推进乡村治理体系和治理能力现代化要加快破除“四大障碍”与走出“五个误区”

周振

促进乡村有效治理既是乡村振兴的关键内容，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。近年来，乡村治理已从中央决策部署转为各地生动实践，广大农民的获得感、幸福感、安全感在不断增强。不过，从我们对东中西十省部分县市调查研究看，由于我国乡村治理体系不健全叠加行动认识误区，基层还存在农村组织软弱涣散、民主管理制度不健全、黑恶势力时有发生、部分不良风气频现等问题，离乡村治理体系和治理能力现代化目标差距较大。确保乡村有效治理、惠及亿万农民，既要加快破除治理体制与治理方式上的障碍，又要走出认识和行动上的误区。

一、当前我国乡村治理体系与城乡社会转型发展不相适应

健全的治理体制、有力的治理主体、有效的治理方式、殷实的经济基础是乡村治理体系现代化的标志，是促进乡村有效治理的关键构建。当前基层暴露出的管理组织涣散、公共服务不足等问题，缘于我国乡村治理体系与城乡社会转型发展的不匹配。

第一，治理体制上，基于稳固乡土社会建立的乡政村治体制不适应当前流动乡村结构发展的需要。长期以来，我国乡村基于地缘、血缘、亲缘的熟人社会建立了乡政村治的管理体制，基本上依靠传统村规民约等道德力量维持乡村秩序。但汹涌的城市化大潮，“撕裂”和“解构”了传统乡村共同体，熟人社会面临解体，农民与土地、村庄关系黏度下降，“农二代”的离土、出村、不回村，“乡土”成“故土”，村庄分化和代际革命使村里人成为陌生人，礼治秩序让位于经济权力。同时，在城乡结构互动调适的历史性转型时期，乡村产业结构、土地制度、住房制度等都具有可变性和不稳定性，基于稳固社会建立的治理体制越来越难以适应流动的乡村结构，导致传统乡村自治秩序面临“解构”危机。

第二，治理主体上，乡村主体结构与能力不适应城乡融合发展中社会治理的新要求。伴随城乡社会从分割走向融合，乡村主体与治理内容正在同步发生变化，但乡村主体的结构与能力滞后于乡村治理的要求。从基层干部看，村干部是乡村治理的关键力量，但受制于村干部不在编、工资低、晋升难，大都年轻人不愿意当，村干部普遍年龄大、工作积极性低，即使在经济发达的宁波地区，不少村干部超过了60岁，他们大多文化程度不高，对过去“修水利、要粮、要钱”等乡村管理任务较在行，但是难以适应当下土地和农房如何流转、村庄环境如何治理、集体资产如何增收、老人如何养老等多元化新需求。从农民群体看，农民是乡村治理的主体力量，但伴随几百万、几千万到二亿之多的农民工不断涌入城市，乡村精英大量外流，乡村自治面临人口空心化挑战。从下乡群体看，由于缺乏实实在在的激励措施，城镇人才不愿下乡，即使下乡的村官部分忙于考研、考公务员，挂职的第一书记匆匆过客较多，乡村治理缺乏外部力量扶持。

第三，治理方式上，传统的乡村治理手段不适应城乡社会转型过程的复杂性。当前我国正处于城镇化快速发展中后期，乡村人口结构、财产权利、利益关系等快速变动，传统的自治、宗治、人治等治理手段频频失效。为了“对付”某些棘手矛盾和沖突，不少地方不得以借用一些外在的软暴力资源，导致黑恶势力野蛮生长。如，西南某县有名的混混“大发哥”多次被政府“请”来“摆平”医闹、拆迁、群众纠纷等。不少基层干部感概，“老办法不管用、新办法不会用、软办法不顶用、硬办法管点用”。在部分地方甚至出现了“好人怕坏人”“混混比警察管用”以及“混混治村”等怪现象，引发了诸多深层次社会矛盾，损害了基层政府形象。

第四，治理基础上，农村集体经济总体薄弱不适应乡村公共产品供给需要。农业税费改革前，乡村公共产品供给、村干部工资等建立在向农民收取农业税、特产税和“三提五统”等税费上。税费改革后，由于我国乡村面广、数量多，公共财政支持力度总体有限，农村集体经济成为了支撑乡村治理的主要支柱。但是，受制于农村集体经济法人地位不健全、集体资产封闭化运行、集体经济带头人能力有限，我国农村集体经济普遍薄弱，特别是集体经济“空壳村”占比较大，截至2018年全国农村集体没有经营性收益或者经营性收益低于5万的村占比高达63.7%。不少村干部反映，“村里面没钱，想给老百姓办点事什么都办不了”。

二、乡村治理普遍存在着许多认识偏差和行动误区

乡村是城乡社会稳定发展的压舱石，促进乡村有效治理，既要积极作为，又要防范误区，使乡村治理不偏离方向。据调查，乡村治理普遍存在如下误区。

误区一：靠政府包打天下。乡村治理无疑需要政府的主导和推动，从部分地区看，搞乡村治理成了政府的事，农民既参与不了，也不愿参与。一方面，农民参与乡村治理的渠道不畅。一些地方乡村公共决策权大多集中在上级政府以及乡村组织负责人手中，农民对与自己利益息息相关的事项缺乏参与机制和表达渠道。比如，有的村最迫切的是改水，有的村是改电，有的村是建路，而部分地区却忽视这些差异化需求，按照主观意图把路灯装起来，把文化广场建起来，把高档跑道铺起来。另一方面，基层干部累死累活、农民袖手旁观。部分基层干部反映，过去农村修路修桥，家家户户都投工投劳;现在村里改水、改厕、改路，却少见村民参与，村庄建设基本靠政府花钱请人做。基层干部说：“现在能让老百姓配合你就不错了，还指望他帮着你做工作？”村民的回应却是，“这是政府的事，就应该干部来做。我们为什么要出钱出力？”

误区二：村民自治过时了。由于青壮劳力外出务工与农村人口结构老龄化，不少人认为，村民自治在当前已经不起作用了，留守在村的老人、妇女与小孩也治不好村，而且还容易人为制造村两委与乡镇政府的矛盾。通过调研，多数地方的村民自治沦为了村委会自治甚至乡镇政府委派，还有的地区十多年来没开过一次村民代表大会，村民自治的法规写在纸上、挂在墙上，成为“纸老虎”“稻草人”，对农民的知情权、参与权、表达权、监督权缺乏应有的敬畏与尊重。

误区三：搞运动式治理。近年来，国家高度重视乡村治理，并将其作为乡村振兴战略的重要内容，于是乡村治理作为一种“运动”在部分地区轰轰烈烈地开展起来，主要的行动偏差体现在三个方面。一是重面子、轻里子。有的地方还把钱花在不必要的事情上，热衷“涂脂抹粉”的形象工程，认为搞乡村治理就是挂牌子、拉横幅、贴标语，或是办一场热热闹闹的歌舞活动;但是，却对村庄陈规陋习视而不见，乡村铺张浪费、互相攀比、大操大办等现象难以禁绝。二是重抓点、轻带面。乡村治理系统性、复杂性强，部分地区先行示范、率先探索无可厚非，但部分地区搞乡村治理，重点放在叠加政策、倾斜资源“做点”，全力将“点”雕饰成盆景、打造成“秀场”，搞形式主义，导致重点村有资金、有项目发展热火朝天，一般村落无人关注、冷冷清清，反差十分明显。三是急于求成、缺长效机制。如，各地都在补基础设施短板，但基础设施后续管护、农村环境整治长效机制等建设却缺位。

误区四：乡村人口要回流。部分基层干部认为，乡村会难开、活动难办是因为青壮人员大量外出、乡村“空心化”造成的。要实现乡村有效治理，就需要把年青人留在本地，让本乡本村人口回流的越多越好。甚至有的地区，把乡村回流人口作为有效治理的考核指标。虽然人口外流确实导致了农村衰败，但人口城镇化是发展大趋势，乡村振兴不是增加农民，乡村的衰败也不能归罪于城镇化，而是要如何在人口城镇化趋势下探索有效的治理方式。

误区五：农民不闹事就行。部分地方认为，乡村有效治理就是没有农民上访、没有农民聚众闹事、没有违法犯罪，对乡村精神文明建设、农民文化娱乐生活等并不在意。更有甚者，有的地区重末端处置、轻源头预防，信奉“摆平就是水平、无事就是本事、搞定就是稳定、妥协就是和谐”，宁愿花钱围追堵截、雇人就地稳控，平时也不愿意积极协商解决问题。

三、出实招、见实效

聚焦农民对美好生活的向往，增强人民的幸福感、获得感，要着力做好治理体制、治理主体、治理方式、治理基础等“四篇文章”，健全乡村治理体系，破除认识与行动上的误区，为国家治理体系和治理能力现代化建设夯实乡村基础。

第一，建立“政社互动”常态化治理体制。当前，我国乡村既有熟人社会的根基，也有流动社会的特征，促进乡村有效治理，既不能靠政府包打天下，也不能丢掉村民自治的基础，要充分发挥好政府行政与村民自治两股力量。建议推广苏州等地区城乡社区“政社互动”的管理经验，在三治融合基础上建立“政社互动”治理新体制。即政府通过制定“自治组织依法履职事项清单”和“行政权力限制事项清单”，建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，形成政府调控同社会协调互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的新型社会治理模式。

第二，探索实施村干部職业化管理。村干部是联结基层自治组织与政府行政部门的重要纽带，实现乡村有效治理必须发挥好这支队伍力量。针对村干部没有正式编制、工资待遇低、工作热情低等问题，要改变村干部靠情怀、讲奉献参与乡村管理的现状，探索推行村干部职业化管理的方式。在人员上，村两委关键人员（2—3人）实行职业化管理，人员工资由省一级财政承担;在待遇上，将村干部工资待遇提高至事业编制人员水平，与乡镇工作人员持平;在晋升上，对工作成效突出的村干部，建立面向村干部的事业编、公务员编选拔机制;在退休上，对村干部实行与事业单位同等待遇的退休保障制度。

第三，丰富乡村治理方式与提升治理技术手段。面对当前“老办法不管用、新办法不会用”等治理方式不适应的问题，要积极创新治理形式与提升治理技术。一是要充分发挥社会组织的力量。如，近年来江苏苏州、浙江桐乡、山西阳泉等地区通过“三社联动”，协同推进社会组织、社会工作、社会志愿者等参与乡村治理，起到了很好的实践效果，为此要加大对社会组织的扶持力度，引导社会组织广泛参与乡村治理，博采众长、促进乡村有效治理。二是要发挥现代信息技术在乡村治理的应用。治理能力现代化离不开现代化信息技术，探索建立“互联网+网格管理”服务管理模式，提升乡村治理智能化、精细化、专业化水平。强化乡村信息资源互联互通，完善信息收集、处置、反馈工作机制和联动机制。

第四，创新开展农村集体经济混合所有制改革。农村集体经济是乡村治理的经济基础。面对当前我国农村集体经济普遍存在的发展水平较低、增收路径较窄、持续性较弱等问题，要在成员资格、产权构成、经营方式上加大改革力度，打好这“三张牌”，系统推进农村集体经济混合所有制改革。在成员资格上，要打破农村集体经济长期以来依托地域的封闭化运行结构，建立开放式的成员结构，探索人才动态进出机制。在产权构成上，不仅要加快推进农村集体经济清资核算与产权确权，而且要允许吸纳社会资本，尤其是引导工商资本与村集体合作建立混合所有制产权结构。在经营方式上，不仅要探索多种类型的农村集体经济实现形式，发展基于集体成员边界清晰、集体产权关系明确的股份合作经济，而且要引入外部经营管理人才与企业经营管理制度，建立所有权与经营权分离的现代企业管理制度，探索混合经营等多种实现形式。

（作者单位：中国宏观经济研究院产业所）