可持续发展视角下的土地利用规划

周飞瑶

摘 要： 随着经济的高速发展，土地资源日益紧缺，尤其是城市发展用地，更是寸土寸金。近年来，虽然存在提高土地管理水平的国际目标，但是土地资源所承受的压力依然有所增加。为了更好的对土地资源进行开发和利用，土地管理部门需要准确的土地詳细资料来更合理的对土地资源进行规划和设计，以促成优化国土空间开发格局与可持续发展并行。本文基于可持续发展的视角，分析国内外土地规划模式，并进一步探求我国城市土地利用可持续性研究的新思路。

关键词： 可持续发展;土地利用规划;发展模式

【中图分类号】F301 【文献标识码】A 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.25.023

1 研究背景和意义

土地资源是人类社会赖以生存和发展的最基本的物质基础，是创造其他社会财富的主要源泉。随着可持续发展理论的兴起，土地资源可持续利用已成为人类社会可持续发展的重要依托和核心内容。党的十九大报告将生态文明提升到前所未有的高度，提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。就目前看来，我国土地资源可持续与土地规划之间存在着诸多问题：增量土地资源形势不容乐观，面临各行各业用地相争不断加剧，统筹各行各业用地需求困难，城乡发展用地难以平衡兼顾。据此，本文在土地可持续发展理念之下，基于各国土地利用规划模式对可持续发展的推进作用，为土地利用规划和土地可持续发展进程提供参考借鉴。

2 研究内容

2.1 合理的土地利用规划是土地可持续的客观要求

土地生态经济规划作为一种新型的现代化规划形式，把土地生态规划和土地经济规划进行有机结合，即实现了生态目标和经济目标的协调统一。土地生态规划具有以下三个特点：第一，更加注重效益的整体性，全面强调了土地生态经济系统的综合效益。第二，更加强调土地利用的持续性。土地生态经济规划是实现了生态和经济双重目标的优化，按照这个双重目标的要求，进行土地生态经济规划，既要重视经济规律，又要尊重生态规律。第三，更加注重土地资源利用的集约性。按照生态经济规划的要求来看，对土地资源的利用应该而且必须考虑其利用的集约性，要在指导思想上树立“在利用中保护和在保护中利用”的原则，真正把利用和保护土地资源结合起来。中国是一个发展中国家，实施可持续发展战略，走可持续发展之路，是中国从现在起到更远的未来发展的自身需求和必然选择。

2.2 四种主要的土地规划模式及其分析

2.2.1 美国模式

主要通过法律法规形式制定土地利用目标和规划;其规划形式包括城市和大都市规划、联邦州和区域规划以及农村土地利用规划;从规划体系来看，可以分为三大类（总体规划、专项规划和用地增长管理规划）和六个层次（国家级、区域级、州级、亚区域级、县级和市级）;从规划内容看，一般包括7个要素：土地利用形式（公有地、农业用地、林业用地、城市用地和乡村用地）、交通、居住地、空旷地（绿地）、保护地、安全设施和防噪音污染;规划总的规划思想有三种：保护农业用地、控制大城市扩大用地规模、保护森林及生态系统。

2.2.2 日本模式

规划分为全国规划、都道府县规划和市镇村规划三级;在都道府县范围内，还要制定“土地利用基本规划”，主要内容有：确定土地利用的基本方向、按照城市、农业、森林、自然公园、自然保护的五种地域类型进行土地利用区划。除了上述两个规划外，还通过法律和行政手段，使宏观管理和微观管理结合起来，形成一个比较完整的体系。是以土地私有制和自由市场经济为基础，通过土地利用规划和土地利用基本规划对土地资源进行宏观调控，以法律和行政手段实现土地利用的微观调控，着重于宏观的直接调控，间接实行微观调控。

2.2.3 英国模式

规划分为四级：国家级规划（规划政策指南）、区域规划（区域规划指南）、郡级规划（结构规划）和区级规划（地方规划）;土地利用规划的实施大多依靠制定专门的法律，主要控制手段为土地用途管制或规划许可。

2.2.4 前苏联模式

国民经济计划和土地规划两个体系共同发生作用，有计划地利用土地;土地规划分为五年计划和年度计划两种;土地规划分为企业间土地规划和企业内土地规划;适宜土地国家所有制和高度集权的计划经济为基础;对土地利用活动的具体组织比较详细，着重为微观管理提供良好的基础，但在宏观的调控上缺乏目标，土地利用结构和方式被详细的规划所固定，难以适应不断变化的社会经济发展的要求。

2.2.5 模式分析

由于世界上各国及地区的社会制度、土地产权制度、土地管理体制、土地基本国情等因素存在差异，所以土地利用规划的内容、要求很不一样，很难找到一个比较一致的规划模式。在规划体系上，世界各国和地区的土地利用规划大多与区域规划、国土规划、城乡规划、都市计划等联系在一起，并没有形成像我国相对独立的国家、省、市、县、乡完整的五级规划体系。所以，在研究世界上各国及地区土地利用规划模式时，需要研究与土地利用有关的整个规划体系。通过研究发现，各国及地区在规划体系上，绝大多数国家和地区大致维持三级制，在这三级规划中，最重要的而与民众最有直接关系的为第三级的地方性规划，其法律效力对民众具有直接约束力，在规划层次上相当于我国的县、乡级规划。而其上位规划包括全国性（或全地区性）的国土综合开发规划及地域性的区域规划，多属规范性、纲要性规划，其对一般民众并无直接约束力。

3 结论与建议

由于资源约束和土地约束是多数中国城市未来发展普遍存在的条件，因此上述规划原则也应当是国家各个层面土地利用规划应普遍遵循的原则。实现以上目标，意味着国家城市发展思路的重大改变，仅靠改变土地利用空间规划时远远不够的，相关的产业政策、土地利用政策、各种国家规范和技术标准都必须随之进行调整，必要时还必须辅之以税收和财政措施。

参考文献

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