排污许可证信息化监管方式创新探析

王亚琼，赵杰，杨林，韩梅

(1.中国人民大学环境学院，北京 100872； 2.陕西省环境调查评估中心，陕西西安 710054)

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，推进“互联网+监管”等创新监管方式，强化事中事后监管，推进监管信息共享，提高监管执法效能。30多年来，我国的环保政策完成了由末端治理到源头控制、从行政命令到以依法管理的转变[1]。排污许可制是以排污单位或固定污染源为管理单位的微观政策手段[2]，改变了以往重审批轻监管的管理方式，通过排污许可证“一证式”管理，把更多的行政资源转到事中事后监管上来。按照国务院《控制污染物排放许可制实施方案》，将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度，作为企业守法、部门执法、社会监督的依据，为提高环境管理效能和改善环境质量奠定坚实的基础。为了提升证后依证监管的效能，河北[3]、上海[4]等地已经将排污许可证的许可事项和管理要求嵌入移动执法系统，通过二维码扫一扫，实施对固定源的现场执法;江苏省从加强证后监管体制建设、探索信息化证后监管模式等方面提出了对策建议[5]。本研究根据国家排污许可制改革要求，在陕西省排污许可审计式合规核查与执法研究的基础上，初步设计了信息化监管模式，以期进一步提升排污许可管理的行政监管效能。

1 排污许可管理下的监管方式创新

1.1 审计式监管模式创新

政策相关者包括负责核发与监管的生态环境主管部门、实施排污许可管理的企事业单位(固定源)以及提供技术服务的单位。“一证式”管理整个过程包括：固定源提交申请材料—核发部门技术审查—做出许可决定—固定源执行排污许可证中的规定—管理部门证后监管。企事业单位填报申请材料，对其真实性、准确性和完整性承担法律责任，承诺守法管理，落实污染物排放控制要求，自行监测和定期报告。监管部门依证监管，核实企业的守法状况，矫正违法行为。

在申请与核发阶段，由企业在国家排污许可证管理信息平台填报申请材料，填报内容包括登记事项及许可事项信息，核发部门对材料的完整性、规范性进行审查，符合要求后进行受理。核发部门及其技术支持单位对许可事项进行技术审查，重点对排放口位置和数量、污染物排放方式和排放去向、排放污染物的种类、许可排放浓度、许可排放量、应当遵守的环境管理要求等许可事项进行审核。在实施与监管阶段，一是固定源需要履行守法责任，通过自行监测、台账记录和执行报告，向主管部门证明自身的污染排放水平及与产排污相关的行为合规；二是主管部门需要制定并实施执法计划，重点对许可事项的实施情况进行检查，核实企业执行报告及排放数据的真实性，判定是否符合许可排放浓度和许可排放量，检查环境管理要求是否落实，发现违法行为并进行矫正。

陕西省开展的排污许可证后审计式合规核查和执法研究，围绕企业守法和政府监管，从落实企业主体责任和增强政府监管效能方面展开研究。一是加强对排污单位环境管理制度建设的帮扶、监督、检查，建立全员参与的环境管理制度模式，落实企业守法主体责任；二是建立非现场审计式核查和现场审计式执法的工作机制和工作程序。研究的目的是系统地对固定源守法信息进行收集和分析，确认守法状况、为执法行动提供证据、查明和矫正违法行为[6]。据本课题调查发现，在首次发证阶段，核发阶段保证排污许可证质量，在实施与监管阶段充分识别固定源是否守法，难度很大。以陕西省试点城市为例，存在的现实困难包括固定源环保管理基础薄弱，行政管理部门人员少且专业能力不足，第三方服务单位能力参差不齐等。如果沿用过去的监管模式，通过人员抽调、成立临时性机构、购买第三方服务等形式完成监管任务，仍然面临技术难度大、监管成本高等问题。

陕西省的试点工作，在审计式核查阶段，对执行报告及其支撑材料进行非现场书面核查，针对全面性、规范性、逻辑性，开展三个阶段的核查，逐层递进分析和发现企业可能存在的违证问题；在审计式执法阶段，在发现问题线索的基础上，由执法人员和专业技术人员驻厂，进一步调取资料进行取证，发掘环境违法行为的证据链，针对非现场问题、数据造假问题、超许可量问题进行有效识别。监管部门如果完全采用人工模式实施审计式核查与审计式执法，工作量大且基层在财力保障和人力保障方面都存在差距。为了更好地解决这个问题，在试点研究的基础上进行了初步设计，采取“互联网+监管”等创新监管方式，建立与国家平台相配合的省级辅助信息系统，可以为监管部门开展审计式核查提供技术助力。

1.2 信息化管理思路创新

围绕排污许可证管理，设计省级“一证式”管理辅助工具，接入国家排污许可证管理信息平台的数据，包括国家未来将要融合的固定源环评审批、在线监测、监察执法等数据，对采集到的信息进行分类建档、信息集成，实现模块化管理和数据应用，最终实现辅助决策功能。

排污许可证“一证式”管理信息系统的设计思路包括以下三个具体步骤：

(1)建立信息库归档管理信息。建立排污许可证、污染源排放数据、执行报告三个信息库，在辅助系统中接入排污许可证申请材料、排污许可证文本、执行报告等信息，记录主管部门申报材料审核、执行报告审核等过程信息，接入污染源在线监测数据和执法结果信息，对以上信息进行分类记录和归档管理。

(2)支持企业规范数据的管理。依托辅助系统，主管部门可以支持企业，完成从初级台账到管理台账的规范化和自动化管理，提高企业提交执行报告的完整性和规范性，提升企业证后守法管理的质量。企业填报执行报告时，系统对企业输入的数据进行完整性和规范性初核，确保生成高质量的执行报告，上传至国家系统。在审计式核查阶段，通过辅助系统嵌入的分析工具，对接入的设施设计参数、绩效指标等排污许可证登记事项信息及生成执行报告时输入的管理台账信息，进行规范性和逻辑性核查，为后续开展审计式现场执法提供线索。执法计划包括周期性检查和针对核查中发现的问题进行现场检查、专业性评估等[7]。依靠辅助系统，可以实现信息规范分类、数据后台分析等功能，完成在线数据有效性审核、达标判定、排放绩效核算、控制设施运行绩效评估等工作，为执法计划的建立和实施提供支持。

(3)多部门应用及多样化报告输出。通过三个数据库的业务关联，规范数据保存形式，提高数据质量，保证数据的统一和可靠。通过数据共享，各个业务部门可以按照权限使用相关信息。此外，在辅助系统的基础上还可以进行拓展，与环境质量数据相联系，开发机器学习，实现不同站点、不同时间与空间尺度数据的大数据统计分析，为环境质量评估、重点污染源评估、达标规划、重污染天气应急预案的制定等提供辅助决策服务。整体建设思路如图1所示。

图1 排污许可证辅助管理系统建设思路Fig. 1 The design ideas of Pollutant Discharge Permit supporting management system

2 水泥企业信息化监管的创新设计

依托排污许可证辅助系统，可实现排污许可管理全过程数据收集和分析管理，为审计式执法提供辅助支持，通过辅助系统分析固定源的守法管理水平与按证排污情况。在事前审核和事中事后监管过程中，以及在审核过程中和填报执行报告数据中，发现的疑问都可以利用辅助系统进行分析，用于现场检查核验，协助现场检查人员进行问题导向的针对性检查，提高检查效率。

以陕西省某水泥厂为例，该水泥厂的水泥生产分为生料制备、熟料煅烧、水泥粉磨三个阶段，排放的主要污染物为SO2、NOX、颗粒物等常规污染物。SO2主要来源于含硫燃料与含硫原料的煅烧过程，NOX主要产生于回转窑和分解炉。此外，在破碎、粉磨、煅烧、运输等工艺环节均有颗粒物排放，水泥窑系统集中排放了约60%～70%的颗粒物。辅助系统对不同阶段的信息进行分析，为执法提供服务，如图2所示。

首先，对申请材料进行技术审核，为证后监管提供信息支持。其中审核记录包含审查申请材料时发现的问题，材料补充和修改情况，这些信息都将进入数据库中，为证后监管提供有益的信息支持。例如，在审核申请材料时发现水泥厂对治理设施，如小收尘器的运行工况参数及范围不明确。管理部门要求水泥厂在申请材料中进行明确，并针对不同类型的收尘器制定有区分的监测及记录方案，监测与记录的信息能够证明收尘器在设计工况内稳定运行。在执行报告填报阶段，企业可填入自证守法信息。在审计式核查阶段，辅助系统对企业输入的信息进行逻辑性核查。例如，在企业填报的登记事项中，压力损失不能低于1000Pa，作为代表煤磨收尘器正常运行的重要指标之一，企业中控系统会监测和记录此项指标，并作为企业自证守法的依据之一，企业在辅助系统录入信息后，即可分析企业的守法状况。

图2 排污许可证辅助管理系统中案例水泥厂的信息Fig. 2 Case cement plant information in Pollutant Discharge Permit supporting management system

其次，信息平台中的许可信息传输到辅助系统，进行分类管理。例如，水泥行业的多个企业，对于参数选取、自行监测、台账记录等相同的模块可以抽取比较，有助于识别和评估不同水泥厂的管理水平，制定具有针对性的执法计划，减少监管部门的工作量，提高行政效能和执法的准确性。

最后，对在线连续监测数据进行有效性分析，进行比对核验。在水泥厂提交执行报告后，依靠辅助系统，能够对在线连续监测数据进行有效性分析，与执行报告数据进行比对核验。对于执行报告中提交的生产、排放、设施运行等信息，既能与许可证中许可事项信息或登记信息进行比对，也能与固定源的历史信息进行纵向比对，判断合规情况。此外，与行业内其他水泥厂的绩效值等信息进行比对，既可以评估固定源的管理水平，也有助于发现存在的问题。对于在执行报告审查阶段发现的问题，一方面要求固定源提供更多的台账记录等支持材料自证守法，另一方面则按照情况开展下一步的审计式现场执法。在现场检查的过程中，利用辅助系统可以为执法人员提供导引，按照需要实时调取三个数据库中的相关信息，实现在线数据、台账数据与许可证中规定的信息进行智能比对。

3 结论与建议

通过陕西省排污许可审计式合规核查与执法试点研究，我们认识到在制度改革不断推进的过程中，进一步探索信息化监管模式可以提升排污许可管理的行政监管效能。围绕排污许可证管理，设计省级“一证式”管理辅助工具，对信息分类建档、信息集成，能够实现模块化管理和数据应用，最终实现辅助决策功能。针对下一步深入研究，提出以下的具体建议：

充分发挥后发优势，创新信息化监管方式。排污许可制度作为固定源环境管理的基础核心制度，随着排污许可制改革不断深入，也暴露出基层人员不足、技术力量薄弱等问题。我国的排污许可制度建设晚于美国、欧洲等发达国家和地区，但具有信息化监管的后发优势。建议充分发挥这一优势，以省为单位因地制宜，根据各地实际情况和实际需求，创新排污许可信息化发展方式。

开发信息化工具，提升排污许可证监管效能。在下一步工作中，建议针对排污许可证“一证式”专业化管理要求，设计辅助管理系统，既能够为企业提供服务，提升企业按证守法管理的规范性，又能够为监管部门提供支持，通过数据间的关联性和可追溯、可核查性，有效地为证后监管和执法提供支持，提高排污许可证管理的专业化水平，提升管理部门的行政监管效能。

体现基础制度定位，提供辅助决策支持。通过信息化工具创新，可以更好地落实制度改革要求，完善审计式合规管理，让数据口径归一，数据质量归真。建议以排污许可证管理信息为基础支撑，为排污税收、环境统计等多个业务部门提供统一口径的各类数据。在更宏观的层面上，也能为排放标准、达标规划、重污染天气应急预案的制定提供辅助决策支持。