临危受命，德国能否引领欧盟走出危机

金玲

7月1日，德国接任欧盟轮值主席国，开启为期半年的任期。德国接任恰逢欧洲一体化的危机时刻，在新冠疫情冲击下，欧盟不仅面临卫生危机，还需要应对疫情所带来的前所未有的经济和社会冲击。欧洲一体化进程面临自启动以来最严峻挑战。作为欧盟内最大的经济体，德国“临危受命”，承载着欧洲伙伴的期待。

欧洲的危机关头

新冠疫情不仅考验了欧洲各国的卫生体系，更是对各国经济韧性、治理结构，以及欧盟成员国间合作精神的考验，欧洲一体化面临历史性关键节点。面对疫情，由于准备不足、医疗物资缺乏、欧盟机构权能有限、成员国之间协调不力等种种原因，欧洲付出了惨痛的代价，成为受疫情打击最为严重的地区之一。当前，一些成员国正面临着第二波疫情的风险。更为严峻的是，在疫情封控措施下，欧洲经济和社会正承受前所未有的冲击，失业率不断上升，尤其是年轻人失业情况严重。5月份西班牙和意大利年轻人的失业率分别高达32.9%和23.5%。疫情冲击下，欧盟的卫生危机正不断扩展为经济和社会危机。

疫情还对欧盟成员国合作和协调精神提出挑战，考验了一体化的韧性。疫情早期，成员国各自为政，各行其是，欧洲团结受到严重质疑。此后，虽然各方显著加强协调，但在该践行怎样的团结原则方面仍龃龉不断。围绕经济复苏方案，南欧国家指责以“节俭四国”（荷兰、奥地利、瑞典、丹麦）为代表的欧洲北方国家缺乏团结精神，没有跳出应对欧债危机政策的“窠臼”;北方国家则认为南欧国家需要反思为何无法有效应对疫情及其带来的冲击。与此同时，西欧和东欧国家围绕民主和法治问题的冲突也因疫情而加剧。可以说，疫情再次撕开了近十年来欧盟多重危机留下的伤痕。老牌政治家、欧洲共同体委员会前主席德洛爾针对疫情期间欧洲缺乏团结提出警告，认为这对欧盟而言是“死亡威胁”。成员国缺乏团结不仅影响联合行动的可能，还极大冲击了欧洲民众对欧盟的支持。一份民调显示，由于疫情初期意大利向欧洲的求助没有得到有力回应，有67%的意大利人认为欧盟成员国身份对意大利不利。

新冠疫情成为德国欧洲政策转折点

德国在欧洲一体化中的角色一向备受争议。2007年，德国接任欧盟轮值主席国，恰逢法国和荷兰否决《欧盟宪法条约》。德国斡旋各方，推动达成《里斯本条约》，带领欧盟走出“宪政危机”。然而，在之后的欧洲债务危机和难民危机中，有很多声音认为德国给欧洲带来了更多分歧，而不是团结和应对。债务危机期间，虽然德的作用不可替代，但因为其坚决反对发行共同债券，坚持严肃财政纪律，强推紧缩政策，被多方认为是将德国本国的利益置于欧洲利益之上，缺乏战略视野。难民危机中，德国“单边”对难民开放边境的政策更是被波兰、匈牙利等中东欧国家认为是“道德帝国主义”。法国总统马克龙上台以来，提出一系列雄心勃勃的欧洲改革计划，希望重启法德轴心，“重建一个独立、统一和民主的欧洲”。但是，对于法国的倡议，德国一直未能给予实质和有效支持，更多是做出象征性回应，导致法德轴心陷入空转。德国在回应法国诉求方面的迟滞，除了自身的内政掣肘和法德在诸多欧洲议题上的分歧等因素外，还与德国的欧洲角色定位相关。如何在实现领导力的同时，展现其作为“欧洲的德国”，而不是引发“德国的欧洲”之忧，一直是德国面临的悖论。

新冠疫情成为德国欧洲政策的转折点。德国总理默克尔就已经明确认识到疫情危机是欧洲一体化面临的有史以来的最严重危机，欧盟如何应对将决定自身未来的走向和在世界的地位。

疫情进一步凸显了德国对德与欧洲利益一致性的认知。债务危机时，德国民众认为救助计划是替南欧国家的“高福利”买单。而疫情作为系统性危机，德国也不能幸免，其所带来的价值链冲击让德国人深刻认识到德国与其他欧洲国家一荣俱荣、一损俱损的关系。德国贝塔斯曼基金会报告显示，作为欧洲最大的经济体，德国从单一市场每年额外获利860亿欧元，是成员国中绝对获利最多的国家。德国经济受益于统一的大市场，对欧元区出口占德国总出口的40%。恰是深知单一市场下利益和产业链的紧密联结，德国产业界发出了推进救助计划的呼声。5月21日，德国最强大商业游说集团德国工业联盟与法国、意大利的工业联合会联合发表声明，表示为了减少危机对商业和社会的影响，需要强大的财政政策，要发挥团结精神，支持受损严重的地区。可见，与欧债危机时不同，德国当前对于其经济利益根植于健康的欧洲市场有更深刻的认识。德国外长马斯表示德法推动的救助计划不仅是为了展现欧洲团结，即使从纯经济的角度看，对于德国也是必要的。默克尔在面向德联邦议院阐述德国欧洲政策立场时则表示，“欧洲需要德国，恰如德国需要欧洲”，帮助欧洲符合德国的核心利益。

2020年7月21日，德国总理默克尔（右）与法国总统马克龙在位于比利时布鲁塞尔的欧盟总部出席记者会。

新冠疫情的暴发及其应对也赋予了默克尔政府更为宽松的内政环境，有利于其调整欧盟政策。近年来，欧盟的多重危机导致欧洲议题在德国高度“政治化”，内政因素掣肘明显。无论是联盟党（由基督教民主联盟与基督教社会联盟组成）内部的分歧，绿党的异军突起，还是德国选择党影响力的上升，都一度让默克尔所属联盟党的第一大党地位岌岌可危，显著制约了其在制定欧洲政策方面的空间。但疫情暴发后，由于应对得力，默克尔政府的支持率显著提升，默克尔本人更是声望大增。2020年6月份的民调显示联盟党的支持率为38%，默克尔成为最受欢迎的政治家，甚至国内呼吁她继续第五任期的声音也不断增加。此外，德国内部也发生了经济学家的代际更替，债务危机期间主导辩论的老派经济学家让位于更赞同救助政策的年轻一代。联盟党内部基社盟领导人的变更，较保守的老一代领导人的卸任，也为德国在财政问题上展现更加灵活立场提供了有利条件。

疫情背景下，各成员国期待德国承担更多责任，发挥领导作用，“德国的欧洲”问题暂退居其次。欧洲智库欧盟对外关系委员会的调查报告显示，当前欧盟内部其他国家对德国认知更加正面，97%的受访者认可德国是欧盟的核心力量也是最有影响力的国家。几乎所有的受访者都认为与德国有共同利益，在所有政策领域都寻求与德国联合，并认为德国是能够做出回应的国家。

2020年5月，德法联合提出总额高达5000亿欧元的“恢复基金”倡议，其中包含数额庞大的拨款、赠款，以帮助受疫情冲击最严重的国家实现经济复苏。拒绝联合发债和预算外财政转移支付，一直是德国欧洲财政政策的红线。德国也一直与欧洲北方国家站在一起，抵制南欧国家的相关诉求。因此，法德的联合倡议，不仅见证了法德轴心的重启，更是德国在欧洲财政一体化问题上立场前所未有的转变，彻底重塑了欧盟内部在财政议题方面的南北力量均衡。德国立场的转变为其在欧洲赢得了信任，也为其进一步展现领导力打下了基础。

欧洲的“德国时刻”

2020年7月1日，德国开始为期半年的欧盟轮值主席国任期，欧洲进入“德国时刻”。面对疫情冲击，德国喊出“团结起来，让欧洲再次强大”的口号，致力于带领欧盟摆脱新冠疫情危机，实现经济复苏并增强欧洲的凝聚力。为实现这一目标，德国发布了欧盟轮值主席国任期内的工作计划，重点关注六大方面：克服疫情带来的不利影响，着力于经济和社会复苏;更强大和更具创新性的欧洲;公平的欧洲;可持续的欧洲;安全并拥有共同价值观的欧洲，以及在世界舞台上强大的欧洲。

7月21日，欧盟特别峰会经历长达90个小时的马拉松式谈判，最终就“恢复基金”和未来七年欧盟财政预算框架达成协议，两者总计给欧盟提供了高达1.82万亿欧元的财政资源。尽管最终达成的协议与法德倡议略有差距，但保持了其核心财政转移要素。谈判中，德国立场坚定，始终联合法国进行多方协調，展现了其作为“积极领导者”和“诚实居间人”的角色，回应了欧盟各方对其领导力的期待，成为德国作为轮值主席国迈出的坚实一步，为欧洲注入了信心。这是欧盟历史上第一次成员国联合发债，也为欧盟未来的合作创新了模式，成为欧洲一体化发展的关键节点。默克尔在会后表示，协议传递出积极的信号，表明特殊形势下，多样化的27国可以联合开辟新天地。

不能忽视的是，未来的挑战依然严峻：预算的有效执行;避免英欧谈判陷入无协议结局;促成恢复计划与欧洲绿色和数字转型目标融合;等等。更为重要的是，在地缘政治竞争日益加剧的背景下，德国能否有效协调成员国立场，真正实现欧洲的“战略自主”，而不是被进一步边缘化。欧盟作为27国的联合体，德国的领导作用也需要与其他伙伴的合作，如果仅仅突出轮值主席国的领导角色，对于欧盟的长远发展绝非可持续之举。在欧洲未来的建设进程中，德国必须利用法德轴心的引擎作用，平衡成员国间多样化的利益，同时加强与欧盟机构的联合与协调，忠实居间，积极协调，才能有效“领导”。