江苏省水库移民产业扶持项目类型探究

黄健元， 李桂林， 杨 奕

(1.河海大学人口研究所， 江苏 南京 210098； 2.江苏省水利厅， 江苏 南京 210029)

2006年《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号)揭开了水库移民后期扶持的帷幕。江苏省统筹惠民生工作，深入实施脱贫致富奔小康工程。经过生态保护、基础设施建设、环境整治、“美丽库区幸福家园”建设、扶贫开发等历时14年的政策支持，水库移民的生产生活条件已大大改善。随着社会经济不断发展，“十九大”提出乡村振兴战略，对移民村发展提出了更高层次的要求。移民后期扶持工作重点已转向拓宽增收渠道的产业扶持。本文通过文献法及实地调查法获得研究所需的相关资料。基于水库移民产业扶持基础及后续需求的调查分析，对产业扶持项目类型进行较为深入的探究。

1 产业扶持基础

1.1 政策基础

自2006年以来，国家和江苏省高度重视水库移民后期扶持、脱贫攻坚、乡村振兴、生态文明等方面工作的开展，出台了一系列政策。如《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号)，《关于切实做好水库移民脱贫攻坚工作的指导意见》(发改农经〔2016〕770号)，《关于印发江苏省水库移民脱贫攻坚实施方案的通知》(苏水移民〔2016〕103号)，《关于加强和规范经济薄弱移民村产业扶持项目管理的通知》(苏水移民〔2017〕43号)等政策文件均为水库移民产业扶持的开展奠定了政策基础。

1.2 “美丽库区幸福家园”建设大大改善了产业发展环境

“美丽库区幸福家园”建设助推移民村全面改善产业发展环境：一是实施水生态保护与修复。截至2019年，江苏省完成102个移民村雨污分流改造、32座水库生态环境治理、清淤水塘1 600余个、整治沟渠逾2 800 m、新建改建闸(泵)站70余座，新建排水沟渠32.78 km，治理水土流失面积900 hm2，提升了库区村落面貌，为生态宜居库区美提供了基础保障。二是完善基础设施，改善人居环境。江苏省建设饮水安全项目175个，铺设供水管网1 900 km，解决了2 890个移民村饮水安全问题；绿化村庄面积约37万m2；改善居民住房31.78万m2，建设公厕和垃圾池25 753个；铺设电力设施737.69 km，安装路灯4 315盏；为890个移民村新建了文化健身广场，改善了村庄清洁优美的环境。三是扶持发展相关产业。立足库区和移民安置区生态基础，扶持发展“一村一品” “一村一业”的特色产业基地。让更多移民群众实现就地就近创业就业。四是建设文明和谐乡风。加强对移民村公共文化阵地的管理，重视文化宣传教育，丰富移民群众的文化生活，倡导乡风民风淳朴，构建文明和谐的美丽乡村，为产业发展创建和谐稳定的社会条件。

1.3 人力资源基础

“十三五”加强了移民种植、农产品加工技术、电子商务应用技术和乡村旅游服务技能培训，培养更多农产品加工、农村电商和乡村旅游服务人才，实现到2020年培训移民2.15万人次，培训低收入水库移民6 000人次，确保每个低收入移民户有1人掌握实用技能。同时鼓励引导乡贤、外地企业家和产业精英返乡下乡创业，参与产业资源开发，带动特色种植、农产品精深加工、乡村旅游发展。从“内生”和“外引”两方面入手，夯实人力资源基础，促进产业加快聚集和持续发展。

1.4 资源禀赋基础

水库移民村作为广大农村区域的重要组成部分，自然资源丰富，人文风情别具，拥有品质优良农副产品、丰富多彩的农耕文化、历史悠久的传统民俗等。而水库除发挥防洪、灌溉、发电等功能外，其水工建筑、沿岸风景、广阔水域更为发展旅游等产业提供有力支撑。同时由于水库建设选址多为远离城镇、人口稀疏、依山傍水、生态优越之处，构筑了一个完整的相对独立的水陆相生、山水相依的生态大系统。水库移民后期扶持政策实施以来，库区和移民村交通条件改善、生态环境治理卓有成效、基础设施和配套设施不断完善，有利于促进库区和移民村特有资源禀赋要素激活，极大发挥区域资源优势，形塑区域核心磁极。

1.5 资金保障基础

“十三五”期间，水库移民后期扶持规划投资49.45亿元，包括发放直补资金3.02亿元；专项安排脱贫解困资金1.53亿元用于经济薄弱移民村产业扶持；投资7.11亿元用于移民增收；投资37.79亿元不断推进“美丽库区幸福家园”建设。2019年投入资金6.18亿元，持续推动移民村人居环境整治，精准帮扶薄弱移民村脱贫摘帽，促进移民村特色产业发展。随着后扶工作重点转向产业扶持，将进一步强化产业扶持的资金保障基础。

2 产业扶持后续发展需求

水库移民村如何有效开展产业扶持，切实提升移民生产生活水平，是目前亟需解决的问题。在实地调研的基础上，明晰移民村农业、乡村旅游、资产性生产开发项目、光伏产业及现代服务业等产业的后续扶持需求。

2.1 种植业及农产品加工业扶持需求

国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》指出，加快农业转型升级，推动农业结构调整，统筹调整种植业生产结构；同时实施农产品加工业提升行动，支持开展农产品生产加工、综合利用关键技术研究与示范，推动初加工、精深加工、综合利用加工和主食加工协调发展，实现农产品多层次、多环节转化增值。近年来，对于移民村的种植业及农产品加工业的扶持力度不断加大，移民村内种植业及农产品加工业发展初具规模。单一产业具有开源节流两方面需求，一方面是提高有效产能，需要技术创新、生产效率提高；另一方面是减少资源内耗，需要科学化管理方式、完善经营体系。

2.2 休闲农业和乡村旅游业扶持需求

部分移民村特色农业初步发展、生态资源优越、人文环境独具一格，乡村旅游业开发潜力大，发展乡村旅游业意愿强烈且开始探索发展。但受限于发展观念、管理机制及项目回收期等因素影响，乡村旅游业发展普遍不成气候。这就意味着，一是具有整合优势资源需求，打造有特色的休闲农业和乡村旅游业，融入乡村自然、人文等特色元素，凝练旅游主题，提高宣传力度，吸引充足的游客；二是具有增加消费体验项目和商业服务设施，将客流量转化为消费量，增加现金流的需求；三是具有保护生态环境，完善配套服务，搭建信息服务平台，打造良好口碑的需求。

2.3 资产型生产开发项目扶持需求

后期扶持的根本目标是增加移民收入，确保收入的稳定性。囿于自身技能、年龄及当地产业发展环境等多重因素，部分移民自主创收能力有限[1]，后续发展动力不足。资产型生产开发项目，通过整合资源形成资产，资产作为生产开发项目的生产要素产生经济收益，包括租赁收益、物业管理收益和其他经营收益等。特点是收入稳定性较高；引进企业可以吸纳移民村剩余劳动力，提高家庭整体经济实力。但该类项目前期投入大，有一定市场风险，投资回报周期较长。首先，需要政府引导，帮助遴选项目，参与方案设计，尽量规避市场风险；其次，需要整合资源，盘活扶持资金、集体或自由资金、自然资源、厂房、设备和土地使用权等资源，引导分散资源转化为资产；最后，需要完善收益分配制度，合理选取入股、租赁等投资方式，促进资产股份化，分配分红、租金等收益。

2.4 光伏等补贴型产业扶持需求

2015年国务院颁布《打赢脱贫攻坚战的决定》，提出加快推进光伏扶贫工程、支持光伏发电设施接入电网运行、发展光伏农业的目标。光伏产业作为2015年十大精准扶贫工程之一，对改善民生、助力脱贫起到重要作用。光伏产业与农业结合的产业发展模式道路助力“美丽库区幸福家园”建设，实现政府、企业、移民等多方共赢。光伏产业为农业的发展提供技术支撑，农光互补结合模式，高效整合开发分散化、低效率的土地资源，满足了提高单位土地面积产量的需求，具有较高投资回报收益。但作为新能源产业，光伏产业对资金先期投资和长期融资、光伏发电运营管理能力和移民积极性等多方面需求都非常高。

2.5 现代服务业扶持需求

发展乡村现代服务业，是实现乡村振兴战略的着力抓手，是促进农民增收、推进农村产业发展，提振农村经济的有效途经。为解决乡村产业门类不足，要素活力和质量效益不高等问题，2019年国务院出台《关于促进乡村产业振兴的指导意见(国发〔2019〕12号)》，强调培育乡村新型服务业，开展农业生产性活动和农村生活性服务；发展乡村信息产业，推进信息进村入户，实施“互联网+”农产品出村进城工程。现代服务业扶持综合考虑供需两端需求，一方面要立足本地区挖掘商业契机，例如老龄化背景下养老服务、互联网时代电子商务服务、健康中国背景下康复疗养服务等；另一方面，强化招商规划，寻求村合作社、龙头企业分部或业务中心等实体入驻，对相应的功能区、公共设施进行改造，配置设施设备。

3 产业扶持项目类型

基于上述需求，秉承因地制宜、绿色发展、市场导向和资源整合等产业扶持原则，联结后期扶持产业发展与库区移民减贫增收利益[2]，确定种植业、农产品加工业、休闲农业和乡村旅游业、光伏产业、乡村信息产业、乡村新型服务业、养老服务设施平台及资产型生产开发项目等产业扶持项目类型。

3.1 种植业项目

基于资源禀赋及市场前景合理发展种植业。利用移民村土壤类型、气候条件、水资源及种植技术等资源禀赋，把握市场导向，通过土地整治、集中流转等方式，优化农作物种植结构，因地制宜打造符合当地实际情况，规模化特色种植业。一是加强种植业基础设施建设，及时更新发展所需的软、硬件设施，如防洪、防涝、引水、灌溉等基础设施，以提高种植效率。二是加大种植技术的研发投入，通过与科研机构合作，培育现代种植业技术人才、引进先进研发技术、改善研发环境，加速种植技术研发进程，提高市场竞争力。三是探索打造一套成熟、高效的管理机制，定期组织种植技术培训，提高移民的种植专业素养。

3.2 休闲农业和乡村旅游业项目

不断优化环境支撑休闲农业和乡村旅游业。秉承优化乡村环境支撑旅游业发展的理念，按照突出优势资源、开发重点产品和逐步配套等原则，对移民村内自然资源、人文资源等旅游资源禀赋进行综合规划，深度融合当地种植业、乡村农耕文化等特色，分阶段有序打造休闲农业和乡村旅游业精品项目。这就要求优化当地生态环境，整治人居环境，建造污水处理系统，确保生活污水有效治理，保护当地环境不受破坏；提炼乡村旅游特色，打造具有乡土特色的旅游体验项目，形成乡村旅游品牌；加大旅游基础设施扶持，如道路绿化、停车场建设、开辟旅游线路等。

3.3 农产品加工业项目

加大设施设备投入深化拓展农产品加工业。2019年中央一号文件强调，支持主产区依托县域形成农产品加工业集群，尽可能把产业链定位在县域。农产品加工业是走向农业现代化的重要一步，是提升农产品附加价值，增加收入的重要路径。一是加大农产品加工设施投入，引入先进设备，如粮食烘干机用于烘干高水分的水稻、小麦、大豆等粮食作物，防止储存发生过期变质，引入净菜加工设备，延长蔬菜存储期。二是引进农产品高新技术及配套设备，实现农产品深加工，如高温杀菌技术、微生物发酵技术、微波技术及无菌贮存与包装技术等，提升农作物加工转化率，打造粮食、蔬菜、茶叶等加工产业链。

3.4 光伏等补贴型产业项目

受限于资金投入、技术要求、投资收益及后期维护等，审慎决策投资建设光伏等补贴型产业。一是进行项目可行性分析，包含投资、技术、财务、社会、经济、组织、风险等方面，因地制宜开发光伏产业项目，规避投资失误。二是跟踪已建光伏产业项目，如盱眙县三仓镇新纪村等地，分析项目资金投入、回收成本及后期预计投入等，评估项目产生的效益，及时总结项目开展所遇到问题，为其他移民村内进行光伏产业项目投资提供经验。三是完善项目投资管理机制，源头规范项目投资行为。建立投资责任约束机制，明确“责、权、利”。

3.5 乡村信息产业项目

与相关部门合作培育发展乡村信息产业。首先，整合协调农业农村、发改、财政、商务、邮政及供销合作社等相关部门资源，明晰部门职责，充分发挥部门引导扶持效能，乡村信息产业快速发展。其次，搭建信息技术平台，通过信息技术实现对温度、湿度、气候条件及土壤结构的观测，科学有效判断种植情况，加强数字农业农村系统建设。最后，搭建农村电子商务服务站，提供电子商务、农村商业、便民服务及信息沟通等业务，实现农产品统一包装上线运营，帮助农户实现网销对接，打响特色农产品品牌。

3.6 乡村新型服务业项目

与相关部门合作参与发展乡村新型服务业。首先联合相关部门，搭建协调沟通平台，高效利用部门资源，合力培育乡村新型服务业。其次，探索多元农业服务主体介入生产经营，鼓励供销商、邮政、农业服务中心、农民合作社等开展农资供应、土地托管、代耕代种、统防统治、烘干收储等农业生产性服务，为农业产前、产中、产后各环节提供社会化服务。最后，优化农村生活性服务业，完善农村消费基础设施，拓展服务功能；引导城镇生活性服务网络向农村延伸，支持连锁经营向农村延伸，扩大现代生活性服务业覆盖范围。

3.7 养老服务设施平台建设项目

适度参与发展养老服务，主要投资建设养老服务设施平台等。联合民政、卫健等相关部门，以高龄、独居、空巢、介助介护老人群体为重点，投资建设养老服务设施平台。如利用移民村闲置房屋，打造居家养老服务中心，配备无障碍适老化设施及康复器械等。对于基础条件较好，养老资源较为丰富的移民村，利用村内公共服务中心，打造“居家—社区—机构”康养综合体，设置居家服务功能区、日间照料区、康复理疗区及长者照护区等，配备虚拟养老院一体化网络信息平台，午休室、阅览室等休闲设施，满足不同老人的多重服务需求。

3.8 资产型生产开发项目

瞄准市场需求持续建设资产型生产开发项目。结合移民村发展规划、产业结构、优势资源等因素，综合考虑移民后期扶持资金投入后的市场前景、投资收益及机会成本，建设符合当地情况的资产型生产开发项目，为移民村积累固定资产，如标准厂房、农产品加工设施设备以及养老服务设施平台等。通过公开竞价或招投标方式确定承租单位，让市场竞争能力强的企业运营资产，提高资产使用效率。移民村则通过出租资产收取租金以达到增加收入的目的。制定收益分配方案，明确收益对象、使用范围。推进资金变股金、资源变股权、农民变股民[3]，以财政投入资金撬动村集体、村民、各类经营主体以集体资产、土地经营权、分散资金等入股[4]，鼓励乡贤返乡入股参与产业发展。

综上，水库移民产业扶持项目类型概况见表1。

表1 水库移民产业扶持项目类型概况

4 结 语

本文基于水库移民产业扶持基础及后续需求的调查分析，提出除了基于资源禀赋及市场前景合理发展种植业、不断优化环境支撑休闲农业和乡村旅游业、加大设施设备投入深化拓展农产品加工业、审慎决策投资建设光伏等补贴型产业、与相关部门合作发展乡村信息产业和新型服务业等项目外，还提出了以投资建设养老服务设施平台的方式适度参与支撑养老服务发展，从挖掘内需着手，切实解决民生问题，给出了移民产业扶持新思路；前瞻性提出瞄准市场需求持续建设资产型生产开发项目，推进资金变股金、资源变股权、移民变股民。

水库移民产业扶持项目类型适用性较广、实用性较强，可供水库移民后续产业扶持决策参考。有关水库移民产业扶持项目方案、政策建议及配套措施等内容将另行研究。