乡村振兴战略背景下劳动力回流机制与引导对策

何 颖，刘 洪

(南京大学 商学院，江苏 南京 210093)

一、乡村劳动力“两栖化”现状与乡村发展面临的困境

改革开放背景下，乡村劳动力向城镇大量涌入，形成农民工群体。农民工是指户籍仍在乡村，年内在本地从事非农产业或外出从业6个月及以上的劳动者。近年来，农民工规模持续扩大，月均收入稳定增长，据统计，2019年农民工总量达到29077万人，比上年增加241万人，增长0.8%，月均收入3962元，比上年增加241元，增长6.5%。(1)数据来源，国家统计局·年度数据：《2019年农民工监测调查报告》2020年4月30日http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html乡村劳动力转移就业不仅有效改善了农民自身经济状况，也是推进中国工业化和城市化快速发展的重要力量。(2)黄祖辉,胡伟斌：《中国农民工的演变轨迹与发展前瞻》，载《学术月刊》2019年第3期。农民的收入虽然提高了，但他们在城市的公共服务、教育资源等方面的权益却难以得到保障。由于户籍、土地等制度的原因，导致一部分农民工难以 “市民化”，他们无法真正融入城市，而脱贫致富的意愿又使他们源源不断地流动到城市。这些外出的乡村劳动力在获得新职业和新阶层属性的同时，如候鸟一般保留着“农民身份”并长期往返于城乡之间，被称为“两栖人”。(3)陈娟：《城市化进程中农工两栖人身份转换的困境与对策——基于户籍制度改革的视角》，载《安徽大学学报(哲学社会科学版)》2013年第3期。

工业取代农业、城市取代乡村是生产力和社会进步的体现。中国社会正处在一个农民锐减、乡村“衰落”的时代，这是现代化进程中无法阻挡的客观趋势。(4)王长江：《乡村振兴战略研究中应避免的若干“误区”——基于现代化视角的思考》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第1期。伴随着乡村劳动力转移就业，乡村人口和各种生产要素不断向城市汇集，在促进了城市发展的同时一定程度上也促进了城市与乡村的交流。城市发展如滚雪球一般越来越壮大，与之相较，乡村的劳动力锐减加剧了乡村空心化、无产化、老龄化，适龄儿童辍学、住房闲置、公共设施破败等现象，乡村问题已经不单纯是经济问题，而是乡村无人建设、乡村发展活力低下、乡村萎缩的问题。户籍限制对劳动力流入有一定的抑制作用，但劳动力流动更受经济因素的影响。(5)程名望,刘金典：《中国劳动力省际转移特征及其影响因素——基于博弈论视角》，载《人口与经济》2019年第2期。在经济因素的驱使下，面对“衰落”的乡村，“两栖人”即使难以获取市民身份，也义无反顾涌入城市而不愿意回到乡村。劳动力流失和乡村发展困境形成了“劳动力越流失乡村发展越困难，乡村发展越困难劳动力越流失”的恶性循环。这种恶性循环的背后反映的是农民对美好生活的向往和城乡发展不平衡、乡村发展不充分之间的矛盾。习近平强调，乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略，是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务，是新时代“三农”工作总抓手。乡村发展是中国经济社会发展关注的重要问题，其不仅关系到国家经济社会发展的态势，还关系到人民的幸福。

改变城乡二元关系、促进城乡一体融合发展、实现城乡人力资本等要素双向流动对于提高农业生产效率、促进涉农收入增长具有重要意义，(6)马文武,刘虔：《异质性收入视角下人力资本对农民减贫的作用效应研究》，载《中国人口·资源与环境》2019年第3期。据此，本研究认为乡村振兴关键在人力资源的配置，要合理引导乡村劳动力回流，只有让乡村劳动力充裕起来，才能发展好乡村，乡村发展得好才能吸引更多的人才。乡村青壮年劳动力是最大的人力资源，是乡村振兴战略的驱动力和能动要素，习近平总书记强调，要“就地培养更多爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民”。 乡村振兴的过程是农业人口在城乡间的优化配置过程，能够让农业人口较为精准地流向城市或乡村。(7)黄祖辉：《准确把握中国乡村振兴战略》，载《中国农村经济》2018年第4期。因此，我国劳动力资源配置不应片面地强调乡村向城市转移，片面的农民工市民化既不符合中国的国情也不利于乡村的发展和稳定，而是应按照供给侧结构性改革的要求，从实际出发推动劳动力双向流动。(8)施本植,施庚宏：《城乡农民工“两栖人”难题破解研究——基于有效推进乡村振兴战略的视角》，载《山东社会科学》2020年第5期。然而，学者对劳动力流动的研究大多关注劳动力流出，鲜有研究聚焦劳动力回流机制，乡村振兴战略的推进过程并非一蹴而就，因此本文拟通过研究乡村劳动力回流机制，探寻引导劳动力回流的对策。

二、乡村劳动力回流机制

A. Lewis用“二元经济理论”来解释劳动力转移的条件，他认为以发展中国家农业生产部门存在剩余劳动力为前提，工业部门工资高于农业部门，劳动力转移则可以达成。(9)[英]威廉·阿瑟·刘易斯：《二元经济论》，施炜译，北京：北京经济学院出版社，1989年版。基于该理论，收入差距推动了劳动力转移。然而，研究显示乡村劳动力转移就业带来的收入增长主要是非农收入或工资性收入，(10)阳俊雄：《农业劳动力转移的新阶段及对农民收入增长的影响》，载《统计研究》 2001年第4期农民外出打工能增加家庭收入和非农业收入，但却对家庭农业收入有负向作用(11)潘泽瀚, 王桂新：《中国农村劳动力转移与农村家庭收入——对山区和非山区的比较研究》，载《人口研究》 2018年第1期。，同时还会加剧农户多维贫困的发生。(12)王恒,王征兵,朱玉春：《乡村振兴战略下连片特困地区劳动力流动减贫效应研究——基于收入贫困与多维贫困的双重视角》，载《乡村经济》2020年第4期。因此在中国情境下，劳动力转移对农民个体收入有积极作用，但却不能从根本上实现以农户为单位的整体脱贫。尽管如此，收入差距依然是影响乡村劳动力流动的重要因素，除此之外，以人口学为基础的“推拉理论” 为影响劳动力转移的其他因素做出了较为系统的解释，该理论认为迁出地和迁入地的推拉作用是劳动力转移的主要因素，人口流动就是由这两股力量前拉后推所决定。(13)Lee E . A theory of migration. Demography, 1966, 3(1):10 - 14..据此，本研究以推拉理论为依据，认为劳动力回流的动力与阻力同时受到城市与乡村的推力与拉力作用。

(一)乡村劳动力回流动力分析

1、城市落户难的推力

新中国成立以来，严格区分城市户口与乡村户口，为了破除破除城乡二元结构，我国经过了多年的户籍制度改革。其中，较为深刻的改革是2014 年、2016 年国务院先后印发的《关于进一步推进户籍制度的改革意见》和《关于印发推动1 亿非户籍人口在城市落户方案》。这两次改革放宽了城镇户籍迁移政策的限制，迈出了消除农民和市民身份差异的重要一步。截止2019年年末常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率虽然都比上年末提高了1个百分点以上，(14)数据来源，国家统计局·年度数据：《2019年国民经济和社会发展统计公报》2020年2月28日http://www.stats. gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html但是仍存在16.22%的差额，这说明仍然有2.27亿人被统计为城镇人口却没有城镇户籍。根据往年统计数据发现常住人口和户籍人口的城镇化率在不停拉开(如表1)，乡村转移劳动力市民化问题一直是中国城镇化的重点和难点。

表1 2016-2019年常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率比较

资料来源：作者根据国家统计局发布的2016-2019年《国民经济和社会发展统计公报》整理，数据来源，国家统计局·年度数据：http://www.stats.gov.cn/

2、城市就业成本高、住房成本的推力

舒尔茨等人在研究人口迁移时认为人们的迁移决策主要取决于迁移后的预期收益和迁移成本的比较，当迁移后的预期收入大于迁移前的平均收入和迁移成本之和时，人们就会作出迁移决策，否则，就不会迁移。(15)Schultz T W,Investment in human capital [M]. New York：The Free Press, 1971.就业成本是转移劳动力首先考虑的问题，研究表明外出务工的搜寻成本(如时间和花销)、机会成本(如现期原址收入)及可能产生的“违约成本”(如拖欠行为)都是农业转移人口是否外迁的重要考量因素。(16)卢飞,刘明辉,王嵩：《职住分离还是恪守故土?——基于CHIP数据的经验分析》，载《现代经济探讨》2019年第1期。其次，由于受中国传统观念的影响，“居者有其屋”是中国人根深蒂固的思想，然而农民工群体的购房比例极低，且居住条件堪忧。绝大部分进城农民工没有资格享受政府提供的廉租房、各类保障性住房，近乎一半的农民工蜗居在单位提供的宿舍或者混住在一起，其余农民工也都居住在条件简陋的城市外围。(17)谭崇台, 马绵远：《农民工市民化:历史、难点与对策》，载《江西财经大学学报》2016年第3期。房价通过引起城市本地居民收入提高与外来流动人口收入下降加剧了城市“新二元结构”。(18)曹清峰：《房价上涨与中国城市“新二元结构”的加剧》，载《经济理论与经济管理》2019年第6期。转移劳动力增加了城市的人口，住房市场的租金上涨又会导致城市的生活成本的上升。(19)Zenou Y，Brueckner J K. Harris-Todaro models with a land market [J]. Regional ence & Urban Economics,1999, 29(3):317-339.就业压力和生活压力不仅会加剧个人幸福感缺失，还会引发严重的社会问题。

3、城市公共服务均等难的推力

研究表明,地区公共服务水平与劳动力转移正相关,劳动者除了追求经济收益外,更倾向于流入基础教育和医疗服务水平较高的城市。(20)王有兴,杨晓妹：《公共服务与劳动力流动——基于个体及家庭异质性视角的分析》，载《广东财经大学学报》2018年第4期。然而，大约有2亿多农民工及随迁家属难以享受与城市居民同等的基本公共服务，城市吸纳的是乡村的劳动力资源，而不是劳动力本人及其家庭，多数农民工家庭因此处于离散状态。(21)聂飞：《农民工家庭化迁移的制度分析——以H村为例》，载《新疆社会科学》2019年第2期。例如，户籍制度、工作流动性以及随迁子女薄弱的学前教育基础都对乡村劳动力转移与随迁子女教育有一定的负面影响，(22)刘燕,吕世辰：《乡村劳动力转移与随迁子女教育需求探析》，载《理论探索》2018年第4期。由于这些限制，农村转移劳动力的子女通常只能选择留守在乡村家中，加剧了留守儿童问题，而那些随父母进城打工的儿童，父母为了照料随迁子女也不得不放弃一些工作，由此造成了转移劳动力不充分就业现象。在医疗卫生方面，大城市的医院、医生、医疗器械、技术水平等医疗资源优于乡村，然而转移劳动力的医疗保险转移接续在制度设计、缴费年限互认、统筹基金转移、重复参保、待遇等方面存在障碍。(23)杨林,柳俊燕：《医疗保险转移接续：现实阻梗与未来破解——基于乡村劳动力就业流动视角》，载《南开学报(哲学社会科学版)》2020年第2期。

4、乡村土地制度完善的拉力

土地是进城务工人员留置于乡村最重要的资源，对于中国农民，土地主要承载物质保障和情感依附两项职能，有地的农民工相对于无地的农民工具有更低的城市居留意愿。(24)刘玉萍,郭郡郡：《土地对农民工城市居留意愿影响的实证研究——物质保障抑或情感依附》，载《四川理工学院学报(社会科学版)》2019年第6期。为了盘活农村闲置的土地资源，各地区开展了农村土地确权颁证工作。在城镇化的进程中，为了保障失地农民的权益，针对土地流转、失地农民补偿等问题，我国实施了一系列补助政策，如土地补偿费、安置补助费、青苗补助、低保补贴和养老保险金等。土地确权改革促使农民积极参与农地流转市场，显著提高了其家庭农业收入，进而明显降低了农户外出务工比例。(25)郑冰岛,朱汉斌：《农地产权、流转市场与乡村劳动力配置》，载《人文杂志》2019年第6期。地权稳定性增强会通过提高农户的投资意愿而抑制乡村劳动力的非农就业转移，激励承包地多、农业资本相对充裕的农户返乡务农。(26)洪炜杰,胡新艳：《地权稳定性如何影响乡村劳动力非农转移——基于拓展Todaro模型的分析》，载《财贸研究》2019年第3期。

5、家庭的拉力

随着乡村劳动力大量涌入城市，广大乡村普遍呈现“空心化”状态，青壮年劳动力大量流失，剩下“留守儿童”“ 留守妇女”“ 留守老人”和闲置的农田。研究表明，乡村劳动力双向流动都会显著提高离婚率，但与劳动力流入相比，流出对离婚率的影响更明显，乡村劳动力流动是乡村离婚率上升的主要原因。(27)彭小辉,张碧超,史清华：《劳动力流动与乡村离婚率——基于劳动力双向流动视角》，载《世界经济文汇》2018年第4期亲情的温暖、家人团聚是每个人内心的渴望，乡村劳动力回流不仅有利于个人照顾家庭，也有利于乡村社会稳定。

6、生活成本低的拉力

乡村衣食住行各方面物价水平较低，居住在乡村的生活成本较低，工作地和生活地在同处，不必来回奔波，也不必与亲人分隔两地。熟悉的亲人、淳朴的乡土环境更有生活气息，个体的生活压力较小，随着乡村社会保障各项制度的完善，如，新农保、新农合等政策，农民生活越来越得到保障。

(二)乡村劳动力回流阻力分析

1、乡村产业支撑不足

据各地初步摸底，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险。(28)李纪恒：《筑牢脱贫攻坚兜底保障的坚固防线》，载《人民日报》2020年3月27日 。解决相对贫困长效机制是脱贫攻坚的重中之重，其中产业支撑是乡村发展的薄弱环节，乡村产业结构单一，农民就业不稳定，政策性收入占比高。我国农业规模化、现代化程度低，农民掌握的农业技术落后，乡村劳动力资源不足导致农业生产成本高、农产品质量不稳定，甚至无人耕种；在农产品销售方面，农产品附加值低，销售渠道单一，与第二产业、第三产业没有实现对接，与市场供需不匹配，导致农产品收益低下。第一产业的落后加剧了乡村剩余劳动力就业困难，而城市成熟的二三产业更有利于劳动者提高收入进一步引发乡村劳动力非农转移。外出劳动力在外收入越高，越不倾向于发生回流。(29)王心蕊,孙九霞：《旅游发展背景下乡村劳动力回流迁移研究——影响因素与代际差异》，载《旅游学刊》2020年网络首发http://kns.cnki.net/kcms/detail/11.1120.k.20200528.2053.002.html.因此，加强乡村产业支撑力既符合解决相对贫困的长效机制，也是吸引劳动力回流的关键步骤，只有乡村产业支撑力提高，才能创造更多就业岗位，从根本上提高农民收入。

2、乡村生态环境污染严重

生态宜居不但影响乡村的整体面貌，更影响乡村的吸引力，动摇人们返乡的决定。人们心目中的乡村应该是田园牧歌、鸟语花香，然而随着工业化进程的加速，农民在种植过程中对化肥、塑料的过度使用，牲畜粪便、废料的不当排放已经造成了严重的环境污染。农业部指出，西北干旱地区，农膜污染问题、白色污染问题突出；中东部地区，农药化肥面源污染问题突出；南方地区，农业畜禽粪便污染问题突出。农业已超过工业成为我国最大的面源污染产业，总体状况不容乐观。(30)翟煩：《我国将减化肥农药用量》，载《京华时报》2015年04月15日。乡村的建设不仅仅是经济建设，更应该注重可持续发展，安全、健康、绿色、无污染应当成为乡村发展的新要求。

3、乡村文化支撑力薄弱

受经济发展主导的惯性思维影响，乡村文化建设可能被忽略，加上文化建设具有周期长、见效慢和收益无形的特征，乡村文建设相对滞后。乡村文化面临历史文物保护难、文化传承难和文化创新难的问题。乡村经济虽然得到了发展，但是由于文化缺失，出现了只图完成任务的“面子工程”，为骗取政府扶持资金弄虚作假的现象，甚至急功近利走上违法犯罪的道路。一些地区仍然存在重男轻女、“天价彩礼”、封建迷信等陋俗。这反映出对乡村文化支撑力不足导致农民精神文化滋养不够，没有形成良好的社会风气，农民法律意识淡薄，朴实、勤劳的优秀传统品质未能得到较好的传承。

4、未实现治理能力现代化

巩固好脱贫成果，加强乡村治理能力，完善公共服务水平离不开乡村基层组织工作，乡村基层组织涣散将会严重影响乡村安全和乡村振兴。习近平总书记指出“三保障”问题基本解决了，但稳定住、巩固好还不是一件容易的事情，有的孩子反复失学辍学，不少乡村医疗服务水平低，一些乡村危房改造质量不高，有的地方安全饮水不稳定，还存在季节性缺水。随着越来越多贫困人口脱贫、贫困县摘帽，一些地方出现了工作重点转移、投入力度下降、干部精力分散的现象。形式主义、官僚主义屡禁不止，数字脱贫、虚假脱贫仍有发生，个别地区“一发了之”“一股了之”“一分了之”问题仍未得到有效解决。(31)习近平：《在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》，载《人民日报》2020年3月7日 。

三、乡村振兴战略背景下劳动力回流的引导对策

劳动力回流的动力主要源于城市推力和乡村拉力的共同作用，阻力主要源于农业、农村、农民三个方面。乡村人口向城市和非农产业流动既是社会发展的必然趋势，也是乡村人口对于生存机制变迁的理性反应。(32)王通：《联根式流动：中国乡村人口阶层分化与社会流动的隐蔽性特征》，载《求实》2018年第5期。在此前提下，既要继续推进转移劳动力“市民化”，促进城镇化进程，又要合理引导劳动力回流，实现乡村振兴。要想让乡村劳动力实现顺利回流就要放大乡村的拉力作用，减少劳动力回流的阻力，在乡村振兴战略的指引下，改变乡村人力资本流失的现象，建设产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的新乡村。

(一)新农业：从传统农业转化为一二三产业融和发展的新农业

我国产业升级不断优化,第二产业和第三产业正吸引着乡村劳动力的加入,劳动力转移现象日益突出。(33)蒋江林：《乡村劳动力转移与产业升级的内生性关系的实证分析》，载《统计与决策》2018年第12期。乡村劳动力不断从第一产业转移到其他产业,这是工业化与城市化进程的必然结果。乡村缺乏足够的二三产业，无法提供充足的、可持续的就业岗位,迫使劳动力转移。当前农户分化态势明显,纯农户比例不断下降而非农户的比例不断上升，种粮纯农户的经营规模将会逐步扩大，未来兼业农户将是农户的主流类型。(34)张琛,彭超,孔祥智：《农户分化的演化逻辑、历史演变与未来展望》，载《改革》2019年第2期。因此,为了吸引和留住劳动力,首先要进行农业供给侧结构性改革，优化乡村产业结构,发挥市场机制进行产业升级,推动农户从纯务农体力劳动向生产经营管理转化，促使传统农业转化为一二三产业融和发展的新农业。

在原有农业方面，要大力推进农业现代化，提升农业技术水平、机械化程度，提高农产品数量、质量和生产效率。同时，要促进农业规模化发展和组织化经营，优化土地资源配置，构建合理有效的土地流转机制，降低土地承包经营权流转成本，建立乡村承包地动态补偿调整机制。

在非农产业方面，要发展好二三产业，补齐乡村二三产业短板，发展乡村非农产业，如乡村旅游业、电商行业、超市零售业、生产加工型企业等，做到一二三产业融合发展，提升农产品附加值，以优化产业结构增加乡村非农就业岗位数量，吸纳乡村剩余劳动力，提升农民收入水平，扩大乡村非农资本投入，助力非农部门高质量发展。

在政策保障方面，加快户籍、土地方面的制度改革和落实，建立健全与之相配套的财政、金融、税收保障机制，推动城乡要素双向自由流动，以要素聚集促进产业聚集，通过更好地发挥政策作用为要素的流动建立灵活地准入和退出机制。

(二)新乡村：从小农经济转化为产居融合的新乡村

乡村的吸引力不仅靠的是经济建设，也要依靠人居环境、治理能力，要让乡村宜居宜业，焕发生机。为了吸引且留住劳动力就要改变乡村的整体面貌，优化乡村生态环境，建设产居融合新乡村，依靠现代化治理推动乡村社会的转型升级。

在乡村生态环境方面，注重乡村可持续发展。加强环境保护监督治理，提高农民环保意识，在农业生产活动中减少对农药化肥和农膜的使用，对农业废料进行无污染处理。加大与科研院所、高校合作，提升农业技术水平，运用科学环保的农业技术进行农业生产活动，发展绿色农业、有机农业。

加强乡村治理能力现代化，增加基本公共服务供给，提高基本生活保障和公共服务水平，减少多维贫困的发生，引导科学技术资源、文化资源、医疗资源、教育资源向乡村倾斜；切实保障农民利益，提升失地农民就业保障、缓解征地冲突，维护乡村秩序；健全乡村基层组织建设，发挥基层党组织、村委会的领导作用，尤其是本地干部队伍和人才，因地制宜推动脱贫攻坚各项政策措施落地生根，加强脱贫效果监管，对基层组织工作成效采取考核评估。

加强精神文明建设和法律法规宣传，建立村规民约，教育和引导贫困群众改变陈规陋习、树立文明乡村；保护乡村历史文物和文化遗产，继承和发扬传统文化和民间艺术。

(三)新农民：从农民身份转化为新型职业农民

由于农业比较效益低下,农地与农民的关系正在松绑,农地之于农家的重要性日渐式微,农业劳动力女性化,农业劳动力新老更替问题也日益突出,“谁来种地”将成为问题,避免城镇化进程中农业劳动力断层和弱质化是农业可持续发展的底线。(35)蔡弘,黄鹂：《谁来种地?——对农业劳动力性别结构变动的调查与思考》，载《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2017年第2期。要改变这一现状就是要把纯务农的传统农民转变为有知识有文化有技术的新型职业农民，不要把农民看做是一种身份，而是一种职业的选择。

要夯实农民内生发展动力，重视农民失业问题，提高人力资本质量。建立现代农民所需要的职业教育体系和技能培训课程，提高乡村教育水平，通过教育培训增强农民职业竞争力，培养管理型、经营型农民队伍，提高其从事非农职业的就业能力，帮助农民充分就业，促进劳动力资源重新配置, 建立高等院校人才与乡村建设对接的绿色通道。

农民工群体是在城市有工作经验的农民，与传统农民相比，他们的眼界更开阔，思维更灵活，技能更多样，他们也是最了解乡村，最具有家乡情怀的群体，乡村振兴离不开这样的劳动力资源。要从政策上吸引农民工群体返乡，更加全面地科学地规划、部署和推进“大众创业、万众创新”、东南沿海人口的“双向流动”，中西部地区“引凤回巢”等返乡政策和就业创业政策，吸引各类人才参与脱贫攻坚和乡村发展，鼓励大学生、退伍军人、在外务工经商等本土人才返乡担任村干部和创新创业。