基于信息化的福建省建设工程质量安全监管模式简析

林 迟

（福建省建设工程质量安全总站，福建 福州 350000）

0 引言

论文所称的建设工程［1］，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程，包含与人类生活、生产息息相关的各类建筑物和工程设施。随着我国新型城镇化建设工作的推进，大量的配套、基础设施正处于建设或规划建设中，仅福建省 2019 年有报监的在建项目数就高达 1 万项，每年新报监的工程数量处在 4 000～5 000 项之间，与每年竣工工程数量基本持平。为提高工程监管效能、合理利用有限的政府监管资源，住房和城乡建设部在 2018 年的工作要点［2］中对“创新安全监管模式”做了重点强调，2019 年的工作要点报告［3］中又提出“推进监管信息系统建设”这一要求，由此可见工程质量安全监管信息化建设的重要性和迫切性。

早在 2000 年，时任建设部总工程师的金德钧［4］同志在全国工程质量监督工作座谈会上便强调了利用信息化技术提高工程质量管理水平的重要性，2003 年建设部发布的《2003－2008 年全国建筑业信息化发展规划纲要》［5］进一步明确了建筑业信息化建设对国家发展战略的重要性。作为建筑业信息化的重要组成部分，我国政府和相关机构也就工程质量安全监督信息化做了较多工作，如上海市［6］研发的建设工程安全质量监督管理信息系统，温州［7］等城市利用远程视频监测开发的监督辅助系统等。

福建省建设工程质量安全总站近十年来针对质量安全监督信息化也作了大量开创性的工作，印发并多次修订了《福建省建设工程质量安全动态监管办法》［8］和《福建省建筑施工企业信用综合评价体系企业质量安全文明施工行为评价标准》［9］，同时依托“福建省工程项目建设信息系统”将被监管项目的记分值纳入责任主体企业的信用体系并加以应用。这种监督模式既提高了责任单位对工程质量安全的重视度，又有效利用了工程监督信息化的管理优势。本文就上述工作的开展过程、基础要求及重点难点等做简要分析，以便为相关机构和研究人员开展工程质量安全监管信息化工作提供参考依据。

1 发展工程质量安全信息化监管的要求

互联网时代下，工程质量安全监管和信息化技术的有效结合是解决当前监督工程数量巨大、监督资源不足及完善监管机制等问题的重要手段，也是当前工程监管发展的方向。为实现这一目标，需要首先具备以下 3 个基本条件。

1.1 “硬件”满足信息化技术的需求

信息化技术的基础便是现代通信、网络、数据库技术等。建设工程的质量安全监管信息化，是将工程质量安全的监督管理情况，通过现代通信、网络及数据库技术等基础手段，以数据信息的形式加以汇总保存，供相关的技术人员和管理人员直接或间接使用（如分析、辅助决策等）的一种技术。使用该技术，可以极大提高工程的质量安全监督效率，为推动工程安全生产提供技术支持和保障。

这里把工程质量安全信息化监管的“硬件”需求分为 3 部分，即前端需求、传输需求和后端需求。前端，面向广大的监督管理人员和相关责任单位及责任人，既要便于工作人员输入工程的建设、监督情况，又需及时向相关责任单位及责任人反馈工程当前的监管情况，同时要方便管理人员提取、分析所属工程项目的建设情况；传输，即将前端获得的数据传输至后端的过程，随着现代通讯技术的发展，4G、5G 等技术的出现已可较好地解决这一环节；后端，则是保存前端输入的工程建设、监管情况的数据系统，在保证安全可靠的前提下还应具有快速响应的能力。

具体来说，目前较为关键的“硬件”为：友好的监督信息平台、操作熟练的监督人员和安全高效的数据系统。我国正处于快速发展的建设时期，在建项目数一直居高不下。大量的项目数对应着大量的项目管理人员和监督人员，如何能够准确且方便地录入工程项目的建设情况，后台系统如何快速应对如此大量的在线操作，已成为目前工作的重点。

1.2 质量安全监管办法适应信息化需求

基于工程监管模式信息化的需求，质量安全监督的信息数据不仅要能完整地体现项目整体的建设施工情况，又要能够准确反映项目各个关键节点、部位的细节把控情况。而这些信息数据是基于监督管理办法产生的，这就对现行的工程质量安全监管办法提出新的要求，也可以说是对工程质量安全监管信息化的软件要求。

首先是全面性。录入的项目监督信息应能覆盖到项目各个关键施工阶段，可以较完整地体现项目整个建设过程的施工管理情况。

其次是细节性。录入的项目监督信息如施工过程的违规事实，应能直观且较精确地体现施工过程存在的问题乃至质量安全隐患的部位。

最后是可操作性。如此众多的监督信息数据，如果过于繁琐势必对后端数据系统和前端的监督信息收集人员造成巨大的工作压力。

在有限的资源下，如何在全面性、细节性和可操作性之间寻找平衡点已成为目前工作的重点。全面性、细节性和可操作性的平衡需要通过实践，不断反复地对工程质量安全监管办法进行修订、改进和完善后才能实现，而且随着各种新技术、新工艺、新材料和新政策的出现，这将是一个长期且持续的过程，无法一蹴而就。

1.3 有效利用监督信息数据

多年的实践总结发现，有效利用监督信息数据不仅能提高各相关单位对工程质量安全监督的重视度，还能暴露现有监督评价体系存在的缺陷及不足。在修订监督管理办法时将监管重点向社会亟需的有效信息方向倾斜，将有助于推进工程质量安全监管信息化工作的开展。

目前，最直接的应用是将项目监督信息数据纳入企业信用综合评价体系，即采纳工程质量安全文明施工行为评价数据作为企业信用分的组成部分，并在建设工程相关的招投标活动中应用这一分值。福建省从 2014 年底开始在施工企业试行该办法，已取得较好的社会效益。此外为实现监督信息与各类社会安全生产相关的信息体系的互联互通，建立规范化的建设工程质量安全资料管理标准和电子文件、文档管理规程就尤为必要。福建省已于 2016 年底发布了《福建省建设工程电子文件与电子档案管理技术规程》［10］，现场质量安全资料管理标准也在编制中。

2 福建省工程质量安全监管模式的发展

2.1 2009 年之前

自 1998 年实施的《中华人民共和国建筑法》为我国从事建筑活动和实施相应的监督管理提供了法律依据，其从建筑许可、建筑工程发包与承包、建筑工程监理、建筑安全生产管理、建筑工程质量管理和法律责任等方面对各责任主体从事建筑活动进行了相关规定，是建筑业健康发展的法律基础。随后颁布的《中华人民共和国安全生产法》《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》等进一步完善了建设工程质量安全监管的法律体系，各地方政府部门也陆续制定了一系列配套的法规、规章和技术标准等。

2009 年前福建省的建设工程质量安全监管工作主要根据国家相关的法律法规进行，2008 年底印发了《福建省建设工程质量安全考评办法（试行）》（闽建建〔2008〕41 号），但具体的考评标准仍较为粗糙。

2.2 2009～2014 年

2009 年 10 月印发的《福建省建设工程质量安全动态管理办法（试行）》（闽建建〔2009〕39 号）是福建省现行动态监管办法的雏形，该办法依托当时福建省建设工程质量安全网“动态监管系统”中建立的“违规记分及处理”子系统，要求监管部门将项目的动态监管信息及时录入系统，这表明福建省的项目监管办法已初步采用工程监管信息化技术。

2013 年底，根据《福建省人民政府办公厅转发省发展改革委人民银行福州中心支行关于福建省社会信用体系建设工作方案的通知》（闽政办〔2013〕81 号）的要求，动态监管工作将作为工程建设领域信用体系建设的组成部分，而旧的动态监管信息系统已无法满足信用评价、权利运行公开等要求。为此，对原动态监管系统进行升级改造并更名为“福建省工程项目建设监管信息系统”（以下简称“项目监管系统”），其中工程项目质量安全监管系统主要组成模块如图1 所示，动态监管办法也进行了相应的修订。这一阶段的试行工作为福建省后续的项目信息化监管模式改进提供了大量的基础数据，为下一步的工作指明了方向。

图1 福建省工程项目质量安全监管系统主要模块

这一阶段随着动态监管办法和动态监管系统的试行，很多潜在的问题也随之暴露出来，如在线人数过多导致的项目监管系统不稳定问题、监管人员对新办法的理解把控尺度的一致性问题以及如何保障监管人员掌握项目监管系统的操作方法等。

2.3 2015 年至今

2015 年 1 月，《福建省建设工程质量安全动态监管办法》（闽建〔2014〕17 号）正式施行，该办法是从 2009 年开始实行的《福建省建设工程质量安全动态管理办法（试行）》修订而来的。为实现与企业信用评价体系的互联互通，该办法增加了对责任单位的记分，即不仅对项目经理和项目总监记分，也对项目施工单位和监理单位记分。同期福建省还印发了《福建省建筑施工企业信用综合评价体系企业质量安全文明施工行为评价标准》，依据该标准将监管办法的记分内容纳入施工企业信用综合评价体系；随后在 2015 年 9 月发布的《关于加强建筑施工安全生产工作有关事项的通知》（闽建筑〔2015〕23 号）文规定，在福建省行政区域内的国有资金投资房屋建筑工程施工总承包的招标投标活动中，应使用建筑施工企业信用综合评价分值。这一举措保障了监督管理信息的有效应用，福建省的建设工程质量安全监管信息化工作开始走上正轨。

2015 年 7 月国务院办公厅发布《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58 号）后，福建省利用工程监管信息化建设成果的优势，快速响应中央的号召对监管系统进行升级，推出“双随机项目管理”等模块，并在《福建省建设工程质量安全动态监管办法（2016 年版）》中明确要求项目监管部门应按“双随机”机制对可监管评价项目进行评价。

此外，近年来福建省还大力发展远程视频管控技术，将其作为工程质量安全监管的辅助手段。通过“福建省工程项目视频管控系统”，监管人员在办公室便可随时对全省施工现场进行动态监管，经视频监控设备发现现场质量安全问题后可及时要求相关单位整改，提高了监管效率。

3 福建省工程质量安全监管模式的特点

福建省的工程质量安全监管模式紧密联系监管信息化建设，主要由“项目监管系统”“动态监管办法”和“与施工企业信用评价体系互联互通”3 部分组成，分别对应着工程质安信息化监管的 3 个基本要求。

3.1 项目监管系统

作为信息化工作的载体，搭建并维护运行一个稳定的数据平台是动态监管信息化建设的重点之一。自 2010 年以来，福建省坚持工程质量安全的监管模式创新，狠抓信息化建设，开发并启用了福建省“项目监管系统”，做到业务公开、过程监控、全程在案、可永久追溯，并对监管信息数据进行统计分析，鼓励实施差异化监管，为工程监管信息化的发展奠定了基础。

项目监管系统于 2010 年 1 月正式启用后，随着新工艺、新材料及新政策的出现，期间历经多次改版升级，比如增加双随机管理、消防工程日常监管等模块等，以确保系统的实用性和稳定性。

依托“项目监管系统”的信息数据，福建省住建厅可对各级监督机构及其监督人员的工作质量进行考核，同时福建省各级建设行政主管部门也可通过系统随时获得所属监督机构和被监管的相关责任单位、责任人的履职情况，及时发现存在问题并督促改正。项目监管系统的搭建和应用，极大提高了全省工程质量和施工安全的监管效率，工程质量安全监管工作迈上一个新的台阶。

3.2 动态监管办法

从 2008 年底印发的《福建省建设工程质量安全考评办法（试行）》（闽建建〔2008〕41 号），到 2015 年 1 月开始实施《福建省建设工程质量安全动态监管办法》（闽建〔2014〕17 号），再到目前实行的《福建省建设工程质量安全动态监管办法（2018 年版）》，监管机制由“非随机（按经验抽取）”，到“单随机（项目随机抽取）”，再到“双随机（项目、监督人员均随机抽取）”，福建省的动态监管办法历经多次修订完善。结合项目监管系统，现行的监管办法贯彻执行“双随机、一公开”的监管机制，对保障监督工作的标准化及规范化、完善监督工作程序、规范监督执法行为等起到了重要作用。

现行的动态监管办法按建设工程类型不同，分为房屋建筑工程项目和市政基础设施工程项目两大类，其中记分项目按类型可分为质量安全行为、实体工程质量、实体工程安全、文明施工四大类。以房屋建筑工程项目为例，质量安全行为共计有 32 条违规事实记分条款，实体工程质量共计有 61 条违规事实记分条款，实体工程安全共计有 93 条违规事实记分条款，文明施工共计有 8 条违规事实记分条款，总共有 194 条违规事实记分条款，部分记分项目示例如表1 所示。该办法可以较完整且准确地描述在监工程的建设监管情况，且经过多年的修订完善，具备较好的操作性。

3.3 与施工企业信用评价体系的互联互通

2014 年国务院印发社会信用体系建设规划纲要（2014－2020 年）［11］专门就加快推进工程建设领域信用信息系统建设和应用、完善行业信用记录和从业人员信用档案提出具体要求：各部门要以数据标准化和应用标准化为原则，加快建设信用信息系统，加快推进行业间信用信息互联互通，以形成守信激励和失信惩戒机制。为此福建省住建厅、发改委、中国人民银行福州中心支行联合制定了《福建省建筑施工企业信用综合评价暂行办法》（闽建〔2014〕2 号文），同年 5 月省住建厅发布了《福建省建筑施工企业信用综合评价体系企业通常行为评价标准（2014 年版）》（闽建筑〔2014〕10 号文）。自此工程质量安全的动态监管开始纳入工程建设领域信用体系，成为量化评价责任主体诚信行为的重要依据。

表1 福建省建设工程质量安全动态监管办法部分记分项目［8］（房屋建筑工程项目）

根据《关于加强建筑施工安全生产工作有关事项的通知》（闽建筑〔2015〕23 号）文的相关规定，在福建省行政区域内的国有资金投资房屋建筑工程施工总承包的招标投标活动中，应采用建筑施工企业信用综合评价分值。这一举措保障了信息互联互通的有效利用，直至目前实施顺利并取得较大的社会经济效益，同时工程动态监管工作也越来越受各方重视，全省的工程质量和建筑安全生产水平得以提高。

4 信息化监管的数据安全问题

工程质量安全信息化监管的高效利用，是建立在监管数据真实可靠的基础上。监管数据的安全问题，是整个信息化监管模式中最重要也是往往最容易被忽视的一个环节。在质量安全信息化监管启动初期，监管信息数据只作为日常监管手段的辅助和补充，并未引起不法分子的重视。但随着动态监管工作纳入工程建设领域信用体系后，施工现场的监管扣分数据就会影响各类建设项目的招投标行为，涉及金额高达数亿乃至数十亿。在巨大利益的驱使下，有些单位或个人就会铤而走险，违规篡改数据。而建设主管部门在信息化安全方面技术力量相对较为薄弱，也给了不法分子可乘之机。

福建省的“检测（试验）监管动态系统”因前端数据采集漏洞暴露出的信息安全问题给福建省的工程质量安全监管信息化工作敲响了警钟。目前的信息化工作已重点关注前端的监管数据采集和后端的存储数据管理，杜绝类似事情再次发生，该系统的经验教训也值得其他省市相关部门借鉴。

5 结语

目前，福建省建设工程质量安全监管模式紧贴信息化建设的基本需求，已取得一系列成果，产生了较好的社会效益，但随着各类新工艺、新材料及新政策等的出现，仍有大量工作亟需开展和完善，如远程视频管控系统的有效应用、主管部门与参建各方不同工程建设系统间信息的无障碍互联互通以及城市轨道交通工程的质量安全监管办法制定等。

在继续推进工程质量安全监管信息化、平台化建设的同时，探索质量安全智能化监管机制也应提上工作日程，如基于远程视频管控系统的自动识别技术等。监管工作向智能化发展不仅能减小大量的工程建设监管信息输入对监管人员造成的压力，还能更好地辅助监管人员进行决策，使得监管工作更为标准化、规范化，这也是工程质量安全监管模式发展的必然趋势。