扶贫政策的负外部性及其化解

2020-10-09陈涛

西北农林科技大学学报(社会科学版) 2020年2期

摘要：在脱贫攻坚中，对重点贫困地区的精确瞄准与偏向投入，在一定程度上对非贫困县、非贫困村与非贫困户产生了必然的政策负外部性，表现为县域脱贫结构失衡、村庄帮扶悬崖效应与边缘人群争贫风险。究其原由，在公共政策过程中，竞争性的政策汲取、排他性的政策分配与分割性的政策评价是负外部性的三种发生机理。为此需要建立上下融合减贫机制，探索社区主导发展模式，拓展村民赋权参与空间，通过政策纠正、调适以消解和弥补政策负效应，强化政治决策与分配的正义性。

关键词：脱贫攻坚;政策效应;负外部性;分配正义

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2020）02-0052-09

作者简介：陈涛（1992-），男，土家族，华中师范大学政治科学高等研究院/中国农村研究院博士研究生，助理研究员，主要研究方向为基层与地方治理。

公共政策瞄准特定的政治目标。扶贫政策旨在消除贫困、改善民生、实现共同富裕。近年来国家大力实施精准扶贫战略，加大对重点贫困地区的政策倾斜与帮扶力度，推动脱贫攻坚取得了决定性进展。按照现行农村贫困标准，农村贫困人口由2012年的9 899万人减少到2017年3 046万人，累计减贫6 853万人，贫困发生率从10.2%下降到了3.1%，累计降低7.1个百分点[1] 。2018年8月17日，国务院扶贫办召开新闻发布会宣布11个省的40个贫困县达到脱贫摘帽条件，这为减少中国贫困规模、解决区域性整体贫困迈出了坚实的步伐。中国也即将进入消除绝对贫困，缓解相对贫困、多维贫困的新时期，贫困治理显露出新特征。特别是非贫困县、非贫困村（以下简称为“双非地区”）帮扶不平衡、脱贫不同步的问题凸显，在一定程度上影响了群众的满意度与获得感，产生了一些负面政策效应。由此就引出问题，扶贫政策的本意是通过社会再分配，调节社会贫富差距，促进社会公平，巩固民意基础，强化国家认同，但为什么还是相伴产生了社会不公平呢？或者说，以实现社会公平正义为既定政治目标的公共政策实际为何会产生相对不公平的政策结果？

一、情景与行动困境下的政策外部性

扶贫政策成效涉及对社会利益的调节与分配问题，受到固有制度与社会环境的约束，可以归结为“制度与结构情境”“行动与伦理感知”两个方面的限制因素。一是制度与结构的情境限制。制度对贫困治理有着重要影响，“脱贫攻坚要取得实实在在的效果，关键是要找准路子，构建好的体制机制”[2]。扶贫政策在绩效考核、资金使用和信息管理等方面的制度缺陷，都有可能导致精准瞄准的偏离。基层干部的权威性支配、社会力量的缺场与贫困户主体权利的缺失，使得扶贫项目难以落到实处。这种结构约束从根本上限制了贫困者行动的社会情境。扶贫面临区域或城乡间、贫困村户之间、项目与资金的对接矛盾以及外部帮扶与自主脱贫等多重交织的结构性矛盾。二是扶贫还面临行动与伦理感知困境。扶贫是调节利益分配的治理行为，难免会产生利益冲突，导致了精准扶贫政策的悬浮：一种情况是村民自治组织能力和权威的缺失与不足[3]，或是乡村空心化与精英流失对贫困治理带来挑战。另一种情况是村组干部掌握着自由裁量权，会导致扶贫资源分配中的“精英俘获”，以及扶贫政策执行中公平和正义观念的扭曲[4]。

概言之，以上两种研究取向分别从制度情境与行动感知入手，剖析了影响扶贫政策执行的制度设计与行为伦理两方面因素。在实际中这两者是无法割裂的，扶贫政策的制度情境决定了基层的行动感知，而基层反馈的政策评价又影响权威分配方式。彼得古勒维奇分析国家的社会基础时提到;“政策需要政治。政治家追求一定的目标并寻求适合于他们的政策，社会行为者也追求一定的目标并寻求适合于他们的政治。”[5]换句话说，扶贫政策正是在制度情境与行动感知的互动中产生并优化的。

因此，在情景与行动的基础上有必要进一步考察扶贫政策效应，即考察人们基于权威性的分配情境而产生的直接公平感知以及由此形成的政治认同，也就是农户在脱贫攻坚当中的政策地位、受惠程度与政策评价。当前，主要瞄准重点贫困群体的扶贫政策，在一定程度上造成了双非地区非均衡的脱贫攻坚态势。安德森认为，公共政策的许多结果可以从外在作用中得到很好的理解[6]。这就说明，扶贫政策在实现针对贫困群体既定减贫目标的同时，也对非贫困群体产生了外部政策效应。外部性是公共政策的重要属性，是表达政策影响的重要概念[7]。所谓政策外部性（policy externality），或称为政策溢出效应，是指瞄准特定群体或环境的公共政策使他人或社会受到附带的影响，可能表现为使他人或社会受益的正外部性（positive externality），也可能是使对方受损的负外部性（negative externality）。这意味着，分析政策外部性需要设定参照对象。在政策分配中，公共政策具有外部性，它是政治决策与分配的并发症，不可避免，但可以调节。政府在实施某项公共政策时，除了实现既定的可预知的政策目标，还会对政策范围外的对象附带产生或好或坏的政策外部性，分别表现为正外部性与负外部性。正外部性对公共政策具有增益作用，而负外部性具有损益作用，它会导致公共政策效应的衰减，对他人或社会产生负面影响。就本文而言，就是对比非贫困县、非贫困村与非贫困户相较重点贫困对象（贫困县、贫困村与贫困户）在决策与分配中的负外部性，并就其在扶贫政策汲取、政策分配与政策反馈中的内在发生机制以及相应的克服策略展开分析。

二、扶贫政策的负外部性及其表现

公共政策的外部性被提出之后，国内外的研究者主要从政府行为之间、公共政策之间、超域环境之间和群体利益之间四种意义上对其类型化，用以表示公共政策产生的不同影响。但总体来看，我国学者对公共政策外部性的研究是不充分和不深入的，更鲜有人将其运用到具体的政策效应的分析当中。有代表性的是，章文光从公共政策外部性的视角分析了精准扶贫政策“同域外部性”“跨域外部性”与“分配外部性”三种类型[8]，这为拓展扶贫政策分析、评估扶贫政策效应、优化扶贫政策设计提供了有益启示。不过，以上关于政策外部性的四分法或三分法实质都不是在一个层次上的，它至少将政策主体、政策內容与政策对象三种不同性质的标准混在一起，无法清楚辨析同一公共政策针对不同对象的作用效果。实际上，县、村、户三级政策对象具有不同的利益，到县、到村与到户的扶贫政策也有不同的类型。基于此，需要以政策对象作为单一标准，比较分析贫困县与非贫困县、贫困村与非贫困村及贫困户与非贫困户三类“利益相关者”，在扶贫政策利益分配中各自的负外部性表现。

（一）减贫结构失衡：部分非贫困县贫困人口反超贫困县

在县级层面，扶贫政策的负外部性主要表现为减贫结构失衡的风险。近年来，各地脱贫攻坚工作都取得了显著的成绩，但由于各地原始贫困程度不一，减贫速率也有快慢，如表1所示，目前已经有部分非贫困县的贫困人口反超贫困县，存在贫困“倒挂”的风险。

1.在被调查的5省10县中贫困县的原始贫困程度远超过非贫困县。考察2014年各省（市、区）的原始贫困人口数量，除了内蒙古自治区以外，其他省、直辖市、自治区贫困县的贫困人口均大幅超过非贫困县，辽宁省两县相差5.1倍、河南省为4.46倍、重庆市为2.4倍、宁夏回族自治区为2.01倍;在贫困发生率上，贫困县均高于非贫困县，重庆两县差距最大达9.8个百分点，说明贫困县原始脱贫压力大。

2.贫困县近五年减贫速率均快于非贫困县。对比2018年底的数据发现，除内蒙古自治区以外，其他省、直辖市、自治区贫困县减贫速率整体都快于非贫困县。其中，河南省A2县95.19%的贫困户实现了脱贫，累计脱贫人口超出A1县28 280户103 840人。重庆市B2县94.04%的贫困户已经脱贫，累计脱贫人口超出B1县9 683户34 241人。辽宁省E2县的累计脱贫人口占比（87.19%）高出E1县3.42个百分点，宁夏回族自治区D2县（87.24%）高出D1县2.89个百分点。

3.部分非贫困县后续脱贫压力反超贫困县。从剩余贫困人口来看，在绝对数上宁夏、河南两省（区）的脱贫压力最大。比较而言，河南省与重庆市非贫困县未脱贫人口已经反超了贫困县，其中重庆市反超875户2 241人，河南省反超5 467户9 117人;从2018年的贫困发生率来看，河南、宁夏与重庆的非贫困县，其贫困发生率在2014年时均低于贫困县，到2018年底分别被反超1.35%、0.15%与0.11%，可见部分地区出现了贫困“倒置”风险。

减贫失衡风险还表现在区域之间，这种区域性、结构性矛盾在连片特困地区和深度贫困地区更为突出，影响也更为深远[9]。宁夏六盘山是集中连片贫困地区之一，西海固地区历来是国家重点扶贫地区。宁夏两个县2018年贫困发生率分别为4.8%与4.65%，远超过其他省、市、自治区8县，而其2018年农村人均可支配收入也相对最低。

（二）帮扶悬崖效应：非贫困村发展反而滞后于贫困村

村庄层面的政策负外部性体现为帮扶悬崖效应，它是指在精准扶贫过程中，由于扶贫资源向贫困村的叠加甚至是超标供给，导致非贫困村的政策支持相对不足，村庄基础设施建设、公共服务水平与产业发展相对落后，从而造成非贫困村的发展相对滞后。

1.非贫困村的基础设施与公共服务水平较差，特别是那些位于县城边缘、距县城偏远、地形相对复杂、人口基数相对较多的非贫困村条件相对最差。究其缘由，一是有部分非贫困村的历史积贫相对严重，其基础设施条件原本较差，或者原来的建设标准低有待升级。如重庆市地处武陵山区地带，受限于自然地理条件和大散居的客观情况，道路建设成本高、难度大，目前仍然没有实现到村公路的全面硬化。二是近年来基础设施建设资金与公共服务项目主要倾向贫困村，相较而言，非贫困村存在“边缘化”的问题。特别是，由于脱贫攻坚前期不允许给非贫困村安排扶贫项目，造了非贫困村甚至由“好村”落为了“差村”。

案例一：河南省A1县Y村是非贫困村，因地处乡政府驻地，以前的水电路等基础设施条件相对较好。2005年乡镇合并后政府搬走。与Y村同镇的Z村原本是一个贫困村，该村地处偏远，基础设施落后。2014年以来，政府加大对Z村的投入，2016-2018年间共投入扶贫资金达800多万元，村庄面貌焕然一新。相比较，Y村原来的基础设施条件老化，2018年的贫困发生率高达3.45%，反而变成了一个落后村。因此，就有村民质问Y村村支书说：“你这个村支书怎么当的！人家的路都加宽了，咱们村跟人家咋比？”（A1县访谈编号SYR20190520）

村庄发展受地方性政策影响很大，帮扶悬崖效应多是地方政策负外部性的体现。在10县中，内蒙古自治区通过全面推进“十个全覆盖”2014年开始内蒙古自治区在农村牧区全面实施“十个全覆盖”工程，具体包含有危房改造、安全饮水、街巷硬化、电力村村通和农网改造、村村通广播电视和通讯、校舍建设及安全改造、标准化卫生室建设、文化室建设、便民连锁超市、农村牧区常驻人口养老医疗低保等社会保障工程。工程，相对均衡地提升了农村牧区的公共服务水平。宁夏D1县作为全国最大的异地生态移民扶贫开发区，辖区内所有贫困村和非贫困村均按照国家标准，统一规划建设基础设施和提供公共服务，因此政策外部性相对較小。河南、辽宁、重庆三省（市）的政策负外部性相对明显，作为脱贫摘帽的硬性指标，贫困村基本上都达到了“五通三有”所谓村庄“五通三有”，即通路、通车、通电、通邮、通网，有安全饮水、有文化广场、有标准化卫生室与合格的乡村医生，各个地方的表述方式存在一定差异，但总体上就是这几个方面。的条件，但非贫困村的基础设施状况较为薄弱，或存在明显短板，集中表现为村内通组与入户公路、环卫设施、村部与卫生室建设，以及农村饮水安全等方面。

2.悬崖效应也体现为村庄集体经济与产业发展上，但在各地存在一定区别，总体可分为统筹发展型与偏向发展型两大类（见表2）。一是统筹发展型。重庆市B1县积极鼓励村集体或村庄能人带头开拓新业态，产业扶贫统一扶持包括非贫困村在内的落后村发展，计划在2019年底消除空壳村。河南省A1县由于大多数的非贫困村缺乏原始积累，全县42.8%的村为空壳村，该县计划2019年向各村注入20万元启动资金帮助其发展。二是偏向发展型。调研发现内蒙古、宁夏与辽宁三地的非贫困村集体经济薄弱与产业扶贫项目无缘。内蒙古C1县的非贫困村主要是对外发包机动地，村集体收入单一。宁夏D1县的非贫困村缺少有针对性的帮扶项目，主要依靠村庄自主发展。辽宁省E1县有17个贫困村无稳定集体收入，非贫困村可供支撑的产业项目更为有限，甚至部分村还存在村庄债务。

（三）临界贫困的非贫困户争当贫困户

具体到农户层面，以贫困线为标准区分出非贫困户与贫困户，使得扶贫政策对非贫困户产生了外部性，主要表现为争当贫困户的负外部性。在脱贫攻坚中，与建档立卡贫困户相比，处于临界贫困状态的非贫困户，在实际帮扶中被政策所割裂或忽视。

只要有贫困户与非贫困户的划分，边缘户就会持续存在。边缘户是扶贫当中需重点关注的“脆弱群体”，该群体类型复杂，形成原因多样。有的地方将其界定为：2018年人均纯收入超过贫困线但不足5 000元户，以及人均纯收入超过5 000且低于全县农村人均纯收入（11 000元）的大病户、重残户、独居老人户、特困户、低保户等。根据五省市、自治区10县情况，边缘户可以细分为16种，从其形成原因来看，大致可以总结为五大类型：第一类边缘户包括公认贫困却未纳入户、无人帮扶户，主要是由于扶贫工作疏忽造成的，在精准识别中出现了错贫、漏评问题;第二类边缘户为近期家有变故户、今年脱贫户、今年返贫户，主要是因为家庭收入不稳定，未能实现稳定增收，存在着“两愁”风险;第三类边缘户为房屋破旧户、家有重病人口户、家有残疾人口户、子女上学负担重户，这主要是因为住房、医疗与教育“三保障”力度不足而形成;第四类边缘户包括争低保或未达目的贫困户、好吃懒做户，最主要原因还在于自身思想懒散;第五类是独居老人户、小姓外来户、散居偏远户、长期外出贫困户等特殊的困难群体，他们多处于社会弱势地位，容易被主流社会所忽视。

由于扶贫政策“含金量高”，针对贫困户的多项政策叠加，加剧了边缘户“争贫”问题。个别贫困户存在“等、靠、要”的精神贫困思想，不愿脱贫。因为有政策兜底，贫困户主动参与扶贫产业发展的积极性不高，没有自主发展的意愿。“靠着墙根晒太阳，等着政府送小康。”甚至“越贫越光荣、越贫越要救济”，这让一部分贫困户陷入“越扶越贫”的怪圈，滋生了贫困户的依赖思想，也让未享受到政策红利的非贫困户，尤其是家庭条件较差或突遭家庭变故的边缘户心生不满。

案例二：宁夏D2县Z村陈姓村民说：“国家的扶贫政策是好的，那些贫困户也真的需要帮助，这是让大家都有饭吃。但还帮扶那些脱了贫的富裕人家，这就有点说不过去了。”（D2县访谈编号SYR20190525）

如案例二所说，有些贫困户已经实现了稳定脱贫，从贫困户变成脱贫户再到富裕户，实现了脱贫“三级跳”，却仍享受各项政策扶持。

三、公共政策负外部性的发生机制

在非贫困县与贫困县、非贫困村与贫困村、非贫困户与贫困户三类比较中，扶贫政策都相应产生了负外部性。究其缘由，在公共政策决策与分配中，由于公共选择而强加或附带给他人的外部成本，也许比私人市场中所产生的外部性更大[10]。公共政策措施不管是打算纠正分配不公、规制产业，生产公共物品，还是纠正市场的不完善——都是由一部分人将手中的权力强加到其他人的头上[11]。这种外部性的发生与扶贫政策特性密切相关。萨缪尔森和马斯格雷夫概括了公共产品所具有的非竞争性、非排他性与不可分割性特征[12]，而作为政策与分配过程的扶贫政策，从政策汲取、政策分配到政策反馈都具有相反于公共产品的特性。

（一）竞争性的政策汲取：扶贫资源的争夺与偏向投入

同私人市场中企业之间的竞争一样，在扶贫政治决策与分配中也面临着资源配置难题。扶贫政策作为一种国家分配性政策，中央政府将有限的扶贫资金、项目与力量多大程度分配给地方政府，这既是自上而下的资源分配过程，也是一个自下而上的政策汲取过程。在政治博弈当中，地方政府以实现本辖区内脱贫攻坚目标为最大利益，具有特定的利益结构、自主能力与制度约束。地方政府不仅具有自主性，作为理性行动主体其还具有自利性。因此，非贫困县与贫困县在自下而上的政策汲取中难免会出现利益的争夺，“通过策略性互动影响扶贫资源的分配格局，使得扶贫资源的分配朝向有利于自己的方向发展”[13]。

竞争性的政策汲取突出表现在对贫困“帽子”的争夺上。为了发挥扶贫资源的规模效应，国家以县为资源分配的基本单元。在1986年和1994年分别确定了331个和592个国家级贫困县.《国家八七扶贫攻坚计划》规定“中央的财政、信贷和以工代赈等扶贫资金要集中投放在国家重点扶持的贫困县”。2002年进一步确定了国家扶贫开发工作重点县，在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》中提到，中央财政扶贫资金与扶贫贷款“主要用于扶贫开发工作重点县，适当支持其他贫困地区” 。之后，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》要求统筹资源扶持连片特困地区，“财政扶贫资金主要投向连片特困地区、重点县和贫困村”。在扶贫资源倾向投入的政策背景下，“扶贫场域是行动者‘争夺扶贫资源的实践空间”[13]，获得“贫困县”“重点县”“特困地区县”的贫困“帽子”，对于推动扶贫工作尤其重要。

案例三：河南A1县（非贫困县）扶贫办主任谈到：我们县是农业大县，工业基础薄弱，财源性大项目、大工业项目少，县财政属于“吃饭财政”，单靠县财政支持脱贫攻堅很吃力。实际上，贫困县与非贫困县县级财政扶贫投入大致相当，但上级扶贫资金向贫困县的倾斜力度很大，有的县当了10多年的贫困县，从当贫困县开始就一直享受国家政策支持，多年来两者累计了有几十亿的差距。（A1县访谈编号LZ20190520）

案例四：河南A2县（贫困县）扶贫办主任谈到：本县面临“四不靠、两没有”县情，正因为如此当初好不容易才争到连片特困地区县的帽子，每年国家给10个亿的资金支持。2019年摘帽退出只是首战告捷，后续还要巩固脱贫成果，脱贫不脱政策，扶贫资金不能够减少。（A2县访谈编号CCQ20190523）

对比案例三、案例四不难发现，非贫困县与贫困县在政策投入上存在很大差距。数据显示，2018年宁夏D1县（非贫困县）的各级累计扶贫资金相较D2县（贫困县）少了5.96亿元。不仅如此，贫困县拥有自主的资金整合权限，而非贫困县涉农资金整合权限受到限制，这也进一步拉大了双非地区的差距。如内蒙古C1县2018年与2019年分别整合资金6 350万元、3 000万元，仅占C2县的61.45%和8.51%，其资金整合力度、范围都不及贫困县。相似地，2018年7月河南省下放了财政涉农资金的审批权限，包括A1县在内的12个脱贫任务较重的非贫困县，可以整合省级以下涉农财政资金。不过，财政涉农资金整合以后，其使用流向又受到限制。综上，政策投入与权限的偏向性分配一定程度上导致了总体减贫结构的不均衡。

（二）排他性的政策分配：贫困身份的限制与受益落差

在政策分配环节涉及的关键问题是谁有资格从公共政策中受益并且多大程度的受益。因此，需要设立特定的分配标准，并根据该标准判别政策身份，而这种“资格权”必定是排他性的。“布坎南和塔洛克从政治市场上‘经济人的假定出发，认为民主原则下的公共决策过程有可能造成多数人对少数人的强制而产生外部效应。”[14]实质上不论是多数人还是少数人决策，只要是排他性的政策分配方案，都将有另外一部分人从中遭受外部性。具体到扶贫政策中，与中央以县为单位进行政策投入的逻辑一样，县域范围内的扶贫资源分配是以村为单位的，“贫困村”成为县级政治决策与分配的身份标识，非贫困村则处于扶贫政策的被排斥地位。

囿于貧困身份的限制以及扶贫资金使用的严格约束，各地基本都是“资金跟着项目走，项目跟着贫困村走”。在实际中，非贫困村与贫困村在扶贫政策中“同地不同等”[15]，表现为人财物都往贫困村集中，非贫困村享受不到产业扶贫、金融扶贫等政策支持。如表3所示，以河南A1县、重庆B1县和辽宁E1县的6个村为例：2018年A1县在罗村（贫困村）与菜村（非贫困村）投入的扶贫资金相差203万元;在B1县，2014年以来累计在旗村（贫困村）投入1 135万元，年均投入227万元，而在安村（非贫困村）年均投入41.2万元，两者年均相差185.8万元;E1县盛村（贫困村）2016年以来累计投入145万元，代村（非贫困村）累计投入50万元，两者年均相差31.67万元。可见扶贫资金与项目无法有效覆盖非贫困村。

此外，驻村帮扶的安排也具有排他性特点。河南A1县与重庆B1县的帮扶相对均衡，基本实现了贫困村与非贫困村帮扶的全覆盖。其他三县对非贫困村帮扶力度都较小，内蒙古C1县和宁夏D1县均未向非贫困村派驻第一书记与驻村工作队，非贫困村主要是由乡镇干部或是村干部进行帮扶。辽宁E1县有由县或乡镇下派的第一书记，但没有驻村帮扶工作队。需要注意的是，这种排他性政策分配模式之所以存在，有以下几方面的现实影响因素：一是目标化导向。非贫困村虽然也有贫困人口与脱贫任务，但不需要走贫困村脱贫的程序。为了实现贫困村摘帽的目标，地方政府不得不加大对贫困村的帮扶力度。二是策略式执行。由于时间、精力、人财物都相对有限，脱贫攻坚又有明确时间节点，各级政府都感到时间紧、任务重、压力大，迫于脱贫摘帽的严峻形势，地方政府多集中“火力”向戴有贫困“帽子”的贫困村发起“总攻”，致使非贫困村的脱贫攻坚工作相对滞后。三是自主性受限。在落实“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的扶贫机制中，中央、省市逐级限定了总体政策要求，到县、乡层面缺少灵活的政策权限，以致于基层工作的可操作性不强，部分政策难以落实。即是说，基于贫困身份的排他性的政策分配有其现实基础，并导致了村庄帮扶的悬崖效应。

（三）分割性的政策评价：分配正义的权威与民意矛盾

“公共政策以社会正义为基本目标，每项公共政策都应从正义性角度进行评估。”扶贫政策主要考察的是分配正义问题，它包括了“作为公正的正义”与“作为公平的正义”[16]。因此，扶贫政策评价包括两方面的内涵：一是政府对扶贫政策本身的评价。主要考察扶贫资源分配的过程、规则与机会是否公正，可称为权威评价。二是对扶贫政策政治效应的评价。主要强调包括非贫困户与贫困户在内的农户，各自从扶贫政策中的受益程度以及满意状况，即对扶贫政策公平性的评价，可称其为民意评价。虽然这是一个问题的两个方面，实际中却蕴含着分割化的矛盾与冲突。国家基于公正取向，追求脱贫奔小康一个都不能掉队，以增强政治合法性，这是公共政策的权威基础。而农民基于利益取向，他们更关心自己实际所享受的政策利益，这是公共政策的民意基础。两种评价的分割与张力，容易疏解公共政策的效应。

从权威评价来看，扶贫政策的正义性就是要在2020年全面消除绝对贫困，实现在现行标准下贫困人口全部脱贫，这是社会主义制度的本质要求。因此，在自上而下的资源传递与分配中，扶贫政策所瞄准的对象从区域到县乡，再到村庄，最后精准到户到人。“在扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退，全过程都要精准”，而真正实现“六个精准”就需要对非贫困户与贫困户作出区分，不可避免就会附带出现边缘人群风险的政策负外部性。然而，公平与正义并非国家独享的价值观，地方社会在自身的传统与特定场域内也形成了农民的公平观念和社会正义观[17]。基于国家立场以公正为导向的权威评价，与基于农民立场以公平为导向的民意评价，两者之间存在分割化的矛盾。“政策张力带来了对村庄原有公平观念的冲击，最终导致了人们对精准扶贫工作合理性的质疑，这种质疑带来了多方面的负面效应。”[18]

在民意评价上，与农户利益直接相关的是“两不愁、三保障”政策。从五省情况来看，在“两不愁”政策上，到户增收是针对贫困户的特惠政策，公益岗位、金融扶贫与就业扶持为调节政策，在优先保障贫困户的条件下非贫困户能部分享受。在“三保障”政策上，一是教育保障。贫困户家庭学生从幼儿保教一直到本科甚至研究生，几乎可以享受全阶段的资助与补贴。二是医疗保障。五个县的贫困户均享受5～9道医疗保障线，而非贫困户的医疗保障相对薄弱，一旦家中有人患了大病，救助比例低、起付线高，很容易因大病致贫。三是住房保障。各地主要瞄准低保户、五保户等五类群体实施“危房改造”，为避免非贫困户不满，也有地方对居住条件较差的农户实施“六改一增”。总体上，到户增收、教育与医疗保障的政策界线明显，贫困群体在扶贫资源的享有与使用方面形成了对非贫困村民的排斥。如案例五所述，在利益比较中很容易引起非贫困户的不公平心理，有损扶贫政策的民意基础。

案例五：重庆M村王姓村民为非贫困户，在谈到医疗与教育政策时说“贫困户看病、孩子读书都不花钱，我们看病也有一定报销，但还是要交钱，还是有点不公平。”（B1县访谈编号YM20190524）

四、政治决策与分配中的负外部性的化解

通过对扶贫政策效应的考察发现，“双非”地区在脱贫攻坚中所面临的县域减贫结构失衡、村庄帮扶悬崖效应以及农户层面的边缘人群风险等现实困境，它不仅受到制度与结构情境、行动与伦理感知的影响，更大程度上是扶贫政策外部效应的呈现。

公共政策是对社会价值的权威性调节与分配，政策实施过程就是利益分配过程。从政治方面来看，扶贫政策负外部性的产生受到三方面因素影响。首要的是政策汲取的竞争性，在自上而下进行政策资源传递的同时，利益相关者也会主动进行自下而上的利益争夺。接着，扶贫政策分配具有排他性，基于单一政策身份的分配方案，无论是多数同意还是少数同意，都会将剩下的那部分人排斥在外，从而遭受外部性影响。最后，政策评价具有分割性，因为对于正义观的认识不同，国家或政府立场的权威评价与社会或民众立场的民意评价相分割，形成公正分配与公平分配的矛盾，有损公共政策效应。正因如此，应该采取相应的措施克服消除并弥补政策负效应，将政策负外部性控制在最小，将正外部性扩展到最大。具体来说：

1.建立上下融合减贫机制。减贫脱贫是中央、地方和贫困户的共同目标，为了纠正减贫结构失衡的外部性，实现公平的政策汲取需要发挥“自上而下”与“自下而上”两种积极性，建议根据贫困人口数量与程度均衡配置到县级的扶贫资金，均衡政策投入力度。（1）公平资金投入。在脱贫攻坚期内，扶贫资金需要适度向脱贫任务较重的非贫困县倾斜，中央、省、对口帮扶市与属地市可以按照一定的比例分担，确保政策投入与脱贫难度相匹配。（2）加大资金整合。建议赋予非贫困县涉农资金整合的权限，鼓励县级政府根据贫困的实际情况统筹安排扶贫资金与项目，创新涉农资金整合的更多有效形式，发挥财政资金的规模效应。（3）灵活资金使用。不过度“卡死”整合资金的使用流向，在不改变扶贫资金用途的前提下，鼓励县级政府探索一些跨乡、跨村的扶贫资金整合使用办法，但也要严格资金使用与监管。

2.探索社区主导发展模式。为了纠正因排他性政策分配导致的村庄帮扶悬崖效应，应调整基于政策身份的分配原则，依据“受影响利益原则”达尔提出“受影响利益原则”（the principle of affected interests），即所有受到了政府决策影响的人都应当有权参与该政府。因为这些人被迫承担了国家决策与分配外部性，成为了政治决策的受影响利益。虽然达尔是在国家层面讨论政治外部性的，但此原则同样适用于不同村庄之间的政治分配。[19]进行分配，从而打破非贫困村与贫困村的政策阻隔，充分激发村庄自身的发展能力，实现政策负外部性内部化。在实践中可以探索“社区主导型发展”20世纪90年代以来，世界银行等国际机构参与治理发展中国家的贫困问题，提出社区主导型发展（community drived development，简称CDD）的贫困治理模式，中国学者称其为“村民驱动型发展”，它具有项目选择自主性、公众参与广泛性、实施過程公开性、项目执行程序性、监督过程同步性、项目管理有效性等特点。[20]贫困治理模式，充分发挥村民自治功能，优化扶贫资源分配。（1）因村归类分配资源。结合乡村振兴战略，根据基础设施、经济状况与人口密度等指标，区分基础落后村、产业薄弱村与人口空心村等不同类型的村庄，有针对性地进行政策分配。（2）提高驻村帮扶质量。根据村庄贫困程度与需求，安排对口帮扶干部，对于脱贫任务重的非贫困村增强帮扶。通过建立权责清单，跨村轮岗制度，离村联系制度，强化帮扶责任。（3）加强基层组织建设。尤其针对组织涣散的非贫困村，要选好村党组织书记，综合考虑政治态度、年龄、文化、能力与精力等因素，选拔可靠能干的年轻人进入班子，聘请老党员、老干部为村庄顾问。可以探索在村经济组织中建立党支部，吸纳经济能人参与村庄治理。

3.拓展村民赋权参与空间。贫困一定程度上是“权利失效”的结果，权利与机会的不平等也会产生贫困[21]。分割化的权威评价与民意评价，强化了边缘人群风险的负外部性。为此要针对边缘人进行话语赋权，给予非贫困户公平的权利保障，增强政策民意基础。（1）畅通利益表达途径。通过“扶贫大喇叭”“昼访夜谈”“民情联系卡”等形式，建立常态化的利益表达渠道，引导村民主动进行政策沟通，倾听和搜集村民意见，及时了解与回应民情。（2）创新思想激励方式。注重发挥村规民约等非正式制度的作用，激励贫困户自主脱贫。通过评选“脱贫之星”“劳动之星”树立典型，施行正面激励。公示村民诚信“红黑榜”，对于不履行义务的贫困户适当进行惩戒。（3）实行梯度政策帮扶。为避免脱贫户挤占资源，可以推进阶梯式脱贫，细化兜底贫困户、一般贫困户、脱贫风险户与稳定脱贫户的具体标准，梯度设置帮扶政策门槛，调节普惠政策与特惠政策覆盖面。

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