国际经验对我国生态保护红线管理的启示

王焕之，刘婷，徐鹤，何钰，刘洋，廖嘉玲

(1.南开大学战略环境评价研究中心，天津 300350； 2. 四川省环境工程评估中心，四川成都 610000)

中国在10余年地方实践的基础上，于2011年正式提出生态保护红线战略，其主要目的是识别出最重要的生态系统，并实施严格保护[1]。生态保护红线顶层设计，考量生态多样性、生态脆弱性、关键生态系统服务以及对自然灾害的抵御能力，划定包括生物多样性和自然景观保护区、提供淡水等生态系统服务的重要生态功能区、缓冲洪水和沙尘暴等自然灾害的生态脆弱区的区域。生态保护红线区域是生态空间中评估识别得到的对自然和人类福祉最具保护价值的区域。作为国土空间的一部分，生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国家主权与主权权利管辖下的地域空间。进入新时代后,随着生态文明建设的重要性日益凸显, 作为促进生态文明建设重要内容之一的自然生态空间保护,其意义与作用不言而喻，生态保护红线的管理工作就显得尤其重要。

我国是世界上唯一一个划定生态保护红线的国家，体现了国家层面对生态保护的重视以及强化对生态空间管制的决心[2]。国际上没有划定生态保护红线的经验和方法可以直接照搬，但国外自然保护地系统等生态空间管理与我国生态保护红线划定思路相似[3]，可以通过学习与借鉴国外生态空间管理的特点和经验，为我国生态保护红线的划定与管理提供一些启示和建议。本文通过总结美国、日本、欧盟在生态空间管理方面的经验启示并结合我国生态保护红线目前存在的问题，提出一些可供参考的经验和建议。

1 我国生态保护红线管理的现状及存在问题

1.1 生态保护红线管理办法有待完善

目前，我国与生态保护红线相关的法律法规众多，包括《环境保护法》《国家安全法》《水土保持法》《土地管理法》《水法》《草原法》《森林法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《森林公园管理办法》等。现行法律法规体系类型众多，但国家层面的生态保护红线管理办法和标准有待完善，只有部分地区试行的地方生态保护红线管理办法，且各个生态保护地执法和自然资源的执法边界模糊，执法过程中相互之间容易产生交叉重叠的管理内容，也存在法律无法完全覆盖的“灰色地带”无法可依。如对于自然保护区的违法用地行为，有的地方出现多部门同时执法，也有的地方形成各部门都不执法管制的现象，形成执法“真空”，这就给生态保护红线的管理工作带来了一些麻烦。

1.2 生态保护红线划定存在“一刀切”现象

生态保护红线的划定不是为了限制经济发展，而是从生态文明的角度为可持续发展提供重要的基础。在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中提出要严格管控生态保护红线，原则上按照禁止开发区的要求进行管理，严禁不符合主体功能区定位的各类开发活动，严禁任意改变用途。生态保护红线的划定工作因划定过程快速，实际上直接沿用了各部门在不同历史时期已划定的各类自然保护区、重要生态栖息地和生态敏感区，划定面积冗多。这种直接拿过来的保护区如果缺乏科学有效的分区管理，就会导致部分地区划定的生态保护红线范围明显较大。当前我国生态保护红线划定的区域各省区市约为20%～30%，在西部欠发达地区的比例可能更高，“一刀切”式的管理方式可能影响当地的经济发展。

1.3 生态保护红线管理部门协同不足

我国对于生态用地的保护虽然也遵循整体性和全面性的原则，已建立的各类自然生态保护地(区)有自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、湿地公园、海洋保护区(含海洋公园)、水利风景区等。但整体而言，由于我国不同类型的生态保护用地政策的制定与管控由不同部门进行，缺乏统一的标准与管理依据，因而现行各类生态保护用地存在明显的交叉与遗漏，给后续管理造成了许多阻碍。我国各类保护地归属自然资源、林草、农业农村、生态环境等多部门管理，存在不同部门在同一区域建立多个不同类型的自然生态保护地的情况，空间上交叉重叠现象较为严重，造成了保护地管理措施混乱复杂、各自为政、重复执法的情况，彼此难以协调，保护与开发矛盾突出，严重影响了保护成效，使得生态保护红线划定的结果存在生态保护与资源利用联系不紧密的现象，使得生态空间难以平衡保护与发展，且对于整体的生产空间、生态空间和生活空间没有形成合理的协调关系，综合效益无法达到最优。

2 国外生态保护地的相关管理经验

为保护生态空间，各国都基于本国的自然环境及制度体系建立了适合自身的生态空间保护体系及其管理机制。其中，美国以国家公园体系为核心的多系统保护地体系、日本的国家公园体系及欧盟的网络状生态管理体系，目前都已发展得较为完善且取得了较好的保护成效。

2.1 美国的多系统保护地体系

作为世界上最早建立自然保护区的国家，到目前为止，美国已经建成包括国家公园体系、国家森林体系、野生动植物庇护体系、国家景观保护体系、国家原野地保护体系、国家原野及风景河流体系、国家步道体系及国家海洋保护地体系共八种多系统的保护地体系。目前，美国的保护地面积约240万平方公里，其中陆地保护地体系约150万平方公里，占到美国陆地面积的16%[4]。美国以国家公园为核心的自然保护地体系，发展至今已经较为完善。在保护地的管理方面都具有鲜明的特点。

(1)在健全的法制基础上，以规划引导生态用地保护与管理

美国各类系统保护地体系都有对应的法律约束，美国国家公园体系最重要的法律法规是由《国家公园管理局组织法》(The National Park Service Organic Act)和《国家公园管理局权利机关法》(National Park Service General Authorities Act)的条例组成的，要求纳入国家公园管理局系统的国家公园要制定基础文件，编制总体管理规划并及时更新，编制战略规划和年度工作计划，编制详细规划并面向公众开放。国家森林体系的《森林和牧场可持续资源规划法》，国家原野地保护体系的《荒野法案》，野生动植物庇护体系的《国家野生物庇护系统管理法案》都是与每类保护地体系直接相关的法律。此外，还有与保护地体系间接相关的自然资源保护、环境保护、文化资源保护等领域的相关法律，如清洁空气法、濒危物种法、国家历史保护区法，以构成完善健全的法律体系。

(2)基于全覆盖保护地体系，实行分系统、跨部门管理机制

美国保护地体系中所涉及的保护地类型几乎将所有具有生态环保价值及历史文化保护价值的区域均纳入其中，从陆地到海洋、从自然景观到历史文化景观进行了全覆盖。美国将众多保护地划入八类保护地系统中，形成分系统多样化的保护地体系，各保护地体系均有明确的管理要求及管理部门。国家公园体系由国家公园管理局负责管理；国家森林体系由国家林务局负责管理；国家野生动物庇护体系由美国鱼和野生动物管理局负责管理；国家景观保护体系由美国土地管理局负责。跨部门管理的机制体制：除上述之外其他的保护地体系由多个部门管理，如国家原野地保护体系由美国土地管理局、美国鱼和野生动物管理局、美国林务局、国家公园管理局共同管理[5]。

(3)注重规划的生态整体性，实施分区域、差异化管理模式

美国保护地的规划及管理注重生态的完整性，尤其是具有极高生态及生物多样性价值的核心保护区域，为保证生态系统整体品质，所有的生态元素都得到重视和保护。因此美国在对国家公园、原野地等进行管理的时候，均根据区域价值及需要保护程度的不同实施分区管理。阿迪朗代克公园是纽约州立法划建的“永久的原野区”，该公园生态环境保护与经济发展同时得到兼顾，这得益于阿迪朗代克公园详细的土地利用和分区制度。公园土地类型划分包括原野地、泛舟区、原始地区、天然林区、集约利用区、历史纪念地、行政管理用地、交通通道用地、河流区以及极少部分的待分类区。其中，原野地、泛舟区以及原始地区便是核心保护区域，区域内禁止开发活动也不允许永久性人类居住，但允许部分发挥自然保护地科学研究、教育、欣赏等有价值的人类活动。天然林区允许人类在维持其基本的原始特征的前提下，较大程度地利用自然资源，是为人们提供各种各样户外休闲娱乐活动机会的地区。其他区域则是根据不同目的进行特定人类开发活动所划定的区域。

表1 阿迪朗代克公园公共土地分区

2.2 日本的多级自然公园体系

日本对于生态空间的保护主要是通过建立国立公园、国定公园及都道府县立公园的三级自然公园体系，将天然或近天然的区域化作生态保护用地，进而对物种及其生境进行保护。目前，日本共有自然公园401个，其中国立公园34个、国定公园56个、都道府县立自然公园311个，共占日本国土面积的14.73%[6]。日本建立自然公园的目的很明确，即在保护自然资源的同时，保证国民可以充分享受优美的自然环境。日本的生态空间管理具有以下特点：

(1)完善相关法律体系，依法进行管理

自1931年日本出台《国立公园法》开始，日本逐渐划定了许多自然公园，与此同时，相关法律制度也不断出台。目前，已形成了以《自然公园法》《自然公园法施行令》及《自然公园施行规划》为技术引导，以《森林法》《环境基本法》等为辅的完善的法律体系。日本自然公园的划定及管理都要在该法律体系下施行。

(2)实行分区分级管理，注重公园规划

日本以明确的区划对自然公园实行严格的分区管理，将保护区域根据其自然价值、脆弱性及其他因素分为不同级别的保护区域。如对陆地的保护，将其分为特别地域及普通地域，而特别地域又根据其保护需求分为特别保护区、一类保护区、二类保护区和三类保护区。对于海域的保护，划定海岸公园区。每一类地域都提出了相应的管理目标及要求，如特别保护区是保护最严格的地区，要采取最为严格的保护措施以保证该区域的原始状态。在分区管理的基础上，为实现自然公园的保护与开发并重，日本制定了自然公园规划，该规划分为保护规划及利用规划两部分，对保护程度及开发行为都给出了细致的要求。日本冲绳县山原国立公园通过制定保护规划保护重要栖息地、动植物生存环境，确保野生动植物等重要资源继续蓬勃发展，并且在努力协调林业再生能力范围内的林业活动时，没有物种濒临灭绝。同时制定利用规划安排专属的“城镇场地”以便将公园住宿集中在有限的区域，并规划如何安排交通系统、住宿和露营、自然观察和其他户外活动所需的设施，限制访客数量，以防止不受管制的人类行为对自然环境造成的破坏。

(3)突破传统地域边界，注重整体特性

日本在自然公园的划定中，突破了传统的地域行政边界的限制，将自然公园作为一个整体考虑，仅从资源保存与永续利用角度对自然公园进行严格保护和合理利用[13]。不论行政权属与地域边界，从管理及保护利用等方面着手的管理方式保证了自然公园的完整性，有效避免了因地方政府的权益冲突而造成公地悲剧。

(4)明确各级政府职责，提升管理效率

在日本三级自然公园体系中，针对每一级别的公园，明确了国家及地方对其划定及管理的职责。国立公园由国家制定及经营管理，但会参考地方政府的相关建议。国定公园则是环境大臣针对地方政府的申请参考各方建议后制定，其经营权属于都道府。都道府县立自然公园，中央政府将制定权及经营权均下放至都道府。对不同层级自然公园权利的设置，一方面可以保证国家对于重要自然公园的保护，避免地方政府的过度干扰，另一方面对国定公园经营权及都道府公园管理权与经营权下放至地方政府，可以提升地方政府参与自然公园保护的积极性及创造性，提升管理效率及水平。

2.3 欧盟的生态网络空间管理

欧盟在生态环境保护领域的空间管制指令主要涉及生物多样性、生态保护、动植物保护等方面[7]，表2列出了欧盟层面的有关政策和法规。

从欧盟执行的与生态空间管制相关的法律政策可以看出，欧盟的生态空间是通过构建生态网络进行管理的。这种生态网络主要体现在以下两个方面：

一方面是生态空间管理的网状化。由于欧盟的生态空间管理涉及多个国家，不同国家对生态空间的诉求具有差异，因此其管理具有一定的难度。此外跨国家的生态空间管理也是一个难题，将生态空间的管理细化到网格上，构建一个连贯的欧洲生态网络，这既可以实现不同利益主体生态空间的统一管理，也可以高效地管理跨国家生态空间。

另一方面是管理机制体制的网状化。具有明显的纵横交错的特点，横向上体现在国家与国家之间的协调以及国家内政府与不同利益方的协调；纵向上主要体现在欧盟管理机构与国家管理结构的协调以及国家内部不同层级政府之间的协调。这种管理体制有利于发挥政府管制和利益协调机制各自的优点，有助于将政府管制的权威性和利益协调机制的灵活性结合起来。与美国、日本相似，欧盟对生态空间实行的也是分区管理政策，在1995年出台的《泛欧生态与景观多样性战略》中，将泛欧生态网络划分为核心区、联通区、缓冲区以及修复区四大类生态管理区域，不同的地区施行不同的管理策略。

综合来看，美国、日本和欧盟对于生态空间管理的共性在于具有系统完善的法律法规体系，对保护区进行分区分级管理和采取高效协调的管理机制，这些特点均对于我国的生态保护红线管理具有借鉴意义。

一是运用大生态系统管理思维。在进行生态空间管控时，注重多要素多层级的生态空间的管理，从地域保护到生境保护、从物种保护到生物多样性保护、从保量保质到追求生态系统的健康可持续发展。

二是注重生态空间联通完整性。泛欧网络、绿宝石网络等通过其廊道设置，将原有的独立的生态空间联通起来，解决了生态环境破碎化、零散化问题，最大限度地保障了生态空间的完整性及系统性。

三是实行分区管理生态保护地。其对于生态区域的管理不仅仅局限于保护，还有平衡生态保护与经济发展的分区管理手段，以及对生态区域的生态功能和生态系统的完整性进行修复的分区思想。

四是构建适应国情的管理体制。美国、日本、欧盟等根据其自身国情及行政机制构建了适合自身特点的自然生态保护区(地)管理体制。美国的多部门平行管理机制体制、欧盟的纵向管理和横向管理相结合的模式都可以帮助我们从中央与地方的关系、部门与部门之间的关系出发，构建适合我国国情的管理体制。

3 加强我国生态保护红线管理的建议

生态保护红线管理是我国生态环境保护和管理的重要举措，加强我国生态保护红线管理对于维护国家和区域生态安全、保障我国可持续发展能力具有十分重要的意义[8]。通过分析总结美国、日本、欧盟等对生态保护地的相关管理经验，为我国生态保护红线管理提供有效的启示和建议。

3.1 加快出台生态红线管理办法

很多国家都基于自身的生态保护用地建立了较为完善的法律法规体系，这在很大程度上使得生态保护地(区)在管理上有法可依。这既从立法层面上奠定了生态用地保护的地位，也为后续生态保护用地的划定、管理及执法提供了法律依据。虽然我国生态红线制度逐步得以完善，但仍缺乏对生态保护红线内不同类型保护地进行监管的法规。应从国家至地方政府陆续推进生态保护红线相关的法律法规、管理办法的制定及落实，如针对生态保护红线的脆弱性、生态服务重要性、生物多样性以及对自然灾害的防御能力进行特殊保护和提升，制定国家级《陆地生态保护红线管理办法》《海洋生态保护红线管理办法》，有条件的地方可以制定更加严格、更因地制宜的地方管理办法或标准，建立一套从上到下、全面覆盖、边界明晰的法律法规保障体系，为生态保护红线的管理和监督提供依据。

3.2 生态红线管控对接空间规划

国外在生态保护地体系的落实与管理中，规划是一种必不可少的手段，这在日本自然资源规划中体现得十分明显。我国现有的生态用地受农业侵占、工业侵占以及旅游开发侵占影响，生态保护红线范围内的生态系统也会直接或间接地受影响。目前，我国正在着手推进以“多规合一”为基础的国土空间规划，力图将多种规划纳入同一张图中，以实现开发与保护并重。这是对传统上以开发为先、以经济为重的理念的变革。这一新理念对生态保护的需求、为生态保护红线在国土空间规划中的重要地位提供保障，为严格落实对生态保护红线的保护提供契机及路径。以空间规划对接生态保护地体系，一方面可以将生态保护红线的理念纳入规划的顶层设计及实施中，另一方面可以将生态保护地体系的理念、政策及制度等以规划的形式落到实处，提升保护的效率与效果。新时代国土空间规划要求划定生态保护红线、城镇开发边界和永久基本农田以统筹生态空间、城镇空间和农业空间。未来应全面掌握空间规划需求，在保证与诉求一致的基础上，考虑生态系统的完整性和生态要素的多样性，科学规划生态保护红线，构建生态网络，强化底线约束，为生态用地的开发与保护提供标准、原则、监督与技术支持。与此同时，生态保护红线可借助国土空间规划这一强有力的载体，加快推进其体系建设、制度完善及落实应用。

3.3 分区管理平衡保护发展关系

生态系统可持续管理的核心是对生态系统进行保护、修复和重建，同时对于生态系统内的自然资源进行可持续管理和利用[9]。分区是可持续管理的重要工具，分区管理的目的是平衡保护与发展之间的关系[10]，以解决生态保护红线面积冗多、“一刀切”管理影响地区经济发展的问题。国外生态保护地系统均实行了对不同类型保护区采取不同分区的管理制度，应借鉴国外生态空间分区管理的经验对生态保护红线进行分区管理，将其划分为核心区、缓冲区、联通区、修复区四大类生态管理区域，不同的地区施行不同的管理策略。核心区禁止建设建筑物和大规模的人类活动，允许科学研究等小规模的活动行为；缓冲区作为核心区的边缘地区，在环境友好的前提下，设置准入要求，处理好开发与保护的平衡关系，以可持续的方式发展。修复区是对生态系统已经受损的区域进行严格保护并进行整治修复等活动的区域，以此提升区域生态系统的完整性和环境质量，推进生态系统保护和修复。连通区设置红线区域内核心区之间的关联廊道，以解决生态环境破碎化、零散化问题，最大限度地保障生态空间的完整性及系统性。除了上述的空间分区外，还有时间分区。特殊类型的生态保护红线区域，可以考虑分季节等不同时间段控制人类活动对生态系统的影响。

3.4 实施生态红线纵横管理机制

考虑部门与部门相协调的横向管理，各部门对生态保护红线的管理职能界定明晰。中央与地方间的纵向管理，中央政府主要发挥指导作用，统筹协调跨区域的管理工作；地方政府主要发挥协调和规划作用，负责在中央和地方政府搭建的框架内执行和实施具体的管理职责。横向的利益协调机制同样也发挥作用，在规划的过程中积极邀请各利益相关方来共同协商参与。因此，要实施生态保护红线的纵横管理机制。纵向上，国家层面的管理机构进行重要单位跨区域保护地的统筹协调，编制跨区域(流域)的环境准入清单，发挥指导和监督审查作用；地方机构主要进行国家战略和管控要求的分解落实工作，具体包括规划的制定，生态保护红线范围边界的落地，需要保护的自然资源、生物的确定，地方环境准入清单的编制，以及各利益相关方关系的协调等。横向上，明确界定部门管理职能，妥善处理各部门之间的利益关系。由自然资源部组织划定生态保护红线以及生态空间管制范围，生态环境部对生态保护红线区域执行统一的监督管理职能，编制环境准入正面和负面清单，依据准入清单严守生态保护红线，其他相关部门参与配合管制相应的生态空间。