被征地农民安置效果纵向比较研究

徐济益,许 诺

(1. 安徽工业大学 公共管理与法学院；2. 安徽工业大学 艺术与设计学院，安徽 马鞍山 243032)

一、引言

被征地农民已成为我国新型城镇化进程和乡村振兴的重要力量，但由于其土地被征收决定了他们的政策需求不同于普通农民。2013年，十八届三中全会提出“要完善被征地农民合理、规范、多元的保障机制”；2014年，中央一号文件提出“要因地制宜地采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益”；2017年，党的十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。近年来，我国中央和地方政府积极探索被征地农民安置模式，对安置政策及其效果较为关注。

学界对被征地农民安置模式的研究愈渐深入。2010年之前，被征地农民社会保障是众多学者研究热议的选题。征地安置后缺乏健全的社会保障系统，农民参保意识差[1]，需要向被征地农民提供分类分层的生活保障[2]，需要延伸服务供给的触角并确保充分的财政补贴等经费支持[3]，建立养老保障制度是解决被征地农民老年生活、维护其合法权益的有效举措[4]，在制度设计、资金源头、规模效应等方面要适时调整，探索可持续发展模式[5]。2010年至2015年，更多学者对不同的安置模式展开分类探讨。留地安置一般会用作开发经营，能为集体组织带来长期收益、为农民提供稳定的就业岗位[6]，但也易出现留地产权不清、标准不一的现象[7]。土地换保障安置对被征地农民生活保障资源重构具有一定的效益[8]，同时在保障项目、保障主体、保障资金和保障水平等方面面临困境[9]。因地制宜、因人制宜的就业安置方式能有效化解被征地农民就业问题[10]，失业失地的大龄农民和女性农民、青年农民、富裕农民所面临的贫困风险各有不同[11]，这要求就业安置要用整合优化思维组合岗位资源满足农民需求[12]。货币化安置、土地入股安置、住房安置等其他安置模式也均存在特定的适用范围和限制[13-14]。被征地农民安置制度经历了由单一向多元的转变，多途径统筹安置方式已然呈现[15]。2015年之后，集中于安置模式的政策效果评估和政策优化研究。征地安置后农民的收入有所提高，尤其是欠发达地区的农民福利改善明显，福利效应在居于贫困线以下的家庭中更为显著[16]，多数被征地农民生活水平较之征地前总体波动不大，但其家庭财产、受教育水平、教育情况等还居劣势地位[17]，职业进入障碍仍然存在，面临职业不稳定的问题[18]。在被征地农民社会保障方面，仍需建章立制、加强监督管理，推进招商引资、创造就业机会等[19]。在政策方面，提高制度设计的公平性[20]，建立并完善保障被征地农民土地发展权益的法律法规和制度等[21]。

学术界关于被征地农民相关问题的研究经历了从单一到多元的变化，研究广度和深度也在不断拓展。被征地农民安置后的生活状况逐渐受到重视，有不少学者分别以定性或定量分析的方法考量了农民安置后的生活水平，但多限于后期的结果观测，鲜见征地前后农民生活状况的比较分析，也就无法形成安置效果的因果推断。有鉴于此，比较安置模式实施前后被征地农民生活的差异性以及被征地农户与未被征地农户家庭的差异性，有望更为合理有效地测度安置绩效。本文选取安徽省307份实地调研数据和《安徽统计年鉴》等相关数据，运用双重差分模型，从纵向视角比较分析被征地农民在征地前后及被征地农民与未被征地农民在收入、支出和消费水平等方面的差异，冀望为征地安置政策完善提供决策参考。

二、数据描述与研究设计

课题组通过对我国征地状况的追踪研究，发现征地行为在2010年至2015年发生频率高，这段时间是我国城镇化推进较快的几年。因此，文章选取征地行为发生在2013年的被征地农民作为观察对象，调查其在征地前一年及征地后第四年的家庭经济情况，即2012年和2016年农民的年收支与消费状况。通过课题组在安徽省宿州、淮南、合肥、安庆等15个城市抽样调查，走访被征地农民400余户，共发放问卷400份，获得有效问卷307份，结合2012年和2016年《安徽统计年鉴》相关数据，对被征地农民安置前后生活差异及被征地农民与未被征地农民生活差异进行分析。相关调查数据见表1至表3。

表1 被征地农民调研样本基本情况分布表

在调研样本中受访男性居多，占比为61.89%，样本中被征地农民年龄分布在41 ～50岁的居多，占比为40.39%，受教育程度在初中及以下的占比高达82.08%，受访农民为村干部的占比为5.21%。征地前职业身份主要为农民的占比为43.00%，征地后该比例下降至27.36%，有3.59%的农民在征地后选择从事个体经营，有4.56%的农民在征地后选择外出到城市务工，有3.91%的农民在征地后选择打零工，有近30%的农民在征地后短期内要实现职业转变，但囿于教育水平和专业技能的限制，他们必然面临职业进入壁垒。从征地用途来看，2012年安徽省公益性用地占比为55.37%，非公益性用地为44.63%，即当时征地用作交通、水利、国家投资项目等公益性用途的较多。

表2 征地前/后安徽省农民经济状况分布表 单位：元

从《安徽统计年鉴》及课题组调研获知的相关数据可以发现，2012年，即将被征地的农民在征地实施前的家庭经济状况与安徽省整体范围内农民家庭经济状况基本吻合，人均年收入分布在5 000～15 000元的占比为86.64%，支出在5 000～10 000元的占比达70.03%，消费水平低于10 000元的占比为98.37%，综合少数高收入、高支出、高消费水平以及低收入、低支出、低消费水平的农民来看，该数据与统计年鉴所呈现的对应数值差距不大。2016年，《安徽统计年鉴》显示农民收入、支出和消费水平均有所提升，从表3分析也可发现，被征地农民的相关经济指标也在提高，收入分布在5 000～15 000元的占比由86.64%降低到42.99%，收入在15 000元以上的比例由8.15%上升到54.73%，支出高于10 000元的比例由6.84%上升到41.37%，消费水平在征地前高于10 000元的仅占1.63%，征地安置后上升到18.57%。

表3 征地前/后被征地农民经济状况分布表

纵观现有研究文献发现，学界对于政策追踪评估多采用双重差分模型(difference-in -differences model)，即在研究中设置处理组和对照组，剔除非政策因素影响，将受政策干预的处理组前后差异与未受政策干预的对照组前后差异进行比较，两者的差值就是该项政策实施的净效应，这种研究方法相较于单独考察处理组前后变化更为客观合理，说服力更强。因此，本文采用双重差分模型，将被征地农民作为处理组，未被征地的农民作为对照组，引进收入、支出和消费水平作为观测指标，分析征地安置前后农民经济情况的变化。因为课题调研有效样本量为307份，所以从《安徽统计年鉴》中选取对照组样本量也设定为307份。

经济指标Yit为被解释变量，表示第i个农民在时间t时的经济指标观测值；是否享受征地安置政策用Cit表示，Cit=0代表未被征地农民即对照组，Cit=1代表被征地农民即处理组；征地前后的时间用Tit表示，Tit=0代表征地前即2012年，Tit=1代表征地后即2016年。由此，我们将样本划分为四组：2012年安徽省农民(Cit=0，Tit=0)；2012年即将被征地的农民(Cit=1,Tit=0)；2016年安徽省农民(Cit=0，Tit=1)；2016年被征地农民(Cit=1，Tit=1)。由此，安置政策的净效应可以表示为：

DID=E(△YCit=1-YCit=0)=E(△YCit=1，Tit=1-YCit=1，Tit=0)-E(△YCit=0，Tit=1-YCit=0，Tit=0)

构建双重差分模型：

Y1=α0+α1Cit+α2Tit+α3CitTit+ε1

(1)

Y2=β0+β1Cit+β2Tit+β3CitTit+ε2

(2)

Y3=γ0+γ1Cit+γ2Tit+γ3CitTit+ε3

(3)

其中，Y1代表收入、Y2代表支出、Y3代表消费水平。对于被征地农民而言，安置前后的收入情况为：

未被征地的农民在2012年及2016年的收入情况可以表示为：

由此，可以计算出征地安置模式在收入方面的政策净效应：

同理，征地安置模式在支出和消费水平方面的政策净效应分别为β3和γ3，即交互项的CitTit系数，所以，研究的核心内容就是双重差分统计量CitTit所呈现的信息，如果其系数的符号为正且显著，那么说明安置模式对农民相应的经济指标增长有正影响；反之有负效应。该处理方法能够有效剔除在观测期内安徽省诸如气候、环境、宏观政策等非安置模式因素对农民经济状况产生的影响，可以更为准确地考察征地安置政策对农民经济增长产生的净效应。

三、实证结果分析

为了进一步检验安置政策实施效果，运用Stata12.1对双重差分模型进行统计分析，并构建了模型1、模型2、模型3分别研究安置政策在农民收入、支出和消费水平增减方面的具体效应。

表4 双重差分模型估计结果

观察模型1发现，安置模式对被征地农民收入有显著的净增效应。模型1中的估计结果显示，交互项CitTit的系数为0.194 501 1，且通过1%显著性水平检验。说明剔除外界因素，仅因安置模式带来的被征地农民收入增长净值为1 945.011元。这与安置后政府为提高被征地农民经济收入多措并举有重要关系，为了帮助农民走出丧失土地经济支柱的困窘，政府不仅在短期内向其输血，还采取各种方式健全农民造血能力。被征地农民因失地面临失业风险，但在市场经济蓬勃发展之际，他们同样会发现有不同的机遇面世，政策扶持也为其增收提供可能。

表5 被征地农民征地前后主要收入来源概况 单位：%

表6 被征地区片就业创业扶持政策概况 单位：%

从调研情况来看，征地前农民的主要收入来源多为农业收入和城市务工收入，征地安置后有部分农民的主要收入来源由农业向务工、个体经营转变，且收入来源较之前更为分散，农民的经济支撑由单一逐渐向多元转变，可见家庭经济应对风险的能力也在提高。政府在就业创业扶持方面也在不断探索，就业培训呈现由政府、企业、社会多元主体承担的现状，调研样本中征地区片有就业培训的占31.60%；创业扶持政策涉及面愈渐广泛，从创业场地、项目指导到金融税收、技术对接，据了解被征地农民愿意自主创业的仅占27.36%。虽然安置政策对被征地农民收入提高发挥了显著功效，但仍有空间可以提升。由此可见，保证政府对被征地区片提供的惠农政策有效下沉，将成为被征地农民增收的锦上之花。

从模型2可以发现，安置模式对被征地农民支出产生显著的负效应。模型2中的估计结果显示，交互项CitTit的系数为-0.092 412 2，且通过1%显著性水平检验。从调研样本显示的被征地农民支出情况来看，随着经济的自然发展，他们的支出也随之增长，但安置政策所带来的被征地农民收入增长净效益为负值，说明排除征地以外的因素，安置政策实施后被征地农民的支出水平降低了924.122元。可能受传统的价值观念影响，被征地农民在生活中依然秉承勤俭节约的生活习惯，除因经济发展带来的不可避免的物价上涨而产生的支出增加，他们对非必要的额外支出仍然比较谨慎。更有甚者，土地资本的交易降低了他们的生存安全感，所以他们对每项支出更为小心翼翼。

表7显示，征地安置后农民的主要支出分布在教育、衣食和住房三个方面。调研样本中的农民受教育程度在高中及以上的仅占17.92%，在征地安置过程中，农民可能因文化水平低难以表达自身诉求、缺乏与政府谈判的能力等致使权益损失；征地安置后，因缺乏技能实现职业身份转变困难，他们深知教育年限制约了自身发展，所以在征地后对子女的教育投入力度较大。因社会经济发展和物价上涨，他们在征地后的衣食支出显然提高。土地征收涉及农用地和住宅地，农民房屋被征收必然需要重新建房、购置新房或租房，对他们而言住房是一项巨额支出。然而对于医疗、养老、休闲等其他可以暂缓关注的项目，被征地农民对其采取选择性漠视或忽视。

表7 被征地农民主要支出项目概况 单位：%

模型3中的数据显示，安置模式对被征地农民消费水平增长影响显著。模型3中的估计结果显示，交互项CitTit的系数为0.049 118 9，且通过5%显著性水平检验。也就是说，不考虑外界因素，仅因征地安置造成的被征地农民消费水平增加为491.189元，通过比较模型1至模型3可以发现，安置政策对农民消费水平的影响显著性低于收入和支出，且对相应指标产生的净效益值也低于收入和支出。征地后农民可能生活在新的安置小区或者其住所周边是新的经济开发区，这些地方都富含巨大的市场潜力，不少商贩和店铺将在此选址，在几年内，经济发展成效就会显现，被征地农民所处经济环境迫使其消费水平提高。另外，物业费、水电费、燃气费等其他随之增加的费用也拉高被征地农民的消费支出。

在调查了解被征地农民主要在哪一方面增大了消费发现，认为基本生活开支增加最多的占比为45.28%，认为教育支出增加最多的占比为25.73%，认为购买贵重物品如车、珠宝、黄金等支出最多的占比为17.92%，可见多数被征地农民还是更倾向将钱花在刀刃上，用在生活必要的开支项目，也有少数被征地农民可能由于收入有了较强的保障，尝试涉足奢侈品消费。根据表8分析可知，有6.84%的被征地农民认为自己的收入不能满足自己的生活支出和消费，有64.82%的被征地农民认为收支基本相抵，有28.34%的被征地农民认为征地后收入有盈余。征地后农民的收入有所增长，极少的农民在生活上会出现入不敷出，绝大多数农民已经克服了生存危机。从调研数据分析发现，征地安置后在经济上有所富余的农民还不多，安置政策取得了一定实效，但在农民增收方面仍需持续探索和实践。

表8 被征地农民收入满足支出与消费概况 单位：%

四、总结与启示

本文以《安徽统计年鉴》相关数据为标准设置对照组，依据课题组在安徽省15个城市的调研数据设置处理组，运用双重差分模型就征地安置政策对被征地农民收入、支出和消费水平的影响展开研究。通过对双重差分模型估计结果的分析发现，安置政策能够有效地帮助农民实现增收，净增额为1 945.011元；在一定程度上约束了被征地农民的“选择性”支出，减少的额度为924.122元；安置政策对被征地农民消费水平的提高产生正影响，净增额为491.189元。征地安置政策或多或少改变了被征地农民的收入来源和结构，由于承受风险能力较低，大部分农民依然会选择节俭、保守的生活方式，甚至缺乏安全感致使其在征地后支出低于征地之前，同时由于外界不可抗因素的驱使，他们的消费水平却在提高。综合考虑，为了有效保障安置后的被征地农民获得感、幸福感、安全感更为稳健可靠，应对现有的征地安置政策进行靶向修正。

第一，多措并举拓宽被征地农民增收渠道。首先，加强征地安置区片基础设施配套建设。改善道路交通、水电气网等硬件情况，推进安置后的社会化服务，促进农民转移就业，让农民安居，才能使其乐业，良好的生存环境为实现被征地农民产业结构调整奠定基础。其次，挖掘并发挥征地后剩余土地的价值。依据征地区片现存的资源优势，发展规模农业，开发精品特色农业项目，如投资体验农业、休闲农业等新型农业形态，打造和开发品牌农庄等。大力扶持被征地农民创新创业，参观考察典型示范村，学习借鉴其成功经验，发展符合征地安置区片特点的服务型、劳动密集型的二三产业，吸引被征地农民就业，通过电商、微商等渠道拓宽被征地农民劳务产品输出，关注经济发展动向。最后，落实强农惠农政策。开设就业服务站为农民提供合适有效的就业信息和维权服务，增进安置区片的劳务有序输出，适度增加财政转移支付，提供公益性岗位解决职业适应性差的被征地农民就业问题。

第二，有序核减被征地农民后续费用等附加支出。首先，合理设置被征地农民安置区水电、物业、燃气以及其他各项管理费用的递度增长机制。让农民循序渐进地接受生活支出上浮，对家庭经济困难的农民在一定时期内实现相关费用减免，织密网、建机制，保证民生托底政策落实落细。其次，加大被征地农民子女教育的政策支持。加大对其子女除九年义务教育之外的高等教育财政投入，吸引社会资源扶持征地区片教育事业，设置被征地农民子女教育专项基金，另外通过推广科教兴农、科技富农等方式加强对被征地农民及其子女的教育培训。同时，扩充被征地农民财政援助政策，对其工资收入给予适当水平的税收减免援助，例如对确需特殊关照的被征地农民实施个人所得税退税政策，此外为自主创业的被征地农民提供固定资产购置税减免或补贴，并提供经营期的营业税、增值税、消费税等不同税种的税负优惠。最后，健全被征地农民税费监管机制。政府不仅要在政策设计时考虑为农民减负，在一系列减负项目实施的同时，要加强对政策落地的监管，杜绝对被征地农民乱收费、乱摊派等政策失范现象的产生。

本文研究发现安置政策对被征地农民增收产生了积极影响，但观测值仅限于征地后的第四年。安置政策的持续性能否得到保障，安置效果能否长期居于理想水平，这都需要后期持续关注和研究。如何探索出一系列保障适度、可持续性强、覆盖面广的安置政策，仍需政府在不断的实践中思考和总结。被征地农民生活质量的提高不仅依赖于政府的惠民性安置政策，更离不开其自身的内生性驱动。授人以鱼不如授人以渔，增强被征地农民的生产与生活“造血”能力。从研究中我们发现，有绝大多数农民思想还较为保守，他们不敢承担风险，会选择因循守旧。“大众创业、万众创新”的新时代，被征地农民该怎样迎接、如何适应？逐步破除思想固化的藩篱有望加快实现稳步前进。