新冠疫情下冲击的联合国，还有未来吗

张贵洪

新冠疫情在短短几个月内席卷全球200多个国家和地区，不仅造成经济、社会、政治等多方面危机，而且对联合国等国际组织也产生了冲击。疫情改变了世界，也对联合国带来深远的影响，构成诸多挑战。疫情发展到今天，同样要思考联合国和国际秩序的未来。

联合国是如何应对新冠疫情的

疫情是全球性的，但迄今为止的应对基本上是国家性的，抗疫国际合作总体上乏力，包括联合国在内的国际组织在全球抗疫中发挥的作用有限。疫情发生至今，联合国大会通过了两个应对疫情的决议，即“全球团结抗击2019冠状病毒病（COVID-19）”和“开展国际合作，确保全球获得应对COVID-19的药品、疫苗及医疗设备”。安理会通过了第2532号决议，要求普遍、立即停止敌对行动，指示维和行动支持东道国抗疫。秘书长发起了“联合国2019COVID-19全面应对行动”，主要包括措施、政策和资金三个方面。

总的来看，联合国系统在应对新冠疫情中的主要工作有三个方面：一是政治上，如呼吁国际社会团结合作抗疫，反对污名化和政治化，倡议全球停火和人道主义应对等;二是政策上，如发布了18份政策简报，向各国政府提供专业性和专门性的抗疫指导意见和建议;三是资金上，提出了多个筹资计划，如战略防范和应对计划、全球人道主义响应计划、世卫组织“COVID-19团结应对基金”等。

作为联合国框架下负责国际卫生事务的专门机构，世界卫生组织是国际卫生合作的主要平台和全球卫生治理的主要机制。1月30日，世卫组织总干事谭德塞宣布新冠疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”，并开始采取一系列的行动阻止病毒的人际传播和影响。其中的工作包括制订和实施“战略准备和应对方案”及其指导方针，设立“伙伴平台”，建立“新冠疫情供应链体系”，以及管理信息流行病等。美国政府此前宣布退出该组织，严重损害了该组织的权威性和有效性。联合国系统的其他机构也采取了一些行动。世界银行和粮农组织等联合国专门机构、开发计划署和儿童基金会等联合国附属机构、国际红十字会和无国界医生等非政府间国际组织都发挥了各自独特的作用。

2020年4月23日，联合国秘书长古特雷斯出席联合国经社理事会发展筹资后续行动论坛视频会议。会议讨论了应对新冠疫情的全球行动。

如何评价联合国在全球抗疫中的表现？第74届联大第270号决议指出，联合国系统在促进和协调全球控制和遏制疫情传播的对策方面具有“核心作用”。第75届联大候任主席、土耳其现任大国民议会外交事务委员会主席沃尔坎·博兹克尔表示，新冠疫情凸显了联合国及其相关机构在应对疫情方面的“关键作用”。是否核心和关键？见仁见智。从联合国在全球抗疫中的实际表现来看，更多地还是在引导和协调这个层面。

疫情对联合国造成哪些影响和挑战

疫情对联合国造成至少三个方面的重大影响。一是改变了联合国的工作方式。许多会议被取消、延期，或缩小规模，或改为网上举行。9月22日召开的第75届联大一般性辩论将以播放讲话录像的方式举行，这在联合国历史上还是首次。受疫情影响，自3月初至7月上旬，联大只通过28项决议，比去年同期减少了15项。二是改变了联合国的工作议程。联合国维和部队已暂停部署和轮换，并减少了与当地人员的接触。疫情对2030年可持续发展议程的影响还有待观察，但在实现可持续发展目标方面肯定增加了很多困难。疫情加剧了贫困、不平等、歧视等人权问题，同时还引发了一些新的人权问题。联合国常规预算面临“流动性危机”，拖欠会费的情况可能会加重。4月6日，联合国秘书长发言人迪雅里克表示，新冠疫情使联合国增加了一些不可预知的支出。为应对疫情，联合国秘书长于4月通过了一项“数据战略”，以推动全球“数据行动”。三是疫情还将改变联合国的工作方向。可以预见，公共卫生及相关议题在联合国的议程中将更加突出。联合国的安全架构、发展系统和人权机构如何既分别又协同应对公共卫生危机，又如何把公共卫生议题整合到现有工作内容中，这是疫情后联合国面临的新课题。

疫情后的联合国与国际秩序未来走向

联合国是战后国际秩序的象征，也是国际合作和协调的中心。疫情在很大程度上改变了世界发展的逻辑和进程，动摇了国际秩序的基础和核心。在未来国际秩序的重塑中，疫情及其应对所体现出来的一些因素和趋势值得重视：

第一，从国际性到全球性。主权国家之间的合作和竞争，以及在国家利益和国家力量基础上形成的国际格局、国际规则和国际制度，构成国际秩序的基本内容。新冠疫情很大程度上改变了国际合作和国际竞争的形态和内容，也将重新界定国家利益和国家力量。越来越多的全球性问题和非国家行为体对现存国际秩序构成持续挑战。

第二，从国家性到非国家性。主权国家是现有国际秩序的基础和核心，是国际关系的基本行为体。非国家行为体，无论是国际组织还是非政府组织都是从主权国家派生出来的，处于从属和依附地位。事实上，冷战结束以后，超国家的、跨国家的和次国家的力量不断上升，但并没有在国际秩序中取得主体性地位。尽管国家仍然理所当然地是最强、最有能力的国际行为体，但它们现在必须越来越多地与不断增多的非国家行为体分享国际政治舞台。在未来的国际秩序中，特别是在应对全球性和非传统安全的问题上，非国家性的因素和特征将越来越明显。

第三，从传统性到非传统性。新冠疫情的全球蔓延表明，公共卫生危机是当前和未来很长时期人类面临的最大挑战。公共卫生、气候变化、恐怖主义已构成三大全球性问题，并具有非传统性这一共同特点。这种非传统性的主要特征之一是安全、发展和人权的关联性。在未来的国际秩序中，包括人的安全、尊严和平等这样基础性的人權具有更高的价值和意义。

未来的国际秩序，无论是什么样的形态，联合国仍将有一席之地，但是否能维持其核心和基础地位，同样具有不确定性。疫情进一步暴露了联合国在国际合作和全球治理中的某些不足和缺陷。联合国要维护和加强其在未来国际秩序中的应有地位和作用，就需要在以下方面有所创新和作为。

一是重视非传统安全。疫情是公共卫生事件，更是非传统安全威胁。气候变化和公共卫生正成为联合国面临的两大非传统安全问题。冷战结束后，联合国积累了应对非传统安全挑战的一些经验，但还没有形成应对非传统安全威胁的系统性的理念、机制和能力。这应该成为联合国改革的一个方向和重点。

二是突出人道和人权。联合国是政府间国际组织，成员是主权国家。但现在世界所面临的许多问题是次国家或跨国家的，非国家行为体的作用越来越突出。联合国如何包容这些非国家行为体，如何把重点从国家这个工具性目标转向人这个更具价值性的目标，提升和加强人权和人道在联合国体系和议程中的地位，是联合国发展的新方向。

三是提升预防体系和能力。应对新冠疫情的全球蔓延，联合国和其他国际组织准备不足。古特雷斯担任秘书长后，非常强调预防冲突。但相关政策和行动不够强有力，且多局限于传统安全领域。联合国要加强危机预防的机制和能力建设。为此，联合国的相关机构、人员、资源和工作方式需要进行重大调整和变革。

四是深化国际组织间合作。联合国是一个系统，包括主要机构、专门机构以及大量的项目和基金。全球问题的非传统性和跨国性对国际合作提出了更高的要求。国际组织之间的合作和协同在应对全球性问题中至关重要。联合国系统内机构之间、联合国与其他全球性和地区性国际组织之间的合作还有待加强。

五是推动大国竞争的缓和。大国关系很大程度上决定着国际组织的作用。疫情后，大国关系面临重大调整。中美关系的走向对于联合国和国际组织的未来具有决定性意义。一方面，国际组织可能成为中美战略竞争的“战场”，从而对国际组织造成损害;另一方面，为了共同应对全球问题和处理国际事务，国际组织也有可能成为中美竞争的“缓冲带”和“谈判地”。中美竞争是否会延伸到联合国和国际组织，值得我们关注和研究。

六是加强安理会的权力和责任。安理会是联合国最强有力的机构，决定着联合国的形象和成败，也是维护国际秩序的关键因素。这里不得不提到安理会改革。2月13日，第74届联大主席提贾尼·穆罕默德-班迪在一次会议发言中指出，联合国成员国需在安理会改革的关键问题上达成共识，包括：扩大后的安理会的规模以及区域代表性问题;废除或扩大否决权及其使用;扩不扩大常任理事国和非常任理事国的成员数量;支不支持文本谈判。2009年启动的联大安理会改革政府间谈判取得了一些进展，但并无实质性突破。新冠疫情和中美战略竞争为安理会改革增加了新的不确定因素。此外，推动安理会讨论更广泛的公共卫生等非传统安全问题，可作为安理会改革的新内容。由于安理会是中美最难以脱钩的机构，加强安理会特别是五个常任理事国协商机制，可以加强在维和、反恐、非传统安全问题上的合作力度，从而以多边促双边，或许有利于打破中美关系的僵局。

疫情更深远的影响和挑战是联合国在国际关系、国际秩序和全球治理中的地位和作用。联合国能否维持其在国际事务中的核心和基础地位，抑或通过全球抗疫进一步加强其权威性和专业性，或者因为大国竞争特别是中美战略竞争以及美国不断退出联合国机构造成联合国特别是安理会某种程度的分裂，或者边缘化和空心化？甚至一个没有美国的联合国或没有联合国的世界？这不仅有赖于联合国自身的努力，更取决于国际关系的走向、大国竞争的取向以及成员国的选择。

疫情造成的最大的国际政治后果是中美关系的恶化，而联合国可能深受其害。台湾问题是美国手中对抗中国的最大的一张“牌”。2021年是联合国大会通过第2758号决议（恢复中国在联合国合法席位）50周年，美国是否会在联合国重新挑起台湾议题，值得我们警惕和做好预案。

（作者为复旦大学联合国与国际组織研究中心主任）