垃圾发电项目中财务监理工作的重点难点分析及应对措施

张青柯

上海仁泓工程咨询有限公司

1 引言

目前，生态环境越来越受到人们重视，垃圾发电项目几乎是遍地开花。由于该项目建设周期长（垃圾发电厂建成周期一般在12～36个月），项目内容多，施工工艺复杂，设备类型多（品牌、规格、性能和参数等各异），一二类费用种类多；且受施工外部环境因素制约和影响，项目不确定性风险因素较多。如何做好项目的投资控制对整个项目的建设至关重要。本文从以下几个方面对垃圾发电项目中投资控制的重点难点及应对措施进行分析和研究。

图1 安徽蒙城县生活垃圾焚烧发电PPP项目

2 设计阶段的控制

在初步设计阶段，影响工程造价的可能性为75%～95%，在技术设计阶段，影响工程造价的可能性为35%～75%；在施工图阶段，影响工程造价的可能性为5%～35%。所以，项目控制工程造价的关键在于前期设计阶段，即初步设计和技术设计阶段。该阶段财务监理重点采取应对措施如下。

（1）工程经济人员要充分掌握设计方案的基本情况，这样当投资估算或设计概算偏离实际价格距离较大时，可以尽早发现问题并进行干预。工程经济人员和工程技术人员要密切配合，工程经济人员结合估算指标对工程数量的计算原则提出大致要求，方案设计人员依据要求计算工作数量；两者紧密结合才能有效控制。

（2）重视投资估算。土建工程投资估算不能简单地用单方指标乘以面积或体积计算，因主厂房工程造价占整个土建工程造价的90%以上，故尽可能地采用主要各类明细子目工程量乘以造价指标，附属工程用工程量乘以估算指标或相似规模的火电厂经验数据。因设备费占设备费和安装工程的比例最大，约占总投资的45%左右，因此重点要关注设备费的估算价是否合理。

（3）近年来，国内生活垃圾发电项目以PPP方式居多。对于PPP 项目，可按项目细化切块拆分，与设计概算、初步投资控制目标进行同口径对比分析，提出相关建议等。

（4）对于过程中工程变更（含设计变更或变更设计），施工前要做好成本测算，测算结果和投资控制目标做对比，确保工程变更后不超过投资控制目标。

3 招标阶段的控制

垃圾发电项目涉及的合同多，特别是设备类合同和一二类费用合同。设备类合同，由于品牌、技术规格、性能、参数等原因，价格也不相同。一二类费用很多没有可参考的国家或行业计算标准，如环保验收、竣工验收、保价护航费用等。建筑安装工程合同，一些大型设备安装费用，没有现成的定额可套用。财务监理重点从以下方面做好控制。

3.1 做好项目分析，主动控制

每个招标项目招标之前，要与设计概算和投资控制目标做对比。看设计概算和投资控制目标是否有该项子目，投资控制目标没有的子目，按新项目立项，走流转审批；投资控制目标有的子目，看控制价是否在投资控制目标之内。无论是否是投资控制目标中的内容，都要关注由于该项目的招标是否会导致超出投资控制目标，以及超目标后下一步的应对措施，进行主动控制。

3.2 市场询价，货比三家

一般性材料可参考合同约定的建设工程主管部门发布的人、材、机造价信息，对于没有信息价的或者信息价脱离市场行情的采用市场询价。

要利用各种渠道，进行市场询价。通过互联网询价，通过行业类似项目询价，到市场调查或厂家询价。询价要坚持“货比三家、价比三家、以质论价”的原则。

3.3 二类费用控制价

对应二类费用，若没有可参考国家或行业计算标准的项目；可参考类似项目同规模的经验值，也可采用模拟费用计算方法，如成本加利润、其他行业系数换算等方法。

4 总包工程量清单及控制价

由于垃圾发电项目通常要等设备全部定型后，才能出完整的施工图纸，故总包通常使用模拟清单招标。总包工程（建筑安装费用）占项目投资费用比例较大（约在三分之一左右），故总包工程量清单设置是控制价的财务监理重点之一，财务监理重点从以下方面做好控制。

4.1 熟悉现有图纸，掌握类似项目做法

对于施工工艺复杂项目，应充分与设计人员沟通，掌握其施工工艺和结构做法，避免由于清单特征描述与实际施工图差异较大而导致的清单作废，如：地基处理及桩基类型、钢结构的做法（含材质及防腐）、外墙及屋面、垃圾池防腐做法、道路做法；安装工程中主要设备，如焚烧炉、汽轮发电机组、垃圾吊、余热锅炉、冷却塔、烟气系统、循环水泵等技术参数和安装要求。

4.2 合理编制暂列金额、暂估价

因垃圾发电项目工期较长，招标图纸不一定全部完成（会有部分工程施工过程中出图），故招标时要充分考虑施工项目要求，正确合理的对没有图纸的单体（或没有初步设计的图纸）编制暂列金额或暂估价。编制暂列金额或暂估价，要与建设方和设计充分沟通，确定好没有图纸或图纸中未含部分的招标范围和内容。

4.3 充分考虑各种因素

因工艺技术的复杂性，参加各种技术交底会、专题会，与建设单位技术人员、设计单位、施工单位及监理单位了解施工工艺和技术要求，以便准确编制工程量清单和招标控制价。甲供料和乙供甲方指定品牌材料准确描述。如主厂房基坑支护工程，一般要求施工方自己考虑；编制清单时要考虑基坑支护涉及的费用，包含图纸设计费用、方案专家评审费用和基坑支护费用等。又如垃圾仓满堂脚手架费用，垃圾仓搭设的脚手架不同于常规脚手架，常规墙体浇筑采用单项脚手架，而垃圾仓墙体浇筑通常采用同垃圾仓高度的满堂脚手架，后者费用也较前者高得多。

5 合同审核、回标分析和合同谈判

由于招标阶段图纸不完善、施工周期长带来的人才机涨价风险、专业队伍多、交叉施工等带来的不确定因素较多，故合同条款至关重要；稍有不慎会带来索赔风险。故合同审核、回标分析及合同谈判是投资控制的重点之一，财务监理重点从以下方面做好投资控制。

（1）做好回标分析。及时发现报价重大偏差，为评标做好准备；对报价的真实性、可靠性及可能有的不平衡报价、投标技术方案可能造成的投资控制风险提出建议。

（2）做好合同条款审核。结合项目的特点和当地相关政策规定，对合同中有关合同价、付款、变更、索赔等条款建议；对索赔的风险点进行识别和提出预控措施。

（3）收集当地政策文件、主要材料市场价格行情及走势，对未来走势做出预判；降低材料涨价带来的风险。

（4）从法律法规、技术规范、文本规范、语言表达、前后逻辑等角度审核合同文件，提出招标项目的风险所在，向建设方提出意见或建议。

图2 上海天马生活垃圾末端处置综合利用中心二期工程

6 现场签证及工程变更的控制

垃圾发电项目同样涉及现场签证和工程变更，现场签证和设计变更要重点要做到“事前通知，事中跟踪，事后计价”的原则。

6.1 现场签证的审查

工程签证部分主要可能发生以下问题：签证内容不真实；有些施工单位为谋取更多利润，在工程签证时串通设计、监理和建设单位主要人员虚增工程量或抬高签证价格。签证内容不合法；违反招标文件、施工合同或国家有关规定。有些施工单位为弥补投标时较低价子目的损失，利用工程签证变相更改设计，甚至降低设计标准。

（1）现场签证在办理时，重点关注审批程序是否完善；现场实际的施工情况，是否按图纸内容全部施工，是否有未完成的内容，是否有材料规格、型号或尺寸的改变，是否有施工内容的改变等。

（2）及时跟踪现场情况，预留事前、事中、事后音像资料，并做好记录；现场跟踪目的是为今后竣工结算提供依据，特别是隐蔽工程，要全面做好（与工程费用相关的）隐蔽前的记录。

6.2 工程变更（含设计变更和变更设计）的审查

工程变更除关注类似现场签证的特点外，还要重视以下内容。

（1）一般情况下，即使变更可能在技术上是合理的，也应全面考虑，将变更后所产生的效益与现场变更增加的费用和可能引起的索赔等所产生的损失，加以比较，权衡轻重后再做决定。

（2）设计变更必须说明变更原因。如工艺改变、设备选型不当、设计漏项、设计失误或其他原因。要坚决杜绝内容不明，没有详图或具体使用部位，而只是增加材料用量的变更。

（3）工程造价增减幅度是否控制在总概算的范围之内，若确需变更但有可能超概算时，更要慎重并报有关部门同意。

7 施工图预算的控制

由于垃圾发电项目的建设周期长，多数项目招标时图纸不能出全（剩余图纸过程中提供），故总包通常采用模拟清单。在施工图纸全部完成后，根据施工图和招投标文件编制施工图预算，对建安费用的控制尤为重要。针对编制施工图预算重点做好以下内容。

（1）依据图纸和招标文件，认真编制施工图预算。重点对因增加和减少的增加或减少的工程量清单、增加或减少的清单工程量、新增的清单项目同原合同做分析，因此而调整的费用同投资控制目标对比。

（2）依据图纸和招标文件，对模拟清单的中暂列金额、暂估价部分做好测算。与原合同暂列金额、暂估价部分做对比。

（3）依据图纸、招投标文件和现场情况，对现场签证、工程变更和今后可能发生的费用做预估，考虑项目可能超概的可能性，研究下一步投控目标的措施。

8 总投资费用动态控制

项目实施后，如何保证项目费用在项目的总投资目标之内，是财务监理投资控制重点之一。

（1）定期编制总投资费用动态分析表，总投资费用动态分析表与项目投资控制目标做对比，与项目实际完成情况做对比。总投资费用动态分析表与项目投资控制目标做对比，旨在分析项目超投资控制目标情况；与项目实际完成情况做对比，旨在分析项目计划工期的偏差情况。

（2）项目投资目标中没有的子目和超过投资控制目标金额的子目，要重点与建设方沟通。对于投资目标中没有的项目，提醒建设单位做好立项审批。无论是否属于投资控制目标中内容，都要关注由于该项目的产生，是否会导致超出投资控制目标，以及超目标后下一步的应对措施，进行主动控制。

9 结算阶段的投资控制

竣工结算是财务监理重点控制之一，财务监理主要做好以下控制。

（1）审核竣工图。竣工图是否全面的反应施工内容，有无多画，有无错画（人为错话，目的增加费用）；同时把施工阶段跟踪的记录资料反映到竣工结算中去。

（2）做好项目后评价。项目竣工后，对项目投资建设进行后评价；运用数学模型进行指标分析，计算项目的造价指标，分析项目超支或节约差异的原因；为今后项目的建设总结经验，提出问题、意见或建议。

10 结束语

垃圾发电项目是我国能源产业和环保产业相结合的新型产业。在项目实际管理体系中，投资控制占据着核心作用。为此，项目管理方在满足工程质量、工程工期、工程标准等前提下，通过政府监管、完善决策数据、增强事前控制和设计质量等实践措施，完成投资控制工作。