失效的第三方：组织自利性下的社会组织评估

郑佳斯， 卜 熙

一、问题的缘起

随着政府购买社会服务的盛行，社会组织日益成为公共服务的直接提供者，对社会组织的有效评估也成为保障社会福利有效供给的重要工具。2005年，全国民政工作会议和《民政部2005年工作要点》要求“探索建立民间组织评估机制”。2007年8月，民政部正式下发《关于推进民间组织评估工作的指导意见》(民发[2007]127号)和《全国性民间组织评估实施办法》的通知(民函[2007]232号)，正式启动社会组织评估工作。2010年12月，民政部公布了《社会组织评估管理办法》(民政部令[2010]第39号)，这是社会组织评估领域的首部行政规章。上述文件基本明确了社会组织评估的原则、机制和实施办法。在评估的实施主体方面，近年来第三方评估在国家治理和社会福利供给中被频繁应用，民政部门也逐渐在评估社会组织中引入第三方机构。2012年，民政部提出实施社会组织第三方评估。2015年5月13日，民政部颁布《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，明确指出“建立社会组织第三方评估机制，是完善社会组织综合监管体系的重要内容，是社会组织评估的发展方向”。由此，第三方评估成为民政部门监督、治理社会组织，促进社会组织发展的重要手段。

相比由政府主导的评估机制，借助第三方机构作为评估主体的方式在很长一段时间内被认为是最能保证评估结果客观公正的手段[1-2]。然而，现实中第三方评估的结果并不尽如人意，出现一系列非预期后果。例如，有媒体就披露了第三方评估的乱象：自定评价标准、随意杜撰评价、恶意评价[3]，看似结果客观的背后是巨大的商业利益。近年来学术界也逐渐指出，第三方评估存在内卷化[4]、社会认可度低[5]、公信力不足[6]等问题，第三方评估结果的客观性被逐渐消解[7]。那么，第三方评估为何没有实现评估结果的客观公正？其客观性在评估过程中是如何被消解的？“第三方失效”的背后又存在何种制度根源？这一系列相互关联的问题构成了本文探索的核心内容。

在实践中，第三方评估主要涉及三个主体：委托方、被委托方/评估机构、被评估机构。实务界已经指出一些第三方评估机构存在伪独立、伪专业、伪客观的现象[8]，有学者基于委托方的视角，发现委托者通过直接干预或间接授意等手段在评估中主导最终结果[9]。一些学者则认为被评估方会采取各种策略干扰第三方评估结果的效度和信度，例如提供虚假信息、“讨好”评估人员、拖延以压缩评估时间等[7]，使第三方评估机构“看不透”也“测不准”。虽然委托方和被评估机构的影响已经被广泛批判，但对第三方机构这一评估的最直接主体所秉持的价值观念以及采取的行动策略关注不多，对评估结果的实质影响更是语焉不详，较少文献站在第三方组织的自利性视角和基于评估全过程去解释和分析这一问题，往往将其简单归因为委托方的“牵线木偶”或是在中国土壤下发育不良的结果。应该看到，首先，第三方评估机构是最直接的评估主体。如果忽略这一点，就无法真正透视评估的完整过程。其次，第三方评估机构同样具有自利性。对第三方评估的传统观念有隐含前提，即第三方是客观中立、不偏不倚的，而且能够抵御外界的干预或捕获。然而，作为需要从市场上获取资源的组织，第三方评估机构同样有自己的利益，这对评估结果有极大影响。再次，现有研究对第三方评估的实际运作过程着墨不多，无法较完整地呈现第三方评估机构的真实行为。最后，尽管实践中第三方评估机构存在不少问题，遗憾的是，现有文献鲜少探讨其背后的根源，没有回应第三方评估的负面后果为何难以得到有效控制这一现实困惑。基于此，本文以第三方评估机构S为研究案例，打开评估机构内部运作的“黑匣子”，试图还原其开展社会组织等级评估的微观过程，以此探析第三方评估的内在逻辑机制及潜在问题，拓展第三方评估理论的观察视域。

二、分析框架的构建：从第三方评估机构出发

第三方评估结果的客观性是如何被消解的呢？既有研究从委托方和被评估方出发，已经勾勒出两条解释路径：一方面，委托方的强行政控制导致了第三方评估机构的伪独立；另一方面，被评估方的逆向主导导致了第三方机构的伪专业。“两面夹击”导致了第三方评估结果的伪客观。

(一)从委托方出发：行政控制

现实中的第三方评估大多属于政府购买服务，而委托方(公共部门)和被委托方(第三方评估机构)之间的地位存在巨大的不对等性，被委托方很难形成独立的第三方[10]，很多时候政府会因自身的特殊利益而限制第三方的自主决定权[11]。王名和乐园概括了政府购买社会服务的三种模式：独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买和依赖关系非竞争性购买[12]。当下的第三方评估可被视为依赖关系非竞争性购买的模式：依赖关系主要表现为第三方评估机构主要源于政府的资助和服务购买，这使得其在指标设计和评估方式等方面会受到政府直接或间接干预；而非竞争性则意味着更多是出于政府有意识的结果而非市场竞争的结果。

有学者基于对美国纽约州的考察指出，政府购买社会服务时很少真正采用竞争性的选择方式[13]。许小玲指出，中国的政府服务外包具有内部化和形式性购买的特点[14]。第三方评估机构的行政色彩浓厚，委托方往往就是被委托方的业务主管单位，作为委托方的政府占据绝对的控制优势[6]。徐双敏等认为，中国的第三方评估存在“诺斯悖论”的现象，即独立性和权威性无法兼容[15]。原本第三方评估应是通过评估机构的专业性来获得评估结果的权威性，而当前评估结果的专业权威却是通过委托方的政治权威来赋予的，这必然影响第三方评估机构的独立性。

(二)从被评估方出发：逆向主导

与传统上下级评估和自我评估的方式相比，第三方评估在信息获取上似乎存在天然劣势。埃斐(Aghion)和梯罗尔(Tirole)对硬信息(hard information)和软信息(soft information)作出区分：前者虽然需要一定的信息收集成本，但是很容易被当事人识别；而后者一般不能被另一方当事人识别，因此只能作为项目选择和建议[16]。评估标准的模糊化、评估指标的主观化等都使得第三方评估无法借助显性的合同契约管理将所有的情形约束其中。财务数据、管理团队、项目成效、治理结构等很多信息，第三方评估机构都无法轻易获取[17]。这为被评估方提供了很多投机和变通的空间，评估结果容易受到被评估方刻意或无意制造的“噪音”或“灰尘”的干扰。斯泽普(Szper)和普拉卡什(Prakash)从信息不对称的视角分析了对慈善组织的评估，认为政府、社会、慈善组织之间的信息存在严重隔阂，慈善组织的“专科性”给“全科性”的第三方机构评估造成严重困难[18]。陆明远也发现，在对政府绩效进行第三方评估时，被评估的政府机构垄断着大量信息，信息不对称使被评估方极有动力去掩盖、谎报不利信息，产生“道德风险”问题[19]。与此相似，赵霞指出，被评估对象可能通过资料造假的方式掩盖项目的真实情况[20]。笔者在田野调查时同样观察到，第三方评估机构要在很短的时间内去评估执行方实施一年的项目，最佳的选择只能是通过项目的文字记录去了解。对于被评估方来说，把文档资料做得漂漂亮亮就容易获得高分。

(三)基于第三方评估机构的视角：组织自利性

上述两种路径已经解释了第三方评估失效的一些特征面向，且在不同维度揭示了第三方评估结果客观性被消解的外部原因。然而，这两条路径阐述的是第三方机构及其评估结果受到外部主体、环境和信息的影响而被动丧失客观性，本质上都属于外部约束条件，不可避免地存在一定的观察盲点和解释缺陷。从委托方出发，现有解释过分归因于行政控制。在一些评估项目中，委托方由于注意力不足或专业性缺乏等原因，无意控制甚至难以控制第三方评估过程，因而出现了评估结果客观性不足问题，这明显超出了既有研究的解释范围。笔者在实地调研中也发现，客观性的消解很大程度上并不是委托方主导了评估过程，而是第三方机构将自身利益嵌入评估中，借此实现自身利益最大化。对于第三方机构而言，评估结果的客观性不是其追求的终极目标，实现组织利益才是最重要的目标。而从被评估方出发，既有结论过于强调信息壁垒。在实践中，评估内容及其依据往往不会局限于被评估方提供的信息，评估机构可能通过多种途径避免“噪音”以获得真实信息。在第三方评估中，被评估方信息提供的客观性、真实性固然重要，但我们更应关注的是第三方机构会否将信息客观化处理，因为这才是评估结果客观性形成的最重要因素。一些文献虽然发现第三方评估机构存在诸如制度保障缺失、信息不对称、资金依赖和评估方法不专业等问题，却仍然没有跳出一个前提假设，即第三方评估机构是被动的。然而，从本质上看，第三方机构是一个独立组织，拥有自身利益和组织目标，行动虽然会受到外部环境的影响，但其自觉行为是评估失效的内在原因。

目前，学界也有从第三方评估机构本身属性出发去探讨评估失效的相关研究。马亮和于文轩发现第三方评估的优势在于相关性、独立性和易懂性，而其不足主要在于效度、功能性和信度方面[21]，但没有涉及除技术层面外的其他行为结果。孙录宝认为，由学者、法律工作者、管理人员等组成评估主体才能增强第三方评估的专业性[22]。王春英则认为，第三方评估要实现长远发展，必须有方法支撑、政府参与以及法律保障[23]。这些讨论多属于技术性改进建议，对原因探析涉及较少。更重要的是，第三方机构自利性的生长与外部环境约束有较大关系，政府关于社会组织发展的宏观调节政策和监管方式对社会组织的行为方式有直接的影响。与此同时，已有文献对第三方评估的实际运作过程描述不多，较少呈现第三方机构在评估环节的微观真实行为及其对评估结果客观性的影响。因此，未来的研究应着力于从评估方本身出发构建解释框架，着重观察第三方机构实施评估的内部过程，归纳出第三方评估失效的内部机制，从而提升理论的解释力和穿透力。本文认为，第三方评估结果客观性的消解并不完全是评估机构在外界环境约束下的被动之举，而是它们基于组织自利性而做出的理性选择：评估机构在自利动机的驱动下，在可资利用的运作空间中发展出一系列的谋利行为和策略，由此导致诸多非预期后果，使得评估结果的客观性被消解，这是一个主动消解的过程。

自利性是组织的本质属性，正如马克思所言,“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[24]。自利性普遍存在于组织当中，即使是作为公共部门的政府组织，同样具有为自身生存和发展创造有利条件的属性[25]，遑论在市场竞争中生存的社会组织。孙成相概括出两个自利性目标：一是有形的物质财富，包括利润、薪酬等；二是无形的精神财富，如行业声誉、社会地位和荣誉等[26]。第三方评估机构作为一个组织，是具有自身利益的独立主体，即使面临着业务主管部门、外部环境约束，仍然具有强烈的自利动机，力图借由参与评估的机会来缓解资金压力和获得政府的信任，进而提升组织影响力以便更好地承接项目等。笔者在调研中发现，根据《A市H区社会组织等级评估服务协议书》，甲方委托乙方完成60个H区社会组织等级评估工作，但是经费只有18万元，含劳务费、差旅费、交通、伙食补贴及保险等，平均每个社会组织评估经费仅3 000元。评估每个3A以上等级的社会组织需要5名专家，每名专家劳务费至少500元，再加上租赁场地、车辆和其他人力成本，几乎没有经费节余。S社会服务中心的负责人谈道：“机构也要生存，政府购买评估项目给的经费其实远远不够。”(访谈记录：20161206W)若能在承接项目中找到运作空间，自利动机与运作空间的双重结合就会衍生出多种多样的谋利行为，从而造成一系列的非预期后果，消解原本评估结果的客观性，导致第三方评估失效。从根源上讲，其背后是政府的监管和约束不足，主要体现为粗放式发展思维、形式化监管模式和自利性共容机制。一方面，许多公共部门希望借助第三方增强评估结果的合法性和形式上的客观性，组织合法性的考量为第三方机构的逐利行为提供了制度空间；另一方面，一段时期以来，社会组织的粗放式发展模式和政府对其相对宽容的监管方式，难以有效制约社会组织的逐利行为。欲解决第三方评估乱象，需要创新监管方式，从根本上弱化社会组织的逐利动机和压缩现实中过度逐利的制度空间。据此，形成论文的分析框架图(见图1)。

图1 第三方机构自利性消解结果客观性的过程与根源

三、失效过程：组织自利性下的评估运作机制

社会组织在快速发展的同时存在着组织机构不健全、内部治理不完善、组织行为不规范、社会公信力不高等问题。为减少这些问题，国家采取的重要手段是建立社会组织评估制度。在现实中，第三方评估已经广泛运用在中国的政府绩效、社会组织等级、政府购买服务、精准扶贫、产品消费等诸多领域。例如，2016年实施的《中华人民共和国慈善法》就规定：“民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估。”第三方评估是传统评估的重要补充，保证评估结果的客观公正，对提高政府绩效、提升社会福利供给质量和加快社会组织建设均有重要意义。为了评估社会组织是否具备承包的资格以及处于行业的何种位置，社会组织等级评估应运而生。根据民政部门的相关规范性文件，社会组织评估结果等级从高到低依次为5A、4A、3A、2A、1A，“获得3A以上评估等级的社会组织，可以优先接受政府职能转移，可以优先获得政府购买服务，可以优先获得政府奖励”。

本研究选取了A市委托第三方机构参与社会组织等级评估过程为研究个案，并以S社会服务研究中心作为田野调查点。之所以选择S社会服务研究中心，是因为其具有一定的典型性。S社会服务研究中心涵盖了一般社会组织的基本要素，同时以第三方评估项目作为主要业务。S社会服务研究中心由省民政厅批准注册于2014年成立，是一个具备承接政府职能转移和购买服务资质的专业社会服务评估与研究机构。从2014年至今，S社会服务研究中心持续接受A市民政局关于社会组织等级评估的委托服务，仅2014—2016年，S社会服务研究中心就负责了9个批次共计327个社会组织的等级评估工作，其中，38个社会组织被评为5A，64个为4A，111个为3A，105个为2A，9个为1A。此后，S社会服务研究中心的业务进一步拓展，2019年该研究中心还作为主要成员参与了A市等级评估指标修订工作。成立至今，该中心已经承接了多项政府部门及社会组织的评估项目，既有福利社会组织等级的整体评估，也有对某一类社会福利工作的专项评估，具体包括A市民政局委托的市级与区级社会组织等级评估、社区公益项目评估等，较好地获得了政府的信任。笔者的实地调查主要分为两个阶段：第一个阶段为2016年11月至2017年1月，笔者以项目助理的身份近距离观察了S社会服务研究中心参与A市社会组织等级评估的全过程，并对评估项目进行了持续跟进；第二个阶段为2017年5月到2018年6月，笔者持续对委托方民政部门、被评估方社会组织的数十名相关人员进行了深度访谈，多方佐证本文观点。所有访谈资料均做了匿名化处理。此外，笔者还参阅了与评估相关的政策文件、制度条例、项目文档及二手数据，选用的材料一般具备多个渠道来源，经比对和甄别后采信，有比较好的效度。

实践观察发现，第三方机构具有较强的自利性动机，它们会在评估项目中寻找运作空间，实施谋利策略，导致评估结果偏离轨道，出现许多非预期后果，客观性被消解。

(一)运作空间：弱监督下的自由裁量权

第三方评估机构受到的客观约束不足。目前，中国暂未出台全国性的统一指导规范，地方性的约束也较为模糊和笼统，还没有建立专门的、具体的和可供操作的实施制度。由此，在社会组织等级评估的过程中，指标的模糊性、专家选取的局限性以及评估过程监督的薄弱性，使得第三方评估机构拥有了较大的运作空间。

第一，指标设定的模糊性。社会工作服务作为软性公共服务，较难事先设定刚性的执行标准，这容易导致指标设定的模糊性。一是难以进行量化，无法在成本和价格上给出绝对的标准；二是难以平衡数量标准和质量标准，容易引起投机行为；三是难以对服务面向的多元任务和目标确定统一的硬性标准。模糊性给第三方机构提供了较大的运作空间，最突出的表现是社会组织等级评估指标体系中设置了大量的主观评价指标。例如，在“发挥作用”大项中有一项是“项目创新性和可持续性”，分为三个小项，分别为“形成自主品牌”“有创意和可推广性”“形成可持续性”，对应的分值分别为20分、5分和10分；其评定主要是根据“项目品牌名称、创建时间等基本信息”“项目品牌创意介绍和在社会上的影响”“项目品牌经营时间、情况介绍”，并没有客观的量化依据，主要根据评审专家的主观感知和个人判断，使评分过程存在较大的自由裁量空间。在访谈中，被评估社会组织的工作人员表达了困惑：“我们当时有一个项目是关于社区精神障碍患者康复与融入计划的，项目验收表格中有一项是填写间接受益人数，项目申报的时候我也不知道填多少，就填了10万人。末期评估的时候，我觉得10万有点太夸张，就写了5万，评估专家说我们这个项目没有达到既定目标，所以我们还是填回10万人，但是需要补很多资料。其实直接填上10万也无从考证，因为谁也不知道间接受益人数怎么算。”(访谈记录：20170320M)

第二，专家选取的局限性。客观中立评估的前提是评审专家是随机抽取的，而且应该是双向匿名，这有利于保障评价的客观性。然而，在A市社会组织等级第三方评估中，专家库中的专家数量极为有限，专家也并非不具名。S社会服务研究中心的专家库中仅有88人。其中，政府部门18人、科研机构26人、社会组织14人、金融财务18人、法律12人，5个组成领域分别对应5个评估板块：发挥作用板块、各项建设板块、规范运作板块、财务管理板块、法人治理板块。每轮评估均在库中抽取专家，由于专家库人数有限且可以调整，第三方评估机构往往抽取的是那些相对熟悉的、“好说话”的，几乎失去了随机抽取的意义。正如评估机构的工作人员所言：“实际上参与评估的专家来来回回都是那几个人。”(访谈记录：20170110Y)

第三，过程监督的薄弱性。第三方评估涉及的是多个环节、多种要素、多个主体间的互动，不同组织均有自己的自利动机。在一般情况下，委托方希望得到较为客观的结果，被评估方则希望获得好的分数，而评估组织也希望获得一定的物质或精神收益，任何一方的强势或弱势都会打破相对制衡的局面。观察发现，评估过程几乎是由第三方机构主导。社会组织的等级评估分为5个等级，对不同等级的评估流程是不一样的。第一种情况是材料评估，适用于3A以下等级的社会组织评估。这种评估不需要进入现场，只需要被评估机构提交相应材料，再由第三方评估机构交给专家评审即可。笔者发现，为节省成本，第三方评估机构一般只把材料交给两个专家：一个是财务专家，负责评审财务板块；另外一个专家则负责综合考察法人治理、规范运作、各项建设、和发挥作用等四个模块。第二种情况是现场评估，适用于4A和5A等级的社会组织评估。这种评估需要进入现场，由第三方评估机构相关人员陪同评估专家到现场进行走访调查。与以往强调委托方控制不同，评估过程没有政府人员参与和监督，意味着整个评估过程事实上由第三方评估机构来主导。

作为委托方的政府对评估的影响主要体现在制定评估相关规定方面，但这些规定大多只是原则性的，缺乏细致的指引。根据规定，等级评估包括社会组织自评、评估专家组初评和市社会组织评估委员会终评。委托方干预可能出现在第三个环节，即市社会组织评估委员会终评，被称为“上会”，由第三方评估机构报送实地考察报告，并介绍评估的总体情况和各个被评估机构的具体得分情况。这个会议较大程度上是为了体现形式的合法性，“所请的终审专家基本都对业务不熟悉，只是走过会的形式，基本不会质疑结果”(访谈记录：20170106Y)。会议的主要功能是对各方利益的表达和权衡。例如，政府相关部门人员出面帮心目中的某些机构美言几句，让第三方机构领会意图修改部分评估结果，而对其他社会组织的评估结果则不会太在意。在本案例中，N区出面为某个社会组织提供专家咨询服务和指导其资料准备。事实上，最终大部分评估结果的确定权仍然由第三方机构掌控。

(二)谋利策略：评估之外的项目延伸

政府给予评估机构的预算往往是有限的，留给第三方机构的实际经费节余少之又少。值得进一步追问的是，如果是基于组织自利性，为什么这些机构还愿意提供第三方评估服务呢？笔者发现，这是“先生存后发展”的逻辑使然。如果第三方评估机构与政府建立了较好的合作关系，获得了政府的信任，对于其承接其他政府项目或者机构发展都大有裨益。因此，第三方机构看重的不是评估，而是评估之外的谋利项目。

第一，咨询服务。等级评估需要被评估方准备大量的材料，咨询服务作为相关的市场活动也应运而生，而且成为了利润空间非常可观的“朝阳业务”，作为最直接的评估“裁判员”的第三方评估机构也卷入其中。第三方评估机构会通过三种不同的方式向社会组织提供咨询服务。一是与咨询公司合作，为有意愿申报的社会组织提供咨询服务，如“委派专家提供培训，提供有质量保证的师资力量和技术资源链接”，分成领取咨询服务费用。二是“两块牌子，一套人马”。有些第三方评估机构通过更换法人代表，成立咨询服务公司就可以承接咨询服务了，实质上是同一批人马做两种不同的业务。三是介绍专家。通过提供专家辅助服务帮助社会组织修改和完善评估资料，从中获取中介服务费用。在有些情况下，提供这些辅助服务的专家也会参与评审，由专家辅导过的机构一般都能顺利通过等级评估。

第二，资料补充与复审。作为一种隐性规则，在等级评估的评审中，有较多项目具有补递资料的可能性。在A市，等级评估的分值主要有五项，包括法人治理、规范运作、财务管理、发挥作用和各项建设，对应的分值分别为120分、200分、280分、260分和140分，分数差距主要体现在财务管理上。财务管理有多个评分项是可以补充材料的，例如，“会计科目规范、分级明细”(10分)；“各种票据使用、管理规范”(20分)；按照《内部会计控制规范》的规定，建立健全本单位内部会计控制制度、财务管理办法(10分)；内部会计控制制度、财务管理办法执行良好(5分)。除了在评审之前会安排专家对被评估机构进行辅导，针对存在不足补充资料外，也包括在评审专家给出意见之后进行资料的二次补充。按照正式的流程，现场专家的分数一般是保密的，但第三方评估机构往往会提前知会被评估对象。在补充完资料之后，第三方评估机构会进一步启动复审机制。复审采取的办法是重新召集专家对机构进行评估，而这个时候往往安排的就是熟悉的专家。评估机构的工作人员坦言道：“之前一个多月的评估交往中，我们机构和很多专家相处得都比较好，复审的这些专家也是比较聊得来的，他们会给机构说好话，分数打得高一些。”(访谈记录：20161213Y)

第三，“标准”的再定义。由于掌握着评估标准的解释权，第三方机构可以通过划分不同类别，增加或降低被评估对象的难度。在调研中，Y社会组织按理来说应该是参评慈善类，但是却申请了社工类，因为对应的考核指标对机构更加有利，第三方评估机构也默认了这一申请。根据《A市慈善类民办非企业单位规范化建设评估指标体系(试行)》和《A市社工类民办非企业单位规范化建设评估指标体系(试行)》，相比于社工类组织的评估指标，慈善类组织的评估指标在财务管理等方面有更多细致和严格的可量化指标。例如，社工类组织在财务管理一项的总分是200分，而慈善类组织则是250分；在发挥作用模块中，慈善类组织的“公益慈善类活动占全年业务活动总数的80%以上”可以得30分，如果占比50%以下则为0分。不同的指标比重意味着不同的考核标准，在机构类型模棱两可的情况下，选择更适合的评价类型无疑增加了社会组织通过评估的可能性。

(三)非预期后果：客观性的消解

第一，组织合谋。目前成熟的专业评估机构较少，政府往往过于倚重少数评估机构，导致第三方评估机构与被评估的社会组织之间存在利益链条，评估方与被评估方之间会形成一定程度的“共谋”，共同蒙蔽评估委托方。伴随而来的是新的负面后果，可能会引起新的委托代理困境。以往的委托代理链条主要存在于政府与社会组织之间，但是第三方评估将带来新的委托代理关系，即政府与第三方评估机构之间的委托代理关系，也将面临由信息不对称带来的道德风险和逆向选择难题。

第二，劣币驱逐良币。第三方机构的自利性不受约束，会恶化社会组织的竞争环境，导致劣币驱逐良币。关系网络较发达的社会组织可以提前通过咨询服务等形式抢占评估的优先地位，而其他机构则因没有相关的资源或不愿意以咨询服务助力评估而处于劣势，这样评估就失去了公平的竞争环境，也就消解第三方评估的客观性；“3A以上优先获得政府服务购买”的规定使这些等级高、实力强的机构更易获得来自政府的资源。如果评为5A，可以优先获得政府购买服务，在政府购买服务的招投标中得到加分。久而久之，不同等级的组织之间就会形成马太效应。

第三，滋生“额外利益链”。借助评估的便利，第三方评估机构有较多的机会与专家进行接触，并逐步形成“关系圈”。在此基础上，部分第三方评估机构成立关联性咨询公司，请评估库的部分专家作为咨询公司的顾问，甚至直接聘请他们作为自己的咨询专家，为待评估机构提供资料准备、评估要点等咨询服务。这就存在将公共资源私人化的风险，也使得专家无法成为独立的第三方，滋生了额外的灰色利益链。

四、失效根源：政府监管的逻辑困境

(一)粗放式发展：为何运作空间得以存在？

相比于西方国家，社会组织在中国起步较晚、发展较慢。进入21世纪后，因应社会发展的需要，国家以多种措施有选择地扶持一些社会组织，导致其粗放式发展。

第一，重量不重质的发展思路。进入新世纪后，随着社会快速发展和结构转型，公共治理复杂性增强，国家意识到需要借助社会组织的力量解决经济社会问题，最大限度地激发社会创造活力，政策和行为策略主要体现为放松管制、资金扶持和多方位孵化培育，社会组织获得“爆炸性的增长”。2013年之后，随着“创新社会治理体制”新命题的提出，国家在深化政社关系的同时也要保证社会秩序，通过创新监管方式，以更为隐蔽的方式嵌入社会[27-28]。在这种情况下，第三方评估机构应运而生。相对于其他类型的社会组织而言，第三方评估机构起步更晚、数量有限、组织规模不一，目前还没有形成充分的竞争环境，政府对第三方机构的评估服务也多采取非竞争性购买的方式，与其形成长期的合作关系，政策管理方向上赋权多于规制。

第二，“策略性回应”的模糊管理模式。在社会组织的具体管理中，尽管呈现“分类控制”的类型化思维，但是宏观政策呈现一定的模糊性，大部分政策文本没有形成制度化、可操作的细则，管理标准不清晰，倾向于依据管理者的主观判断，呈现“一事一议”的技术治理，学界将其概括为“非协同治理”“策略性回应”[29-30]。在此制度背景下，第三方评估机构借助与政府半垄断、长期性的合作关系，更容易通过双方的信任关系和社会资本，获得比其他社会组织更多的组织自主性以及更粗放灵活的管理策略。

第三，“政社分开、放松控制”的改革方向。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织可以实行直接登记，改革的方向是放松对经济类、服务类、专业类社会组织的业务管理，以此保障其必要的利益表达功能和专业自主性。第三方评估机构属于服务类、专业类社会组织。伴随着政府职能转变与机构改革，政府逐步将核心职能之外的社会服务外移，第三方评估机构的发展因应了这种客观的需求，改革方向有利于其业务自主性的进一步拓展。

(二)形式化监管：为何谋利策略得以实施？

即使政府对第三方评估机构的自利行为有所察觉，但如果实行全面的监督抑或亲自去评选，需要较多的人力物力，政府将“陷入一个不想扮演、在人员和能力方面也尚未做好准备的角色中”。从成本的角度来说，除非第三方评估机构过度谋利，否则政府难以强化对它们的实质性监督，而更倾向于形式化监管。所谓形式化监管，主要是指民政部门和业务主管部门，由于注意力有限、信息不充分、“重政治而轻经济”的监管导向，基于理性选择，在意愿上、能力上和行动上没有对第三方评估机构的逐利行为进行充分的约束和监督。

第一，在意愿上，监管部门的积极性不足，对第三方机构实施的评估行为投入的注意力极为有限。一方面，作为委托方的大部分公共部门并不关注被评估项目的完整过程及其全部结果，而往往只关注一些关键的、少部分自己在意的结果。随着第三方评估的模式被逐渐“神化”，各类公共项目的评估需求不断扩大，委托范围覆盖了中央到地方的各级各部门，需要评估的项目也囊括了从公共服务到政府政策的各个方面。政府部门本身就处于多任务的情境，且评估只是行政过程的一个环节，加上评估过程日益繁琐，政府的注意力根本无法覆盖评估的全过程，对评估结果也只是关注自己在意的部分。另一方面，主管部门并没有意愿强力监管社会组织的逐利行为。事实上，社会组织在中国的诞生与发展更多是行政推动的结果，许多地方的社会组织本身就具有官方背景，与一些政府部门、事业单位和国有企业之间有着千丝万缕的联系。这种强关联性有利于第三方机构掌握项目评估的主要过程和项目结果的大部分决定权。

第二，在能力上，监管部门对信息的掌握不充分，第三方机构借助信息优势掌握评估项目的话语权。一般而言，监管部门并不会全程介入、深度参与第三方的评估过程，对第三方机构在评估中的行为信息了解极为有限，往往只能采取事后监督、形式审查、满意度评价等监督方式。在信息不对称的情况下，第三方评估机构掌握了评估项目的主要话语控制权。组织学家埃斐和梯罗尔就曾探讨过正式权威(formal authority)和实质权威(real authority)的关系：前者是指通过组织正式地位而获取的权威；后者是指占有实际信息而获取的权威[31]。由于信息的不对称，上级组织无法掌握政策执行过程中的真实信息，因而即使拥有正式权威，下属组织也可以采取各种策略来糊弄它[32]。 政府与第三方机构签订的评估合同不可能将所有的行为囊括其中，作为实际执行的第三方机构获得了合同之外项目的剩余控制权。在评估过程中，政府部门不掌握评估的具体信息，而第三方机构在评估过程中能够逐级收集、掌握和整合信息，甚至利用信息优势为自己谋利。因此，即使监管部门掌握了项目主导的正式权威，但第三方机构拥有的是以信息为核心的实质权威，在实际操作中能够利用实质权威对抗甚至战胜正式权威。

第三，在行动上，“重政治、轻经济”的监管导向使得第三方机构利用评估谋求经济利益的行为有机可乘。随着社会组织和民间团体在中国的兴起与蓬勃发展，不少社会治理的问题和乱象也得以衍生。20世纪90年代以来，国家对社会组织采取的监管和整顿行动多是突出政治导向，而非经济导向。例如，1990年5月，国务院办公厅转发了《关于清理整顿社会团体的请示》，其中就明确提到，坚决取缔的主要是“政治上有问题的”的社会组织；1990年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》，其整顿对象也主要是西方敌对势力、在华外国人、港澳台人士在内地建立的未经批准的民间组织等[33]。进入21世纪，对社会组织的政治把关仍然是政府监管中的头等大事，而社会组织的经济行为并没有放在监管的核心部分。因此，“重政治、轻经济”的监管导向使许多第三方机构的谋利活动得以进行。

(三)自利性共容：为何负面影响得以持续？

尽管部分第三方评估存在独立性不足、客观性不够、专业性欠缺等问题，然而在实践中依然备受推崇。在一定程度上，第三方评估机构的快速发展契合了政府对评估形式合法性的诉求。

第一，利用专家/第三方的评估结果对委托方进行背书。近年来，新公共管理的理念深入人心，无论是实务界还是理论界，都基本达成了一个共识:政府要改变以往大包大揽的习惯，将市场和社会能够承接的职能转移出去，不能既当裁判员又当运动员。这似乎已经成为一条不需证明的圭臬。因而，在政府购买服务的实践中，让专家/第三方成为评估的主体而非让政府独当一面，便成为增强评估合法性和认可度的必然选择。A市民政局某领导所言的“不能我们自己说好，要别人说好才是好”，道出了第三方评估在一些地方政府项目中被广泛应用的实际价值。

第二，硬指标软化的工具。由于国家相继出台对社会组织评估的具体实施条例，规避传统的自我评估成为中央对地方的硬指标。然而，借助第三方机构而实现自我意志的嵌入成为许多地方政府软化硬指标的工具。现行评估指标体系中的一级指标都是按照民政部提出的评估内容确定的，是各地不能随意改变的“规定动作”；二级指标中有一些涉及社会组织资质条件的内容，也是民政部《社会组织评估管理办法》中提出的，所以都是硬性指标。政府将很多自身的意图通过指标的形式加入社会组织等级评估的指标体系中，并赋予较多的分值，由此在一定程度上保证了，就算第三方评估机构有所偏差，但至少评选出来的结果是大致符合政府意图的。

第三，政府仍然掌握着评估项目的最终控制权。当前的第三方评估是一个不完全竞争的市场，在契约合同中委托方(尤其是政府)占据绝对优势地位，理论上政府完全有可能监督第三方评估机构，甚至随时可以把第三方评估机构的权力收回。根据民政局与第三方评估机构签订的委托合同，“甲方有权对乙方在评估工作中的完成情况进行监督并给予指导意见”，“甲方发现乙方在评估程序中存在不符合相关法律、法规的规定时，有权终止协议”。虽然由第三方评估机构来开展评估，但政府掌握着底线控制的权力，比如：前期委托的评估机构是由政府定向选择的；评估机构拿的是政府的资金。评估机构发给社会组织的资料清单需要经过政府审核，这些资料一般需要先给政府过目，项目报告抽样也由政府选择，座谈会也由政府牵头，最后的报告也需要提交到政府那里再进行修改。

对于委托方而言，使用第三方评估既可以利用专家/第三方对结果进行背书，也能实现对硬指标软化，还不会放弃对项目结果的掌控权，政府自然对第三方评估趋之若鹜。概言之，增强结果的形式客观性是第三方评估广受青睐的重要原因，这也助长了第三方机构的自利性，催生了越来越多的谋利行为，消解了评估结果的实质客观性。

五、结论与讨论

第三方评估从西方引进以来就被当成客观性的象征，而这种光环使得其犹如“神话”一样被深信不疑。按照理想的预设，第三方评估机构能够秉持客观公正的立场，能够通过自身专业和科学的评判方法，对社会组织的运营情况以及服务绩效作出准确的评价。因而，实务界倾向于认为第三方评估是大势所趋。如A市政府部门在公开文件中指出:“委托第三方参与社会组织等级评估，是转变政府职能的有效途径，是确保评估结果公平公正的内在要求，是创新社会组织管理模式的必要手段。”然而，大量既有研究已经揭示了委托第三方评估的低效性和潜在的“委托-代理”风险。一方面，与西方发达国家不同，中国的第三方评估机构资金基本来源于政府部门，存在较高的依附性，专业判断容易受到外部环境的影响，评估依据缺乏刚性的标准；另一方面，竞争市场环境的缺失使得成熟的专业评估机构相对较少，政府往往过于倚重少数评估机构，易面临因信息不对称所带来的道德风险和逆向选择难题[28]。本文有两点创新推进。首先，与以往结论不同，本文指出，第三方评估机构的自利性和自利行为很大程度上消解了评估结果的客观性，这是第三方评估走入失效困境的主要原因。其次，本研究深入探讨现象背后的逻辑机制，详细描述和分析了评估过程中第三方机构的运作空间、谋利策略和造成的非预期后果，指出政府的监管困境进一步催生了第三方评估机构的自利行为。

当然，对于第三方评估的批判并不意味着对其全盘否定。政府与社会组织的关系是国家与社会关系的缩影[34]。尽管国外后民营化时代已然来临，但这并不否定公共服务市场化改革的方向。在市场化改革严重不足的中国，尤其需要利用政府购买公共服务和第三方服务等市场化机制来推动和深化改革。相对于经济效益，对公共服务社会效益的评价和测量更加困难，需要在政府资金投入中建立综合评价机制。向市场和社会购买服务，是希望改变政府大包大揽的局面，而采用第三方评估是希望保证服务的公正性、有效性。本文并不否认推行第三方评估的改革方向，但需要从新的角度重新审视第三方评估强烈的光环效应，过度依赖、迷信第三方具有一定的危害性，对此必须给予更多的重视。事实上，第三方评估存在大量的隐性运转机制，使得政策目标发生偏差。产生这种悖论的最大原因在于，社会组织领域第三方评估机构在形式上独立性不足，而在实际操作中却自主性过大。本文通过对一系列现象的阐释与分析，反思当下第三方评估存在的问题，认为第三方评估只是政府工具箱中的一种工具而已，其负面的外部性理应纳入决策所应考量的因素当中，而不能过于依赖和不假思索地运用。(感谢中山大学政治与公共事务管理学院陈天祥教授对论文提出的宝贵指导意见。)