施改厨改厕整治工程，长效考核农村的环境整治，确定问责机制；还要加强生态环境保护的宣传教育，引导农民自觉进行生态建设，让环境整治和农民生态保护意识同步提升。

5.完善乡村人才队伍建设。由于农村基础设施滞后，升学人才的流失、本土劳动力的流出以及对专业人才的吸引力薄弱等人才队伍建设问题比较严重，而农业农村的现代化关键在人才，乡村振兴的全面推进必须依靠人才的引领，加强乡村人才队伍的建设刻不容缓。应着重培养具备现代农业发展思想的专业人才，积极组织专家学者、技术人才实地教学，大力引导基层农民大户发挥辐射带动作用，不断创新人才培养；政策上要做到全局谋划、长远考虑，不断丰富乡村人才队伍建设制度，形成有利于乡村人才发展的政策环境。

四、结语

2017年，党中央在十九大上首次提出了乡村振兴战略，并作为长期坚持的战略，这不仅体现了国家对“三农”问题的重视，也反映出了实现乡村振兴的任务持久。乡村振兴的三个阶段性目标分别与我国的发展目标相适应，2020年，乡村振兴取得重要进展，才能全面建成小康社会；2035年，农业农村现代化基本实现，才能基本实现社会主义现代化；2050年，乡村实现全面振兴，才能建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。实施乡村振兴战略，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的必然要求，必须以党的思想为引领，坚持以人民为中心，整体部署，协调推进，统筹谋划农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设[18]。需要我们与时俱进研究习近平乡村振兴战略，提出实施建议。