技术治理的极限与超越——基于单项体育协会改革的考察与审视

周铭扬，缪 律，严 鑫，谢正阳

党的十九大以来，随着全面深化改革工作不断向纵深发展，促进政府职能转变、创新社会治理理念和方法成为关键突破口。单项体育协会作为体育社会组织的重要组成部分，其规模和力量也在不断壮大，逐步成为促进群众体育、竞技体育，发展体育产业的重要支柱。近些年，单项体育协会的实体化、去行政化成为大势所趋，但由于自身套嵌于我国体育领域复杂的府际体系之中，其治理效果未达到预期，单项体育协会的发展现状和建设体育强国的目标还不适应；与人民日益增长的体育需求还不适应；与国家体育治理体系治理能力现代化的要求还不适应[1]。目前，伴随着体育领域改革的纵向推进，单项体育协会改革正逐渐成为学术界与决策层重点关注的议题。

在学术研究层面，我国学者从不同视角深刻分析了单项体育协会改革进程中面临的现实困境。王家宏等[2-4]以政社互动关系为切入点，深刻分析了单项体育协会的外部环境，如理念、结构、体制等对其改革产生的重大影响。刘东锋[5]以全国性单项体育协会为切入点，分析多种改革模式存在的共性问题。单项体育协会改革面临的问题纵横交错，涉及“改革环境”“改革模式”“改革路径”等多个层面。本研究尝试从技术治理视角考察并审视单项体育协会的改革实践，进一步提炼出超越技术治理的路径，以期为推动改革提供借鉴参考。

1 技术治理的起源及其表现形式

1.1 技术治理逻辑与社会治理转型

技术治理（technocracy）的思想可追溯至弗朗西斯·培根与圣西门，在美国传播流行的同时引发了技术治理运动（technoc‐racy movement）[6]。技术治理的基本理念是将科学技术运用于社会治理与公共政治中，以提升社会运行效率，核心立场坚持“科学管理”“专家政治”2 项基本原则[7]。技术治理正逐渐成为公共治理领域内的普遍现象，尤其在公共治理、行政部门活动、社会组织等事务中，理性化、程序化、数字化的技术原则成为主流[8]。以技术理性为支配的“技术治理”，在不触及行政科层制管理体制机制的基本前提下，利用行政工具手段对行政体制结构、政府行为模式进行技术化改造，重塑政社关系，为推动社会治理转型提供了良好契机与切入点。通过增强治理行为的科学化、规范化、程序化与精细化，以此满足治理变革转型的需要。单项体育协会改革面临的现实困境虽不尽相同，然而却表现出一些相近的实践逻辑：将体制性、结构性问题转化为行政技术问题；将“存量”改革转化为“增量”创新。国家倾向于采用“行政吸纳社会”的方式推动单项体育协会改革，基层政府偏好以技术工具主义思路对改革进行“灵活治理”[9]。社会力量参与单项体育协会改革时难以深入内核，形式上的制度创新代替了实质性“赋权”，主要以工具主义的技术逻辑来应对、吸纳并化解总体结构层次的改革压力。

1.2 单项体育协会改革的技术治理生成机制

1.2.1 宏观政策的模糊性是技术治理的诱因 从党的十六大提出“社会管理创新”，到党的十九大提出“创新社会治理体系”，宏观政策信号不断激发社会组织发展。国家推动社会治理转型，激发社会活力，以期形成多元主体参与社会治理的新格局，但是这些宏观政策并未都能转化为具体可操作的政策工具。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，加快推进政社分开，大力发展社会组织。但如何推进，如何发展缺乏明确设计。《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》中，在制定脱钩主体范围时提出，个别承担特殊职能的全国性行业协会商会，经中央办公厅、国务院办公厅批准，另行制定改革办法。而“特殊职能”的定义本身暗含张力，进一步模糊了政策预期。此外，在政策执行过程中，负责人常以“自由裁量权”为托词，依据改革目标要求、部门利益偏好有选择性地执行。

1.2.2 强烈的风险控制意识深化了技术治理 技术治理所带来的分流治理与剩余治理样态，是现阶段技术治理最大的实践特征，体现为行政系统的集权直线模式，遵循着追求风险控制的政策执行思路[10]。单项体育协会改革涉及体育治理体系结构、治理多元主体关系、治理权力资源配置等多因素，充满了不确定风险：（1）改革需要跨区域、跨部门协同，现行管理体制下进行整合治理十分困难；（2）单项体育协会改革强调制度创新，而现行制度存量约束限制了改革，职能部门对改革始终保持强烈的风险控制意识。一方面，体育职能部门希望协会协助政府发挥其体育治理功能；另一方面，又担心其发展失衡脱控。技术治理的实践中会将风险控制作为改革的前置策略，始终遵循着“风险控制逻辑”，进一步强化了技术治理。

1.2.3 自上而下的压力机制不断强化技术治理 我国行政体制具有“自上而下”的压力型体制特征，在“锦标赛体制”模式的激励下，体育职能部门会围绕上级考核目标展开“锦标赛”，注重短期性、外显性的治理绩效，而对于一些带有不确定性、不稳定性的治理领域则缺乏积极性[11]。各级体育职能部门动员一切为了在奥运会、世锦赛等比赛上争金夺银，这种外显性的竞技体育绩效使得官员获得晋升资源。单项体育协会更多是在竞技体育层面发挥效用，而在推动群众体育发展层面仅在“外围突破，内核浅尝辄止”。由第三方参与的自下而上社会监督机制还未健全，“上级”“下级”的压力处于非对称性阶段，下级压力还不足以倒逼改革部署，进一步强化了单项体育协会改革的技术治理逻辑。

2 技术治理中单项体育协会改革的极限

全球范围内政治活动科学化的趋势，致使技术治理在一定程度上俨然成为当今政治的基本特征，其绘制的“科学城邦”理论蓝图充满了“所罗门宫”般的乌托邦气息。技术专家阶层俨然成为了典型的科层制[12]，完全由专家掌握决策权并不能更好地推动治理[13]。传统技术治理，在现阶段单项体育协会改革中已遇到巨大瓶颈。

2.1 行政化嵌入，单项体育协会改革进程缓慢

技术治理和自由、民主并不冲突，但强烈的风险控制意识强化了技术治理逻辑，导致单项体育协会改革过程中行政化过度嵌入，改革进程缓慢。改革开放后，“国家-社会-市场”三者关系的互动引起广泛重视，社会以多元化的方式参与国家治理，社会组织也逐步崭露头角。国家成立单项体育协会的目的性很强，即“发展体育运动，增强人民体质”。1993 年，第1 次提出深化体育改革总目标。1998 年，运动项目管理中心成立，并与各单项体育协会形成“两块牌子，一个机构”，即“同构”模式，当时设置21 个运动项目管理中心的目的在于希望其发挥“孵化器”作用，推动协会实体化改革[14]。政府主导下统筹领导、分类分级管理的层级代理关系由此形成[15]。同构模式使得协会在推动竞技体育发展方面发挥着巨大作用，不断扩大其社会影响力，但中心和协会“合二为一”容易滋生出新的利益集团，阶段性改革处于失衡状态[16]，这虽然是体育职能部门为适应行政体制的改革要求所做出的制度选择，但也必然会对协会实体化进程造成严重阻碍[17]。

从2013年《国务院机构改革和职能转变方案》开始，虽然已经在足球、篮球协会上开展试点工作，加快推进“政社分开”“管办分离”，但依然呈现出“自上而下”“上行下效”的政府主导治理特征与等级分明的秩序性。上级协会对地方协会虽名义上带有指导与服务的职能，但实践中由于资源禀赋上的依赖关系，逐渐演化为决策控制与执行落实关系。技术治理逻辑下“行政吸纳社会”模式不断加强，导致各级体育职能部门将直面所有的协会改革矛盾与问题，无形中导致改革成本上升。2015年11 月、2016 年6 月和2017 年1 月全国行业协会商会进行了3批脱钩试点[18]，但体育总局主管的89 家中已脱钩的有28 家，拟脱钩的还有61 家（见表1）。单项体育协会的脱钩进程，受限于“部分奥运项目协会承担争金任务”，还有很长一段路要走。因地、因时、因事制宜设计的协会改革措施，往往带有“碎片化”和“权宜性”特征，行政化嵌入不仅使得改革进程缓慢，更无法在总体上成持久稳定的发展预期。

表1 单项体育协会及全国行业商业协会脱钩情况Table1 Decoupling of Individual Sports Associations and National Industry Business Associations

2.2 独立性欠缺，单项体育协会合法性质模糊

2.2.1 单项体育协会与体育职能部门职责不明 《中华人民共和国体育法》规定：全国单项体育竞赛交由该项运动的全国性协会负责管理；单项体育协会享有对该项目运动员实行注册管理、推广运动普及与提高工作，代表中国参加相应国际单项体育组织的权利。国家体育总局的职责为：统筹协调竞技体育发展，设置体育运动项目，指导体育训练和竞赛，指导队伍建设，协调运动员社会保障。两相对比，可以明确的是，单项体育协会负责直接管理运动项目，体育行政部门职能范围限定在“设置”项目、“指导”训练竞赛与“协调”社会保障层面。《全国性体育社会团体管理暂行办法》规定“年度工作总结和工作计划应向国家体育总局备案”，此条款中工作总结与计划本应由协会上报，然而资料显示，历年的工作总结与计划都是以运动管理中心名义上报，如此重要的职能都被运动管理中心代替，单项体育协会就很难保障自身应有职能的发挥。

2.2.2 单项体育协会主体性质模糊 遵照《民法总则》和《社会团体登记管理条例》，单项体育协会为社会团体法人，即“私法人”，隶属于民事主体范畴。但现实中，协会行使了大量公共事务管理权力，容易被误认为“公法人”，但协会本身不具备“公法人”的法律人格，也不具备公法属性。由于单项体育协会受委托行使行政权力与自身享有的自治权力的性质差异，导致其行使处罚权时必须遵循行政程序并承担行政责任；而协会作为民事主体时，则需要接受民主监督与制约。单项体育协会合法性质的模糊性，是致使目前技术治理下改革过程遭遇瓶颈的重要诱因之一。

2.2.3 单项体育协会相关法律法规缺位 单项体育协会合法性质模糊还体现在体育组织法、体育运行法、体育监督法的缺位。在2013—2017年期间，我国共颁布有关社会组织改革的政策、法律法规共105 条（见表2），一定程度上初步建构了体育社会组织治理的制度框架与法律法规体系，但是有关体育协会治理相关的法律法规依然存在诸多问题。单项体育协会相关的法律法规缺位，制约了进一步的协会改革进程。

表2 社会组织改革政策法律法规数量年度分布一览Table2 Annual Distribution of the Number of Social Organization Reform Policies，Laws and Regulations

2.3 系统性不足，单项体育协会改革主体效性应难以形成

2.3.1 单项体育协会改革系统化困难重重 单项体育协会改革是一个系统性工程，需要多部门形成整体联动、相互合作的政策执行框架。技术治理倾向采用“事本主义”逻辑推进改革，虽然提高了解决问题的灵活性，但“条”“块”的分割现状导致激励权与检查验收很难跨体系实施，各个单项体育协会间的横向协同改革变得异常困难。协会仅关注本部门改革任务的最优化配置，缺乏对跨任务、跨部门之间的横向对接，“一事一议”的项目制技术治理模式成为普遍现象，同时经过长期“绕开存量走增量”的改革思路，很多初期可以用较小成本解决的问题变得更加难以解决，导致单项体育协会系统性改革的问题停留在宏观规划层面，而实际执行难度很大。

2.3.2 单项体育协会的主体性效应难以成型 多年来，单项体育协会演化机制，从产生伊始就嵌套于体育职能部门的管理之中，先有全国性单项体育协会，再有地方性体育协会，这一生成路径催生了各级体育协会在资源禀赋和权力配置上的行政依附性，引致运行方式异化。该支配形式下，协会改革中行政部门选择性占主导地位，治理机制上也区别于西方边际效率优化的运作逻辑，更多带有便于管理的意味。政社“同构”固化严重制约了协会的活力与公信力；协会由于自身管理运作的特点，使其无法像企业那样充分灵活利用市场配置资源[19]。政府虽然作为技术治理的主导者，但在多元治理体系中，单项体育协会成为社会横向秩序整合体育的重要组成部分。在技术治理改革逻辑下，政府以体制内目标为出发点发展单项体育协会，通过购买服务、直接资金支持等手段扶持，注重协会表达机制的形式建设而疏忽对其进行实质性的社会赋权。近年来，随着协会改革的深入推进，以“篮球”等运动项目协会改革为突破口，体育协会的主体性效应、实体化发展与完善自我造血功能等方面正处于探索与推进中。

3 超越技术治理——单项体育协会改革路径选择

超越技术治理应该是一个渐进的过程，要避免其在实践过程中滑向“机器乌托邦”，要充分考量现今单项体育协会改革的实际情况，根据具体语境进行创新与改良。

3.1 改革导向：从精细化治理到重构存量制度

在传统“绕开存量走增量”的改革路径之下，难点在于协会管理体制与运行机制的修正。因此，超越技术治理的关键点不在于治理是否精细，而在于单项体育协会管理体制与运行机制的存量改革是否到位。破解制约改革的体制机制存量，应以“政社分开、权责明确、依法自治”3大关键词为基本导向。（1）“政社分开”是处理好体育职能部门与单项体育协会关系的基本准则，是重构行政主导型单项体育协会管理体制与运行机制的前提。只有体育职能部门与单项体育协会适度分离，才能廓清体育职能部门在协会改革中的边界，才能拓展协会应有的发展空间。（2）“权责明确”是建立在政社分开的基础上，清晰界定体育职能部门与单项体育协会各自的权力与责任。在新时代背景下，“强国家—弱社会”正逐渐向“强国家—强社会”转型，体育职能部门与单项体育协会在行使自身权利、保障自身利益、恪守自身职责等方面展开互动合作。（3）“依法自治”是单项体育协会管理体制与运行机制的法制化保障。在法律框架内，体育职能部门不应随意干涉单项体育协会发展，保障协会的合法性是促进其发展的基础，使其享有充分的自治权。通过法制保障，解码单项体育协会改革过程中的深层次矛盾，突破技术治理的极限。

3.2 改革前提：保障单项体育协会的合法性

以“改良思路”为主的单项体育协会改革方案中，运动项目管理中心依然存续并持续发挥效用，但事实上这与法治精神相悖。任何临时、过渡性的立法、行政、司法机构都应明确标明期限限制，即使没有明确期限也应在合理期限范围内发挥效用。运动项目管理中心作为过渡性机构沿袭至今已20余年，其历史使命已经基本实现[20]。应对协会管理方式进行细致分析后，采取相应的措施平衡其法律职权和法律职责。建议进一步修订完善《体育法》，明确单项体育协会的性质、职能以及法律地位等关键问题。同时，进行针对性的权力结构重塑，将地方体育协会从地方体育行政部门中剥离开来，将过去地方体育职能部门代理的体育事业发展权力收回，交由全国性单项体育协会进行权力再分配，最终实现以全国性单项体育协会为中心的体育权力轴心发展分布态势，实现地方体育协会实体化、弱行政化。同时，尽快出台针对性的《全国体育协会负责人任职办法》《全国性体育协会资产管理办法》《全国体育协会人事管理指导意见》《全国性体育协会薪酬指导意见》《全国性体育协会公共服务政府购买办法》等规章制度，加快将各种“暂行办法”“指导意见”上升至“法律”层面。用法律的形式明确协会性质、地位、宗旨、组织形式、权利义务和经费来源等，切实为改革提供可靠的法律保障与依据。保障协会的合法性，有利于解码技术治理过程中的深层次矛盾，为改革提供法律保障。

3.3 改革基础：加快单项体育协会脱钩进程

从“行政吸纳社会”的依附式发展，到以政社分开为基础的政社合作，是单项体育协会积极参与公共体育事务、分享体育资源、推动体育治理现代化的显著标志与重要途径[21]。加快单项体育协会脱钩进程，协会才能有效地嵌入到多元体育治理主体网络中去，才能真正超越“悬浮”于体育治理网络结构之外的单纯的竞技体育角色使命，改革的外部空间才能得以确立。

3.3.1 整体谋划、明确定位 国家体育组织层面最首要的任务就是加快“三位一体”的机构分离，明确组织定位。体育总局负责体育事业总体规划，对单项体育协会起到监督管理职能；中国奥委会负责管理指导竞技体育活动；中华全国体育总会负责管理发展群众体育事业。三大机构各司其职，真正促进实体化、弱行政化。同时，各省、市、县级政府应有责任义务为该省、市、县级体育协会的持续健康发展提供政策、资金等保障，政府的高度重视和强大经济后盾为单项体育协会改革创造了良好条件。而不同级别、不同规模的体育协会或体育俱乐部，也共同维系着我国体育事业的整体健康发展（见表3）。

表3 各级行政部门角色定位Table3 Role Positioning of Administrative Departments at All Levels

3.3.2 精确分类、试点突破 《中国足球改革总体方案》作为“中国足协改革模式”的顶层指导，有关机构、职能、资产财务、人员管理及党建等配套文件已得到全面落实，并且针对性极强。未来亟需做好改革顶层设计，谋划整体方案，要将单项体育协会改革作为一项系统工程，有机把握改革的整体性、可操作性，进行统筹规划与设计。尽快出台“行业协会商会类”与“部分奥运项目协会”改革的有关机构、职能、党建、资产财务、人员管理及外事等事项的配套文件，同时规划好改革时间表与路线图，使得改革树立明确的方向标。在推进过程中保持上下互动、协调联动，协会及时将改革进程中出现的问题向上级部门进行反馈、协调；体育职能部门需要根据协会反馈的问题对改革方案进行调整、更新，从而提高改革效能。

3.3.3 加速扁平化、专业化、精细化进程 创新是发展的必然要求，也是超越技术治理的逻辑遵循。2016 年国家体育总局局长苟仲文在体育总局内部会议上强调“要让专业的人来做专业的事”。姚明、李琰、王海滨等优秀运动员、教练员已跻身单项体育协会领导行列。专业运动员和教练员担任协会领导发挥了自身熟悉体育事业、具备较强专业能力素养的优势，同时减少了管理层级，加速了改革进程，实现了扁平化、专业化、精细化管理模式。加强优秀运动员、教练员的综合管理和协调能力，也契合了技术治理的核心原则，即以专家政治来确保科学管理的实施。但在发挥专业化、精细化管理的同时，仍需谨防技术治理和极权主义的一体化，从而导致“精英治理下，民主自治的失效”。首先，要建立分权制衡机制，避免“专家”和“政治家”两者权力合流而共谋；其次，限制“专家”权力，在某些决策方面依然要交由民主决策；最后，要加强其他权力的培养，起到相互平衡的作用。

3.4 改革核心：强化单项体育协会自身能力建设

超越技术治理，不仅要为实现政社合作紧紧围绕“政社分开、权责明确、依法自治”重构存量制度，更要关注改革的核心——单项体育协会自身能力的建设。中国足球领域第1 次“脱钩”是1994 年中国职业足球联赛正式推出，得益于社会市场经济的繁荣，俱乐部在企业的帮助下成功转型为商业性俱乐部，依靠门票、电视转播、会员、赞助、转会费用等商业渠道生存发展。第2 次“脱钩”是2017 年足球运动管理中心正式注销，中国足球协会正是因为自身能力较强，且具有稳定的收入来源才能顺利“脱钩”。单项体育协会改革想要获得理想效果，必须强调协会自身能力建设，让协会回归市场、回归社会，这是超越技术治理的应然目标。

未来亟需提升协会的自主造血能力，尤其是加强服务会员和社会的能力，在技术治理的基础上重构治理形式，锁定“国家—协会”间的关系，将深化体育改革和推动体育强国建设的目标嵌入协会之中，将协会在获得资源、开展活动比赛的意愿嵌入国家治理体系之中。一方面，单项体育协会积极承接公共体育服务，政府借助购买服务这一市场化改革工具，利用协会优势优化公共体育服务供给，同时在过程中加强了对协会的培育，协会通过承接公共体育服务拓宽了筹集资源和资金的渠道。另一方面，协会积极融入社区，充分利用自身专业优势开展相关活动，租赁场地开展有偿服务、拓宽群众基础、发展潜在会员；组织运营地方区域性体育赛事，组织当地俱乐部参加获得相关经费收入。“国家—社会”关系的不断演进，单项体育协会应强化从社会获取维系自身发展的资源、经费的能力，提升自主造血水平。在这种双向嵌入关系中，冲破传统技术治理形式的羁绊，单项体育协会自身能力得到提升。

3.5 改革保障：强化培育为导向、规范监管为手段、风险防控为限度

超越技术治理，应该建立以强化培育为导向、规范监管为手段、风险防控为限度的单项体育协会监管体系，突破传统技术治理的体制壁垒。

3.5.1 强化培育为导向 单项体育协会的监管体系作为改革保障，其建立的最终目的不是限制协会发展，也不是加大体育职能部门对协会的管控，而是要改变传统治理逻辑中对协会“重视有余、培育不足”的发展现状。要廓清体育职能部门的职能范围与职权边界，强化行政部门的调控型服务式治理，做到“合理让位”却不“过度缺位”，要将传统孤立的监管体系纳入培育单项体育协会的宏观体系内，该监管体系不仅规范协会行为，同时也要规范政府监管行为，切实保障协会自身权益，为改革增效减负。

3.5.2 规范监管为手段 进一步明确体育职能部门监管的范围、内容、方式等，改变以应对性、临时性措施进行监管的方式，而在立法、执法、司法等环节推进监管法治化水平。良好的社会力量监督有利于提高单项体育协会的公信力，有利于改进工作方式、提升效率。社会力量监督的参与主要包括公民、媒体、第三方机构3 大类（见表4）。公民监督具有广泛性、经常性特点[22]，充分发挥公民力量；媒体监督具有威慑性、公开性特点，通过多种自媒体、微信、微博等渠道，鼓励动员各类社会团体、个人加入监督队伍，让监督无时不在、无处不在；第三方机构监督具有权威性、独立性特点，合理利用无改革利益冲突的第三方机构的客观评估，积极构建第三方监管体系。同时，应加大三大监督主体间的内在关联，形成多元社会监督机制。

3.5.3 风险控制为限度 风险控制，是指体育职能部门尽可能消灭或降低单项体育协会可能出现的政治、社会风险，以协会管理为基本内容的规范性监管制度建设。传统技术治理实践下高强度的风险控制逻辑，会将改革长期锁定在风险系数较低的行政技术层次，更倾向于采取行政技术的革新来应对各种体制性难题；也会精巧地选择改革切入点，主动回避存在不确定效应的领域，改革推进“避重就轻”，无法深入内核。为超越技术治理，通过引入专业的第三方评估机构（见表5），有限度地对改革进行风险控制。对前期、中期、后期以及相关政策进行风险评估，确保改革顺利推进。改革必然诱发一些显性或隐性的复杂矛盾，从而形成制约改革的风险阻力，但这些风险恰恰源于改革的不到位、不彻底。改革风险控制切不可过度，应当给予改革适度的空间，需充分把握风险的两重性，将风险视作机会积极应对，利用有效评估体系来预测、化解风险，从坚决而审慎的协会改革中探索解决路径。

表4 社会力量监督分类一览Table4 Classification of Social Force Supervision

表5 单项体育协会改革评估体系表Table5 Evaluation Table of Individual Sports Association Reforms

4 结 语

单项体育协会的“同构”模式有其存在的特殊历史意义，应充分肯定渐进式改革所取得的阶段性成效，吸收改革的历史经验教训，更应认识到目前单项体育协会治理已步入“深水区”，抵达“攻坚期”。新时代架构“强国家，强社会”的双强模式是大势所趋，通过明晰协会改革的技术治理生成机制，跳出技术治理逻辑，实现“精准发力”。超越技术治理是一个渐进过程，应充分考量协会面临的实际情况，根据具体的改革实践语境而修正，进而提炼改革的“应然”面貌，即从精细化治理到重构存量制度；保障单项体育协会的合法性；加快单项体育协会脱钩进程；强化单项体育协会自身能力建设；强化培育为导向、规范监管为手段、风险防控为限度。从而促进单项体育协会改革顺利推进，促进其健康有序发展。