美军驻留经费谈判

庞中鹏

一架美军空中加油机在冲绳嘉手纳美军基地准备起飞。

2020年秋季，日美关于2021年度起的五年间驻日美军驻留经费日方负担额的谈判将正式开始。前不久，原美国总统国家安全事务助理博尔顿在回忆录中披露，特朗普要求日方每年承担80亿美元驻日美军费用，这相当于目前日方负担额预算的四倍以上。实际上，特朗普政府对韩国与德国也提出了类似要求，甚至不惜以大幅撤出驻留美军相要挟（驻德美军已经计划要撤出1.2万人）。特朗普入主白宫后，美日关系发生了一些微妙变化。美方频频向日本施压，要求其承担更多经费，乃至发出撤走驻日美军的威胁，甚至扬言要退出《日美安保条约》。

   “温馨预算”的由来

二战战败后的日本与美国达成了一种畸形的同盟关系——美主日从。1952年日美根据《日美安全保障条约》签订《日美行政协定》，详细规定了驻日美军的地位及特权，主要包括日本向美军提供基地和设施，承认美国使用、管理和保卫这些基地及设施的权利，日本每年向美国支付1.55亿美元的防卫经费等。1960年日美签署新安保条约之后，《日美行政协定》更名为《日美地位协定》。根据这一协定，日本政府负担美军在日本境内的相关驻军费用。1978年以前，这笔费用主要是基地的土地租金，而基地的设施维护费和人工费等则由美方自行负担。但是，从20世纪70年代后期起，美方要求日本进一步增加负担美军基地的费用。从1978年度起，日本政府开始承担美军基地日本籍雇员的部分劳务费用（当时是62亿日元）。但这笔支出并不在《日美地位协定》框架之内，因此，也就没有法律依据。当时日本防卫厅长官金丸信对此事的解释是“从关怀和温馨的立场出发，尽量做出努力”。这就是“温馨预算”（或者叫“关怀预算”）一说的由来。

1987年起，日美两国在《日美地位协定》的基础上，又相继签订了多个“特别协定”（有效期一般是五年左右），并将“温馨预算”以特别立法的形式固定下来且逐年增长，甚至扩大至驻日美军基地的住宅、水电煤气等消耗费用。1991年起，日本政府全面负担起美军基地的水电煤气费。1996年美军将冲绳北部一处大型军事基地归还日本，把因训练转移带来的费用又压在了日本身上。20世纪90年代末期后日本经济长年不景气，“温馨预算”总额增幅不大，再加上冲绳民众不满日本政府增加驻日美军经费，所以在2009年以后，“温馨预算”基本保持在每年约1900亿日元左右的水平。2016年1月，日本与美国就日方负担的驻日美军经费签署特别协定，规定2016～2021年度五年间的温馨预算总额约达9465亿日元（约合人民币528亿元），比以往五年的预算总额微增约133亿日元。

日本选项有限

目前摆在日本面前的选项，不外乎是三个：答应、谈判、拒绝。但作为日美同盟关系中的弱势一方，日本可选项毕竟有限，且留给日本的时间已经不多了。今秋开始的新一轮日美磋商谈判注定充满艰难。

如果答应美方要求，大幅提高负担数额，这对日本必定是充满苦涩的选择。60多年的日美同盟带给日本很多屈辱的记忆。同盟关系的不平等、美国的重重压力、美军基地迭出的扰民事件、冲绳民众反复的抗议示威等，给日本特别是普通民众留下的是难以去除的伤痛。接受美方狮子大开口的涨价要求，将激活日本民众心中久已存在的反美诉求，特别是在冲绳，民众必定更加难以接受，不排除在冲绳爆发新的大规模民众抗议示威浪潮的可能性。

如果与美方讨价还价，这对日本是最现实的选项，也是双方接下来就要进行的工作。但关键是，如何谈判才能达成令双方都满意的结果？而“双方满意”，一是美方是否满意，尤其是特朗普政府是否满意，而特朗普满意的标准无非是按照他自己的剧本演戏，即日本满口承诺大幅增加经费负担，而且增加得越多越好;二是日方会否满意，日本满意的标准也无非是不能再继续“涨价”了，现在日本负担的经费额已经够多了，如若再多，会超出日本纳税人的承受度、并会拉低日本现内阁民意支持率，甚而威胁到日本内阁执政基础等;三是冲绳民众是否满意，如果不理会冲绳民众的合理诉求，即使日美双方达成谈判协议，也会遗留“后遗症”，冲绳民众随时都会爆发反美抗议浪潮。

如果拒绝美方的强硬要求，继续维持目前日方负担的额度，未来还要谈判进一步压缩日方负担额度，这对日本将是非常艰难的，而且会给日美关系带来消极影响，尽管这种影响不是致命的，但肯定是深远的。

近年来尽管日本外交独立性得到一定增强，但在涉及日美同盟关系时是否能完全走向独立，还留有相当的疑问。日美关于驻日美军经费的纠葛，本身就反映了日本外交走向完全独立的难度与艰涩。如果日本对美国的涨价要求一口回绝，很可能会出现以下态势：特朗普重演在德国的故伎，下令缩减驻日美军人数，虽然缩减多少、缩减后的部队人员安置到何处，都是特朗普留給自己或继任者的棘手难题。日美关系也将发生变化，要么恶化、美方大幅撤走驻军;要么日本外交独立性增强，日美关系逐渐恢复到平等的正常关系。东亚安全保障格局也有可能发生重大变化，日本逐渐以一个独立的外交行为体出现在国际舞台上。

经费谈判影响几何

今秋日美关于驻日美军经费谈判，受新冠疫情影响，可能会有所推迟，但毋庸置疑，谈判终将会按照原定的日程逐渐展开，并在明年2021年新的五年驻日美军经费预算执行周期开始之前谈妥。

对即将展开的谈判，日本媒体做出了形象比喻：要打开“潘多拉魔盒”了。确实，这一轮谈判在后新冠疫情时代到来和特朗普时期微妙的亚太地区形势下，呈现出日美关系不同以往的新特征。

2020年是新日美安保条约签署60周年纪念年份，又是二战日本战败75周年纪念年份。战后75年来，日本与美国的关系千丝万缕，无法回避。对于进入下一个60周年周期的日美安保关系，双方将作何打算，是日美两国敏感、棘手但又不得不认真应答的重大课题。美国军事占领日本，但要日本“埋单”，而且还要日本不断增加这个“埋单”数额，是否合理，至今日美都是各执一词。在美国看来，美国付出大量人员与心血为日本提供安全保护，理应得到经济补偿，日本承担驻军费用合情合理。在日本看来，美国提供军事保护（包括核保护伞），日本无所怨言;美军在驻日基地为所欲为，日本也可忍受;美军驻留人员各类经费开支，日本亦可一定程度接受并可以代为缴纳，但长年的经费开支突然大幅度增加，日本可能就难以承受了。不是日本政府拿不出钱来，而是民众的不满和抗议让日本政府担负不起。

打开后的“潘多拉魔盒”，飞出了很多不安与灾难。冲绳沸腾的民怨是多年来日美关系的一个缩影，也是日美纠纷与矛盾的潜在燃点。为了顾及日美同盟关系的面子，日本政府不惜忽视冲绳民众多年的呼吁。但如果这种吁请与诉求始终得不到回应，日本民众对驻日美军的负担又持续加重，给日美双方造成的后果就可想而知了。

（作者为中国社科院日本研究所副研究员）