法国非政府组织浅探（上）

近几年，法国政府、议会和学术界都加大了对非政府组织（法文：organisation non gouvernementale;法文缩写：ONG）的考察和研究，发表了系列调查报告和学术文章。

尽管法国各界对“非政府组织”的解释不尽相同，但都有几个关键词，即非政府、非营利、有社会目标、在国际上活动。本刊分上下两期，根据法国各界的认知习惯，对法国“在国际上从事社会公益事业的非营利性私营组织”进行一个粗线条的介绍，而不包括那些在法国国内从事社会公益活动的民间组织。

一、发展历程

法国的非政府组织大体上经历了四个发展阶段：

第一阶段是第一次世界大戰之前。随着法国殖民主义扩张政策的推行，几千名有着宗教背景或普世示教精神的法国人，在一些集团组织和教会的支持下。以传播“文明”的名义奔赴海外，传经布道，同时传递法国的声音。在与当地人的日常生活中，他们逐渐“模糊了宗教立场”，更多地投入到慈善和救济事业之中，以促进当地的社会和福利发展。可以说，这时期的法国非政府组织，“是政治与军事殖民扩张的附产品”，具有很浓的宗教色彩。

第二阶段是20世纪50-60年代。在法国的“第三世界主义观念的感召下，一些非政府组织应运而生，其中不少是基督教组织。最著名的有：法国人民救援会（Secours populaire francais），法国反饥饿委员会（1960年，后成为法国促进国际团结互助委员会），天主教反饥饿与促进发展委员会（CCFD，1961年），四海兄弟会（Freres des homes，1965年）等。当时，四海兄弟会最爱说的一句话是，“富国的牛吃了穷国的麦子”，因此，他们有责任到第三世界国家帮助当地“解放和发展”。他们的座右铭是：利他主义、博爱和分担（参与）。这些组织在国际上的活动往往是对政府行动的补充，受政府影响较大。

第三阶段是20世纪70-80年代。1971年成立的无国界医生组织（MSF），带动了“无政治色彩、无宗教背景和公正”的人道主义运动的发展，一批“无国界”组织相继诞生。1979年MSF分裂，分别于1980年成立了世界医生和国际药品援助组织。1985年，著名的“反第三世界主义的基金会”无国界自由化组织（LSF）成立，随后类似的组织如雨后春笋般涌现，它们以“新自由主义”为理论工具大肆攻击“第三世界主义”。这一时期成立的非政府组织虽然标榜无政治色彩，但其负责人有不少后来进入政坛，如“无国界自由化组织”主席克洛德·马吕雷（Claude Mslhuret）于1987年成为希拉克政府负责人道主义行动的国务秘书，曾任社会党政府部长、2007年担任萨科齐政府外交部长的B.库什内（B.Kouchner）来自于无国界医生组织，而社会党现任第一书记埃玛纽埃利则出自世界医生组织（MdM）。

第四阶段是20世纪末以来。90年代，各种地区冲突催生了非政府组织的发展，技术合作与发展援助组织（ACTED）、阿特力士后勤服务组织（Atlas Logistique）和第一紧急救援（PU）等组织均在此背景下应运而生。这些新诞生的非政府组织与传统组织相反，有意抛弃了宗教与军事层面的东西，强调独立性，把精力主要放在人道主义行动、发展援助和环境保护等领域。作为全球化的行为主体之一，加强了与法国政府、企业和研究领域的伙伴关系。

需要指出的是，早期的法国非政府组织具有宗教、军事和社会公益三个层面的特点，现在前两个特点已逐渐弱化甚至消弥。这一方面是非政府组织追求的目标，另一方面也是国内和国际形势变化和需要导致的结果。

二、组织形式与法津地位

法国对非政府组织没有确切的法律定义，更没有专门的立法。约98%的非政府组织根据1901年7月1日的《社团法》确立身份，称为协会（或称社团）;还有为数不多的几个是以基金会的身份面世，其依据的是1987年7月23日87-571号法律。

1901年的《社团法》是1890年工会法的补充，规定公民拥有结社自由。这是一个非常宽松的法律，要想成立协会，只要有一个章程，一个较为笼统的宗旨，非营利，有两个以上会员，有明确会址和负责人，到省政府注册即可。省政府接受登记后，在《政府公报》（Journal officiel）上予以公布，该协会即拥有法人资格。1905年通过的政教分离法中规定，公民有信仰自由，可以注册成立救助性质的宗教慈善组织，注册手续与社团法相同。根据这些法律规定，法国社团基本可分为三个体系：一是注册社团和不注册社团。1901年的法律没有规定社团必须到市政府民政部门登记，但是只有注册的社团，才具有法人资格，能够以法人的身份从事活动，购买、持有和管理财产（例如社团的场馆或者银行户头）。二是正式承认的社团。国家对于接受公款资助的社团，在一定程度上进行监督，主要监督各社团的章程是否符合管理机关承认的模式、会计帐目，以及在个别情况下对于其领导人的任命也要进行监督。主管部门要向得到正式承认的社团颁发一份证明，使其可以进行诉讼，也可以派出代表与当局进行交涉。三是国家认可的公益性社团。经过至少三年的考察之后，国家行政法院可以通过法令，确认一些公益性社团。这种确认主要给予知名度很高的、活动明显具有公益性的社团。得到确认之后，这些社团可以接受遗赠、捐赠和捐款。由于注册容易和行动较为自由，法国的协会组织层出不穷，现全国约有80-100万个协会，1/3的人口（2000万人）为协会会员。但根据政府统计，在法国宣布成立的协会中大约只有450个是非政府组织，而“1997/1998国际团结互助协会目录”统计约有600个。也有一种说法认为，法国非政府组织实际上有几千个，其中近500个是真正有组织的，有百来个是有规模有声誉的。事实可能正如法国合作发展委员会所说，“没有人能够真正清楚和了解法国国际团结互助协会的确切数目，可能只有几百个，也可能应该把这个数字扩大3倍、6倍甚至是10倍”。

法国基金会早已存在，但一直到颁布了有关科学文体事业发展资助法（1987年7月23日87-571号法律），才确立了基金会的身份。该法第18条规定，基金会是“一个或几个自然人或法人，决定把财产、权利或资源不可改变地分派给一项符合全体利益和非营利事业的机构”。当前，法国基金会也存在三种形式：私人基金会，可以被承认为公益部门;隐形基金会，在一个被承认的公益部门基金会内部建立的基金会;企业基金会，由最初提供捐赠的企业建立，其依据是1990年7月4日90-559号法律。目前，法国有486个被承认为公益部门的基金会、1500个隐性基金会、65个企业基金会，但其中只有法兰西基金会、自由法国或 Scelles基金会等少数几个属于非政府组织范畴。

三、资金来源

由于历史上缺乏与政府的合作，法国非政府组织的筹资渠道是多元化的。资金的来源和水平，是保证和评估一个协会行动能力及自主性的首要指数。从这个角度上说，法国的非政府组织处于弱势，排名欧洲前5位的非政府组织中，没有一个是法国的。简而言之，法国非政府组织的资金分配和来源主要有三个特点：

第一，资金高度集中。15年来，法国合作发展委员会定期对法国非政府组织的资金情况进行调查，这些调查显示，无论私人还是公共资金，集中现象越来越严重，受资助的协会数量越来越少。如1999年，在接受调查的164个非政府组织中，18个协会的资金占总资金额的76%，主要分配如下：

2个协会的预算高于3亿法郎：无国界医生（MSF）和世界医生组织（MdM）;

5个协会的预算在2-3亿法郎之间：反饥饿行动（ACF）、天主教反饥饿和支持发展委员会（CCFD）、法国保卫l'Unicef委员会、国际残联（HI）和天主教救援/法国博爱会;

6个协会的预算在1-2亿法郎之间：技术合作与发展援助组织（ACTED）、法国进步自愿者协会（AFVP）、法国红十字委员会、第一紧急救援、无国界药剂师协会（PSF）团结互助协会;

5个协会预算在5000万至1亿法郎之间：世界小学生协会—援助与行动、工艺研究与交流小组、法国地中海热疾病看护工作协会（OHFOM）等。

此外，每年法国政府公共资金分配也极不协调，大型组织所获资金占总额的85%。2005年，发展合作委员会对157个组织发了问卷，根据126个回复可以看到，非政府组织资金集中的现象仍然十分严重。

第二，私人资金为主。法国合作发展委员会两年一期的《国际团结资金和组织》调查报告及其统计显示，法国非政府组织的私人资金与公共资金之间的比例是60：40。私人資金的主要来源包括：私人赠款、遗赠、私营组织赠款或津贴、企业捐赠、基金会赠款、愿望卡或其他产品销售，也有一些来自于向私人顾客提供的服务，概括地说主要有两种集资方式：

一是面向广大民众，主要是通过邮购来募捐。无国界医生、世界医生组织、反饥饿行动、天主教反饥饿和支持发展委员会、援助和行动、红十字会、团结互助会、国际残联等习惯于采用这种方法;

二是面向私人组织，如向协会、基金会、企业募集。特别是国际援助、发展倡议、第三世界农村发展研究小组以及国际农业发展合作委员会经常使用这种方法。此法的益处是，可以很快寻找到所需资金的15%，之后，再向外交部或欧盟申请联合融资。

第三，政府资金不足，国外公共资金成为主要来源。法国政府向非政府组织提供的发展援助资金比例很少，导致非政府组织向其他国家政府和多边组织寻求资金来源的多样化。在经合组织发展援助委员会成员国中，无论是对非政府组织的直接支持，还是非政府组织在国家对外援助总额中所占的比例，法国都排在最后一位，在法国，由非政府组织落实的公共发展援助不到1%，而其他欧盟成员国平均为5.1%。

法国非政府组织的国内公共资金大部分来源于两个部门：一是人道行动委员会（DAH），该会于2002年1月7日设立，由原人道行动部和紧急求援处合并而成。一般情况下，非政府组织必须准备好完备的资料后，提出资金申请，3周后可获得答复。当申请被批准后，有关组织必须在规定的期限内到达受援地展开行动。几年来，DAH每年捐赠额基本不变，约1000亿欧元。在重大危机情况下，会有特殊捐赠，如阿富汗、科索沃、伊拉克以及东南亚危机时。二是非政府合作委员会（MCNG），该会于1998年12月10日创建，代表外交部与非政府组织对话，负责起草外交部国际合作与发展总局（DGCID）向地方政府和非政府组织提供帮助和津贴的方针与决定。

近几年，人道主义捐资和教会捐赠意向逐渐减弱，特别是经济危机使法国社会不得不集中精力解决国内的社会问题，因此法国非政府组织也通过多边机构寻求资金。首先，欧盟是其最主要的资金来源，1999年，欧盟资助的法国非政府组织达上百个，总额接近8.75亿法郎。其次，联合国也是重要的捐助者，特别是开发计划署、最高难民署、世界食品计划（PAM）和世界银行等，1999年，22个法国非政府组织获得了超过1.5万法郎的资助。另外，一些较大的组织还向外国政府或发展援助部门寻找投资，如德国、英国、美国和瑞士等国的有关机构。但是，不管双边还是多边，捐赠的手续和投标过程都在日益复杂化和官僚化，向捐赠人提交意向书费时费力，这使法国的非政府组织更希望建立行业协会来改进中标的可能性，同时这样亦可减少单个组织的行政负担。

（本文选自《外国非政府组织概况》，中国现代国际关系研究院课题组编著，时事出版社2010年出版，文内有删节）