新时代体育社会组织高质量供给：从“补缺”到“共赢”的逻辑重构与战略转型

花 楷 ，刘志云

习近平总书记在党的十九大报告中指出我国社会主要矛盾转化的重大历史性判断，并提出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段[1]。高质量发展成为全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国的核心问题[2]，具有新时代的鲜明特征，是未来我国社会整体发展的重要指向。体育公共服务作为全面小康社会的重要元素，推动供给的高质量发展是体育领域今后一个时期的主旋律。社会组织是体育公共服务的主要载体之一，《国务院办公厅关于印发体育强国建设纲要的通知》（国办发[2019]40号）明确将“体育社会组织建设工程”列为体育强国建设的九项重大工程之一。因此，新时代如何提升体育社会组织供给质量是实现体育公共服务高质量发展的关键，同时亦为本文的出发点和逻辑起点。

纵观新中国成立70年来体育公共服务供给发展，历经新中国成立初期的供给缺失，传统的政府一元供给，当前已经形成了政府主导、社会组织补缺、以基本体育公共服务均等化为主要目标的供给体系[3]。该体系在过去较长时间内极大地提升了体育公共服务供给水平，总体上满足了公众基本体育的“有没有”需求，其中社会组织补缺是这一体系供给职能实现的重要保障。但在新时代社会主要矛盾转化的重大历史背景下，面对如何进一步满足公众日益增长的美好体育需要这一新命题时，学界对体育社会组织补缺理论进行重新审视与质疑。值得关注的是，有关如何推动体育社会组织高质量发展问题的研究尚处于起步阶段。基于此，本文运用文献资料法、跨学科分析等研究方法，反思体育社会组织补缺理论的局限，重构高质量供给底层逻辑，探索高质量供给路径，以期为体育领域应对社会主要矛盾转化提供理论尝试。

1 理论反思：体育社会组织补缺理论的解释局限

如何更为有效地提升体育公共服务供给质量，是公共管理和政治学争论的核心问题在体育领域的延伸。国内外学者的相关研究主要围绕参与主体的供给关系展开，现有成果在不同程度上出现了淡化政府供给职能，转而过度依赖社会组织以及市场化的倾向。诚然，政府供给的缺位与失位，客观上造成了社会组织参与供给的空间，但不能忽视另一个更为重要的基本问题，即如何合理定位且科学实现政府的体育公共服务供给职能。

1.1 源于西方的社会组织补缺理论难以与我国的新时代特征相匹配

体育公共服务发展以及与之相匹配供给模式的形成，本质上体现出政府的体育公共服务供给职能定位以及对公共体育事务的治理逻辑，是国家整体公共服务体系的有机组成部分[4]。美国学者威伦基和列布斯最早提出补缺是社会组织参与公共服务供给的基本方式之一，其理论源头为自由主义哲学，其概念被描述为“一种以补缺为核心的综合福利体系”，多数学者认为社会组织参与公共服务供给只能在政府资源出现短缺之后，因而具有与生俱来的临时性特征[5]。其中具有代表性的法团主义、多元主义等概念及其相关理论，并不能较好地匹配我国当前所处的新时代特征，难以恰如其分地描绘我国高速发展中政社合作这一较为复杂的动态演进过程，甚至部分存在难以解释的现象[6]。尤其是在公众体育需求由重量的“有没有”向重质的“好不好”的重大转型下，相对稳定的政府供给能力，难以应对进一步放大的供需缺口、不对称及错位等现实问题[7]，所以必然不能回答如何实现高质量供给的现实问题。此外，值得关注的是，西方社会学围绕着社会组织本质上是“法团主义下强调政府控制的体制结构”，还是“多元主义下强调双方博弈的市民社会”依然争论不休[8]。而在其政社关系分析中，必须充分考虑管家和委托代理两个基本因素，并力求达到动态平衡，但在我国政社关系的源起及其发展历程中，两者的边界历来模糊[9]。

1.2 单一强调政府供给或供给社会化均存在明显不足

政府体育公共服务供给力度的基本依据是事权与财力的平衡。尤其是在以分税制为基本财政制度下，各级政府分灶吃饭、自求平衡，总体上财力向高层政府集中，造成了上级政府分享下级政府税收的财政“层层上收”的现象，进一步加大了基层政府的财政压力，而基层政府恰恰正是体育公共服务供给具体事权的落脚点。此外，针对体育公共服务供给职能，中央与地方政府尚未形成明晰的责任共识与供给边界[10]，在由谁提供服务，提供什么服务，如何提供，达到何种效果，怎么评价与监管等主要问题上均尚未明晰。

当前学界对于公共服务社会化供给问题的观点难以统一。多数学者认为相较于政府全方位、全过程的大包大揽，供给社会化理论上可以通过引入竞争机制，优化公共体育资源配置、提高效率、提升水平[11]，进而提出了科学界定供给边界，重视内外部制度完善和环境建设等路径[12]。但部分学者认为，公共服务供给社会化面临诸多现实困难，因存在明显短板，实践效果并不理想[13]，如作为主要载体的社会组织的现有能力不足以支撑供给的社会化发展。此外，西方公共管理和政治学强调，公共服务社会化存在的假设前提是政府失灵和与社会组织的博弈。但即使是该假设前提本身也在处在不断演进之中，部分学者在原有理论框架上提出了修正模型及完善路径，其中较为典型的是在政社双方具有相似供给目标下构建的“4C”模型[14]。同时，第三方治理理论以及所提出的“NPO是参加第三方治理体系的最自然候选人[15]”等观点，均是对政府失灵这一假设前提的质疑。

1.3 体育社会组织补缺理论的自身短板

学界有关体育社会组织补缺问题的研究多数源于分类控制理论[16]，以及相对应的嵌入型监管、政府强化嵌入、策略性收放等细分研究[17]。多数学者认为，体育社会组织补缺本质上归属于传统意义上的政社合作[18]，并从该逻辑出发深入探讨了体育社会组织性质、供给模式与边界、资金来源方式、服务质量及评价等具体内容。现有成果显示，体育社会组织供给呈现以下特征：第一，补缺职能单一，即仅维持填补政府供给缺位的基本职能。但政府有限性的供给能力与公众体育需求的急剧增长，导致供需矛盾愈发突出，仅定位于补缺的体育社会组织必然难以实现高质量供给。第二，受均等化的主要目标所限。补缺的主要目的是协助政府实现基本均等的体育公共服务供给，其本身即具有强烈的政策回馈属性[19]。第三，政府强调控制和双重管理的现实。基于强势政府对公共事务管理的惯性和体育社会组织“小而散”的基本现状及其供给模式共同所致[20]。

较为遗憾的是，现有研究均在一定程度上忽略了基于共同利益的政社主动合作，多数人为地将政社双方放在了非此即彼的对立面，一定程度上干扰了合作关系的改良逻辑。部分学者沿着政社博弈的思路，提出应采取管控、防卫等政策[21]，但上述策略反而会导致两者在协同合作的路上越走越远。因此，建立在传统二分理论基础上的补缺理论的局限显而易见。诚然，当前多数体育社会组织的确是通过弥补政府的供给缺位来体现了部分价值，但该模式也从根源上决定了其自身以及所提供的服务难以形成体系，多数以“碎片化”形式呈现，不能应对高质量供给的体系化要求。这一矛盾也从供给效果上，逆向加深了政府对体育社会组织“小而散”的固有印象，进而坚定了对其加强控制并实施双重管理，导致实践中体育社会组织往往只能被动执行，不能主动谋划，难以实现自身的体育公共服务理念和价值。可喜的是，当前部分政府开始意识到对社会组织管控的弊端，转而最大程度上支持其独立自由发展，如备案制的实施，但在整体公共体育政策与规划的制定、执行、评价以及具体服务项目实施中主动寻求社会组织的专业性来提升供给质量的实践尝试仍处在起步阶段。

2 逻辑重构：共赢，体育社会组织高质量供给的底层逻辑

在传统全能型政府理念下，政府发展越充分势必导致体育公共服务供给缺位现象减少，按照补缺式供给逻辑，是否可以直观地得出留给社会组织参与供给的空间不断受到压缩，致使其供给职能逐渐减弱呢？答案肯定是否定的。纵观西方发达国家公共服务发展历程，正是由于社会组织极大发展，承接了繁杂的公共服务的各项具体事务，引导了政社双方供给角色不断演进，推动了供给质量提升。其中，关键因素则是在这一供给质量升级过程中各参与主体的共赢。因此，如何打破社会组织补缺的思维定式，从根本上转变被动执行为主动独立参与，实现由单一补缺到互利共赢转型，是新时代体育社会组织高质量供给的底层逻辑。

2.1 共赢是体育社会组织高质量供给的利益协同

共赢的供给改革逻辑来源于政府与体育社会组织之间的新型合作生产关系[22]，是伴随公众体育需求升级，在政社双方长期博弈过程中慢慢形成的，是以重新构架政社合作关系为核心，试图实现高质量供给的模式转型。共赢的供给改革逻辑不仅从根本上转变了社会组织仅针对政府供给缺位的无奈之举，而且强调双方基于共赢基础上的平等协同合作。客观上，既不能将该平等协同关系简单地定义在法团主义的管控体系内，也不能将其归属于多元主义的社会体系，而是应综合地理解为包括政府赋权、社会组织独立供给行为，以及参与主体之间相互依托、优势互补、分工协作关系的综合体系。

基于共赢的政社平等协同关系主要来源于以下两个基本现实：第一，供需现实，现阶段政府所提供的基本体育公共服务目标是均等，且当前多数城市已经能够基本现实，但现有供给体系与公众日益增长的高质量体育需求仍有较大距离。第二，实践现实，目前已有部分社会组织利用自身专业优势，借助互联网等多种平台，实现了完全独立的体育服务供给，使得其自身供给角色获得重新定位，且扩展了职能边界。值得关注的是，该类供给的形式与内容正是政府难以实现但符合高质量需求方向，为政社双方达成新型平等协同关系提供了实践基础。

基于共赢的政社平等协同关系主要具有以下两个特征：第一，基于合作主体自我实现前提下的政府主导。政府主导并不是强调政府管控或亲力亲为，而是主要体现在体育公共服务项目的确定、服务的发起、资金的筹措，以及依据公众需求和政府自身实际能力提供所要采购服务的指导性目录等，并通过公共财政予以保障。该平等协同关系不仅是形式上的协同，而是在观念上、实际操作中打通公私组织界限，是对双方合作供给的流程再造[23]。第二，以公众需求为导向。体育社会组织高质量供给的主要特征与突破体现在针对不同区域、不同环境、不同个体，甚至对同一服务对象的不同发展阶段匹配相对应的服务内容和形式，是对以公众需求为导向的发展趋势的最好回应。

2.2 共赢是体育社会组织高质量供给的现实选择

为直观反映各发展阶段的政社合作供给情况，研究绘制体育公共服务政社合作供给的参与度示意图（见图1），其中折线OS为供给参与度线；体育公共服务政社合作供给的质量示意图（见图2），其中折线OQ 为供给质量线。第一阶段为供给缺失期，表现为政府与社会组织均未能组织起有效供给，供给体系尚未建立，供给质量呈现为OQ1的缓慢爬升阶段。第二阶段为供给初期，表现为政府供给参与度提升显著，供给形式为政府全过程全方位的大包大揽，供给线OS1表示政府逐步履行体育公共服务供给职能，供给质量Q1Q2提升明显，供给主要目是以基本体育公共服务普及的粗放式均等化。该阶段社会组织参与度低，对供给的贡献度不足。第三阶段为供给发展期，随着社会进步，公众的体育服务需求快速增长，但政府的供给能力并未获得相对应提升，缺位现象不断出现，社会组织开始以补缺形式参与供给。该阶段政府的供给参与度并未明显提升，但社会组织参与度则大幅增长，如供给线S1S2所示，供给质量Q2Q3稳步提升。第四阶段即为当下，目标为满足公众日益增长的美好体育需求。基于图1、图2 对照，不难得出关键因素在于政社双方的供给参与度。因此，以共赢为核心，以平等独立为前提，主动谋求并切合实际地发挥政社双方的各自优势，进一步提升供给参与度，引导供给沿S2S 所示方向进一步发展，推动供给质量沿Q3Q所示方向进一步攀升，是实现高质量供给的现实选择。

图1 体育公共服务政社合作供给参与度Figure1 Participation of Cooperation between Government and Social Organizations

图2 体育公共服务政社合作供给质量Figure2 Quality of Cooperation between Government and Social Organizations between Government and Social Organizations

3 路径选择：战略转型，推动体育社会组织高质量供给的实践尝试

自党的十六届三中全会首次将“公共服务”列为政府基本职能以来，伴随着政府体育公共服务供给职能定位不断修正，体育社会组织历经多个发展阶段取得了长足的进步，成为供给体系中重要的供给主体。通过寻求与政府合作，谋求自身价值实现、规模成长与能力提升是其成长的主要路径。但总体来说，我国体育社会组织在其成长过程中历来缺乏独立性，高度依赖政府且自身筹集资源能力不足，发展中出现了功能内卷化等不良趋势。该种仅基于物质基础上的单项依赖必然导致双方难以达成共赢的协同合作关系[24]，这也从结果上倒逼体育社会组织向政府的纵向合作系统靠拢，从而回避本应侧重横向发展的社会组织间的网络架构，客观上使得部分体育社会组织形同虚设，其功能逐步被政府收回。但目前有体育社会组织已经意识到以平等独立的供给主体身份参与供给的重要性，并在某些领域及项目中逐步达成，尤其是在依托互联网服务平台、筹集社会资本以及专业性较强的体育项目等方面，体育社会组织的优势明显。虽然现阶段体育社会组织采用何种供给方式参与各类具体项目已呈现多样化发展，但推动基于共赢的新型政社协同供给战略转型是主流的发展趋势和重要的提升路径。

3.1 基础保障：固本，重视政府主导下的社会组织独立参与

新型政社协同供给的战略转型强调在政府主导下社会组织的独立供给行为，主要通过政府主导的组织体系重构和专项服务项目购买两条路径实现。组织体系重构方面，较为典型的案例为北京市枢纽型社会组织。该机构的设置出自于2008年9月北京市出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，明确将其定位为“在同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，政治上发挥桥梁纽带作用，业务上处于龙头地位，管理上承担业务主管职能的联合性社会组织”。截至目前，北京市“枢纽型”社会组织体系已基本形成，其整合的各级各类社会组织由原来的4 700 多家，发展到2.8 万多家。其中北京体育总会极具代表性，由该组织牵头，已初步形成了市、区县、街道乡镇三级枢纽型体育社会组织的管理体系，基本实现了政社分开，管办分离，有组织地推动了北京市体育协会商会与体育行政机关真正“脱钩”，有效地实现了凡是能够由社会组织承接的项目，全部采用政府购买等形式进行委托；凡是社会组织能够自我管理并有效服务的领域，政府不再设立管理机构。专项服务项目购买方面，较为典型的案例为武汉市体育局提供的暑期中小学生免费游泳项目。长江及其最大支流汉江横贯武汉市境，市民多有夏季游水习惯。为有效减少暑期中小学生到江河湖泊游泳而导致的溺水事故发生，丰富暑期体育生活及培养游泳技能，自2009年起该市决定提供暑期免费游泳服务。因受该市体育局自身组织能力所限，委托市体育市场管理办公室联合游泳协会采用购买服务形式实现。同时依托该协会的专业资源对所合作的游泳场馆提供业务指导、服务监督和必须的救生员等服务。该项目从最初的购买资金200 百万，服务10 余万人次，发展到到2019 年购买资金超过400 万，服务超过18万人次，被武汉市政府评为“十件实事”之一。

3.2 关键支撑：平等，依托体育社会组织的专业输出

新型政社协同供给的战略转型本质上是契约约束下的对等合作。当前，已有部分实力较强或在专业领域有独特优势及资源的体育社会组织力求转变自身在现有政社合作中的弱势及被动地位，着力推动由单向被动的政府资源依赖向双向主动的平等合作共赢转型。新型政社协同供给的战略转型不是一蹴而就的，而是在起步阶段的创投、培育阶段的孵化和壮大阶段的专业优势资源整合的过程中逐步发展起来的。体育产业是极具代表性的新兴朝阳产业，“体育+”以其独特的产业融合优势，成为市场追捧对象，由相关管理部门出资、体育社会组织专业资源输出共同成立创投基金，并提供相关配套的政策、管理与技术扶持，待其成长壮大后承接体育公共服务具体事务，成为政府体育公共服务供给改革的积极尝试。尤其是在体育主管部门人力、物力以及专业能力有限，难以应对项目日益繁多、专业要求逐渐提高的具体项目服务及管理时，寻求、培育、支持、信任社会组织，使其成长为体育主管部门必不可少的长期合作伙伴，并在此基础上进一步突破单一政府、单一社会组织难以实现的跨界体育融合服务。需要明确的是，体育社会组织的专业能力才是推动新型政社协同供给战略转型的关键因素，决定了共赢的合作关系的达成，决定了协同供给的深度、边界和质量，决定了体育资源获取的能力与形式。部分学者提出政社合作的前提是政府与体育社会组织保持距离，核心是体育社会组织的自筹经费能力，甚至认为体育社会组织应不依赖政府投入而实现自我运转。但即便是在社会组织充分发展的美国，其社会组织经费仍有超过30%来源于政府投入，而在某些难以产业利润的领域或行业，政府拨款比例普遍超过80%[25]。我国部分政府已经意识到加大资金投入、积极主动寻求合作以及进一步培育和提升社会组织的专业能力是推动公共服务供给改革的有效路径，如武汉市政府明确提出要大力提高政府购买公共服务力度，并将购买规模提升至社会组织总收入的30%。

3.3 技术创新：突破，加快互联网技术支撑下的供给定制化

互联网技术在体育公共服务领域应用的主要优势为重构体系内各要素的联系路径。通过引导体育公共服务与互联网深度融合，引导体育产品与服务地定制化发展，从根源上破解“政府只能提供粗放的基本均等化供给，而难以服务于个性化需求的高质量供给”的症结，为推动新型政社协同供给战略转型提供核心技术支持。实践中，体育社会组织输出专业服务，依托互联网打造一站式平台，疏通供需两侧原有不通畅的联系路径，加快公共体育资源开放，提升资源配置效率，为公众基于自身体育需求定制个性化服务提供现实解决方案。目前开始有部分体育主管部门主动谋求将自身体育资源通过委托形式交由相匹配的社会组织，通过互联网平台，使公众能够根据自身的项目偏好、闲暇时间、地域分布等个性化条件自行选择，从根本上改变“政府盲目供给与公众被动接受”“公众难以便捷且有效地获得体育资源与大量公共体育设施闲置”等多种供需矛盾现象。以“去运动APP”为例，该应用是湖北省体育局协同多个社会组织以及部分高校共同开发并委托独立运营的全国首个政府互联网体育公共服务平台。该平台将各类体育资源的相关信息整合并置于互联网，居民根据自身需求，在网站或手机APP 上搜索并选择，点对点地有效对接了供需双方。值得关注的是，居民也可通过交互平台，提出个人需求并在线寻求定制化的解决方案，有效地推动了线上线下的互动融合。“去运动APP”切中了当下公众日益增长的个性化体育发展趋势，已在湖北运作成熟并被引入周围邻省，未来也将引领“中三角”的政府体育公共服务供给改革。目前此类依托社会组织，以互联网为技术支持的体育公共服务平台已经在多地试水，在不远的将来对接物联网、云计算等现代信息技术，将为体育社会组织高质量供给提供更为丰富的工具选择。

4 结 语

体育社会组织高质量供给是提升体育公共服务水平的关键。本文理性剖析了源于西方的社会组织补缺理论的源起及其局限，重构了体育社会组织高质量供给的底层逻辑，尝试从固本的基础保障、平等的利益重构、突破的技术支持三个方面，提出推动基于共赢的新型政社协同供给战略转型，为实现体育公共服务供给由“补缺”的“有没有”向“共赢”的“好不好”发展探索路径。本研究的边际贡献有两点：一是研究视角上，将如何改进体育社会组织供给问题置于新时代社会主要矛盾转移的时代背景下。二是研究内容上，从“补缺”到“共赢”的逻辑重构与战略转型，较为深入地讨论了如何推动体育社会组织的高质量供给问题。研究未涉及体育社会组织高质量供给的量化评价指标，希望在后续研究中，能够予以进一步深入。