中国城镇化与产业结构变迁研究

顾天竹 刘浩 姜鸿运

摘 要：在国内城镇化发展速度减缓的背景下，农村人口转移与劳动力非农就业对推动城镇化可持续发展具有构成性功能，在产业结构视角下对实施乡村振兴战略也具有积极作用。利用中国人口普查分县资料、中国城市统计年鉴以及中国国家统计局数据，梳理了我国1978年至2018年城镇化发展与产业结构的时序变迁，分析了新型城镇化发展与非农产业结构之间的关联性，提出推动城镇化可持续发展道路需以城市为主导，创造低技能劳动服务就业机会，吸引农村非农劳动力转移，促进包容性就业增长的发展趋势，为现阶段我国城乡统筹发展战略提供参考建议。

关键词：城镇化;产业结构;低技能服务;非农就业

中图分类号：F061.3               文献标识码：A                文章编号：2095-7394（2020）03-0057-10

一、引言

自1995年起，中国城镇化进入高速发展阶段，现已取得阶段性进展。根据国际经验，城镇化率在30%～70%间的增长速度很快;之后，则会进入缓慢发展甚至停滞阶段。[1]目前，国内城镇化发展正处于瓶颈期。一方面，城镇化对国内人口结构、城市规模、产业结构和劳动力就业趋势等均产生深远影响。2014年后，农村16～19岁人口（最主要的新增进城人口）开始减少，而40岁以上的返乡人口还在继续增长。虽然当前城乡人口结构仍保持平衡，但未来城市将面临严重的劳动力资源匮乏。另一方面，为了缩小城乡收入差距，实现规模经营和提升农民职业发展前景，最终需要依靠农民数量的减少;否则社会支付给农业和农民的产出比例会随着经济的增长而下降，最终必然会使农民的相对收入下降。[2]由于劳动成本上升、低端产品出口竞争力下降以及农村剩余劳动力转移不充分等原因，我国第二产业就业人数和所占比重在2012年之后逐年下降，造成劳动密集型产业比重逐年减少，开始向资本密集型转变。[3]依托劳动密集型产业吸纳农村劳动力的模式早已发生了根本性转变，目前由第二、三产业构成的混合型产业结构更具竞争力。参照发达国家产业结构变迁规律，我国城市服务业的快速扩张仍是农村低技能劳动力转移和加快城镇化的主要动力源泉。而推动城镇化发展也会促进第三产业发展，创造对低技能劳动力的引致需求。[4-6]相比人口聚集度不高的农村地区，城镇通常拥有更高的人口密度和庞大的商品服务市场，劳动分工足够细化，服务业细分种类和从业人员也就越多，这为城市发展低技能劳务性服务业提供了良好的条件，同时也更容易带动提高居民的个体收入水平和时间机会成本，从而刺激服务型消费需求的增长。

在国内城镇化速度减缓的背景下，本文通过研究城镇化发展和低技能劳务服务业之间的关系，检验低技能劳务服务业的扩张能否提升城镇化水平和推动城市经济增长，并预测未来城市通过服务业扩张来吸纳更多农村转移劳动力在城市非农就业的变化趋势，为城市转移剩余劳动力、创造非农就业和推动城镇化可持续发展提供现实路径。

二、城镇化发展历程

自1978年中国实行改革开放以来，中国城镇化水平不断提升。国内城镇化发展可分为五个阶段：短暂发展阶段（1949—1957年）、波动发展阶段（1958—1963年）、停滞阶段（1964—1978年）、快速发展阶段（1979—1995年）和极速发展阶段（1996年至今）。[7]各階段的特点可以概括为：过程波浪起伏;进度落后于世界水平;长期滞后于工业化;早期以中小城市为主;以政府推动为动力;区域发展不平衡。[8]而区域间发展矛盾、不平衡现象，是中央政府所实行的经济体制改革与各辖区间的标尺竞争造成的。[9]各地方政府限制了市场机制发挥更多作用，片面地追求城镇化发展速度，而忽略了社会与经济、城镇化与产业应同步均衡发展。[10]反观城镇化水平较高的英国、德国等西欧国家，强调以市场为主导实现城镇经济的产业化发展，充分发挥市场的资源配置作用，也注意发挥政府的宏观调控能力。而美国则强调城镇化发展应完全由市场主导，政府应较少地采取行政手段进行干预或调控，这种过度放任式的城镇化发展模式也暴露出巨大的问题。中国城镇化发展模式应从国外两种城镇化模式中汲取经验和教训，不发展单一模式，而是从各地区的实际需求出发，发挥区域内的比较优势，因地制宜。[11]

1978—1995年之间，中国农村人口增长速度缓慢，但农村人口占城乡总人口的比例极大，所以当计划生育政策的滞后效果发挥作用时，农村出生人口规模将进一步缩减。如图1所示，自1995年农村人口达到8.59亿的顶峰后，增长的趋势开始下滑，到2016年仅为5.77亿。而1978年城镇人口仅有1.72亿，在之后的40年间持续增长，于2010年达到6.70亿，几乎与农村人口持平，之后又逐渐拉开差距，在2016年达到了8.13亿。世界人口结构数据显示，目前全球范围内有超过40%的城市人口，而且依旧保持着较高的增长速度。1970年，发达国家的城市居民为6.95亿，而发展中国家为6.66亿;但是到1985年，发达国家的城市居民只有8.49亿，而发展中国家增长到11.64亿。发展中国家人口的高增长率是其城市化进程加速发展的重要因素。因此，中国要实行开放的生育政策，继续维持人口的高增长率，为城市发展提供必要支撑。[12]

在人口自然聚集以及相关政策扶持的背景下，中国城镇数量在过去20年里大幅度增长。在1978—2017年间，地级区划和县级区划分别从310个和2 653个增加到了334个和2 851个，其中，地级市从98个持续增加到了294个，县级市则从92个快速增加到了1996年的445个，之后再逐渐减少到363个。从县级市和地级市的数量变动状况来看，我国城镇化发展开始侧重提升质量。近年来，中国城镇化进程中出现了大规模及超大规模城市迅速膨胀、中小城市和小城镇相对萎缩的两极化现象。经检验，在促进居民消费、加大政府公共服务供给和缩小城乡差距的条件下，大规模提升城镇数量能够推动中小城镇的质量发展，但这并不能有效解决城乡的两极化问题。[13]鉴于我国进入城镇化发展的新阶段，城市规模所发生的巨大变化，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，对原有城市规模划分标准进行了调整。其中，新的城市规模划分标准以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。1978—2017年城市数量变化情况如图2所示。

我国城市总人口和土地面积虽然在持续扩张，但相较于城市总人口的增长速度，土地面积的扩张速度远高于人口增速，这造成在2010—2016年期间城市人口密度大幅度降低。除了农村人口迁入城镇以外，城镇区划调整也是提高城镇化率的主要措施之一。当某一农村地区被临近城市所吸纳，使得区域内农民转变为城镇户籍，这种城乡之间的区划调整属于农业人口的“就地城镇化”。自1978年以来，城镇化发展过程中统计共有增量53%的城镇新增户籍人口属于“就地城镇化”。[14]这也为今后的可持续发展道路埋下众多隐患：土地政策两难、土地功能负荷过重、宏观发展目标间冲突等。[15]与人口自发向大城市聚集的发展模式相比，农村土地被过度城镇化会导致统计意义上的城镇人口密度迅速降低（到目前为止，城市人口聚集使得城区中心地带的人口密度仍然在不断提高）。但随着城镇化研究的不断深入，可以得知最优城市人口密度约为1.30万人/km2，这一标准为今后协调推进集约型城镇道路提供理论依据。[16]1994—2016年地级市及以上城市规模变化情况如图3所示。

2003年，城乡统筹发展战略的实施减缓了我国城镇化发展速度，在人口老龄化日益严重、人口红利减少的背景下，劳动人口作为促进区域经济增长的重要力量，成为各地区竞相吸引的宝贵资源。而人口聚集具有显著的经济增长效应，对改善地区的人口年龄结构、就业结构和区域产业结构起着重要作用。[17]受城镇区划调整的影响，多数城镇因缺少具有比较优势的产业作为支撑，经济一直处于低速增长状态。当前城镇化发展模式没有真正地解决农村剩余劳动力问题，长期下去既不利于城镇化的可持续发展，又无法有效配置更多资源来实现乡村振兴。

三、产业结构时序变迁

在20世纪80年代以前，我国实行计划经济体制，这一制度下的三个经济问题都是由政府决定：生产什么、怎样生产和为谁生产。计划经济虽然促进国内经济增长，但也限制了城乡间人口的自由流动。同时，农村地区生产和经营模式的单一性一度使得农业生产效率难以提高，造成了城乡经济的差异化增长。1978—1999年间，我国城乡收入差距对经济增长的长期效应由正向负平滑转换;1999年后，城乡收入差距对实际经济增长产生阻滞作用，且负效应呈逐年扩张趋势。[18]这一时期产业结构差异逐步扩大，产业结构变动也成为了我国城乡收入差距扩大的原因之一。20世纪90年代以前，家庭联产承包责任制大幅度提升了农业生产率和劳动积极性，因此农业发展潜力的释放也促进农业就业人数的持续增加。如图4所示，第一产业就业人数在1991年以前不断增加，1991年就业人数达到峰值3.91亿，此后逐渐减少;1996—2002年间，就业人数短暂回升，从3.48亿增长到3.66亿;2002年至今就业人数持续下降。第二产业就业人数在1978—1998年间持续增长，在1998年达到1.66亿后开始略有减少，并于2002年降至1.57亿后反弹;2002—2012年就业人数持续增长，但从2012年达到2.32亿后开始逐年减少。第三产业就业人数自1978年改革开放以来持续增长，2012年后就业人数增速接近前30年就业增速的两倍。从图4可以看出，1978—2017年这40年间，三次产业就业人数分别从2.83亿、0.69亿、0.49億变动为2.09亿、2.18亿、3.49亿。从三次产业的人口就业趋势所呈现出的变动规律来看，人口就业已经向第三产业集聚，以第三产业为主导的产业结构升级正面临巨大的机遇和挑战。

1982年9月，党中央将计划生育政策定为我国的一项基本国策，旨在有计划地控制人口，提倡晚婚、晚育、少生、优生。计划生育政策对我国的人口结构产生了深远的影响。在经历了劳动人口规模持续扩大、创造了大量人口红利之后，目前，我国已经出现了少子化与老龄化并存的现象。21世纪初，第一批 20世纪80年代出生的独生子女已到适婚年龄，政府开始放宽生育政策。2015年10月，国家放开二胎生育政策，这一政策的实施将有助于缓解我国人口老龄化的趋势，预计到2030年我国人口结构逐渐年轻化，呈现出成年型人口年龄结构。[19-20]但从长远影响来看，计划生育政策将中国人口出生率维持在一个较低的水平上，适龄人口生育率的下降也会直接导致未来劳动人口的减少。低生育水平的巨大惯性对我国中长期劳动力市场具有不可逆转的影响。[21] 虽然二胎政策在一定程度上减缓了未来城市劳动力缺失的压力，但如何维持人口出生率和劳动力市场需求之间的平衡仍需探索和实践。

三次产业的就业数量各占总就业比重的变化趋势如图5所示。从统计情况来看，1978—2017年，三次产业就业比重分别从70.53%、17.30%、12.18%变化为26.98%、28.11%、44.91%。第一产业就业比重自1978年以来持续下滑;第二产业就业比重呈现出波动性，在到达2012年30.30%最高点以后开始下滑;第三产业就业比重自1978年以来持续提高，从2012年开始增长速度明显加快。三次产业就业人数和就业比重变化的背后，反映出经济发展对人口就业和产业结构的显著影响。

1978—2017年三次产业增加值变化情况如图6所示。1978—1990年，三次产业增加值都维持在低速增长水平;从1990年开始逐渐分化，在第一产业值仍匀速增长时，第二、三产业增速开始加快;1990—2012年，第二产业值略高于第三产业，直到2012年开始，第三产业产值超过第二产业并逐渐拉开差距。从第三产业增加值逐年递增的速度来看，以第三产业为主导的产业模式正推动中国经济的进一步提升。但这也将抵消第一、二产业对经济规模的积极影响。[22]通过使用基尼系数来衡量三次产业之间的收入差异程度，可以得知，第一、二产业在多数年份里（除改革开放时期以外）起着平衡地区差距的作用，但随着工业化进程以及第三产业的快速扩张，这种作用正在减弱。[23]有学者指出基尼系数存在计算繁杂、精度较低等缺点，因此，可以使用余期望系数来代替，研究第三产业对区域经济的作用，以期得到更为准确的结论。[24]

1978—2017年产业结构变化情况如图7所示。我国三次产业比重呈现出不同的发展规律，第一产业在产业构成中的比重自1978年的27.7%增长到2012年32.80%的峰值后，开始在总产业构成比重中持续下降。第二产业的产业构成比重40年来呈现波动变化，从1978年的47.7%，到2006年47.6%最后一个峰值以后，开始逐年缓慢下降。第三产业的产业构成比重40年来在波动中不断上升，从1978年的24.6%，到2012年与第二产业增值比重达到同一水平45.3%以后，继续提高。2012年末至2017年末，我国第三产业就业比重从36.1%增长到44.9%，以每年1.76个百分点迅速增加。与国际社会相比，欧洲发达国家的高城镇化率的背后，除了发展经济和开放贸易之外，主要驱动力是产业结构的变化，特别是第三产业的发展。[25]发达国家的产业结构与就业结构的变动关系是较为一致的，工业化的过程既是产业结构的比重优势由第一产业向第二产业、再由第二产业向第三次产业的演替过程，同时也是劳动力资源在产业间依次转移的过程。然而我国产业结构与就业结构的变动关系处于失衡状态，就业结构变动长期滞后于产业结构变动，而劳动力的产业转移呈超越第二产业、直接向第三产业转移的趋势。其失衡的原因在于发展战略与经济政策、投资与消费关系的失衡以及技术进步所带来的影响。[26]

四、城镇化发展与产业结构变迁

在一个国家的经济发展过程中，城镇化与产业结构的转变是经济发展中两种不可忽视的现象。[27]城镇化发展与产业结构变迁之间的关系较为复杂，两者对经济增长具有积极作用，[28]但彼此间又相互影响。第一，产业结构变迁的两个维度（合理化和高级化）均对城镇化发展具有显著的促进作用，不仅可以对其造成直接影响，还可以通过与其他因素相互作用对城镇化发展产生间接影响。[29]比如，当产业结构与经济增长相互协调时，会促进城镇化的发展。[30]第二，产业-就业结构变动对城镇化有较强的短期驱动力，其中第三产业-就业变动的驱动最为强劲。[31]第三产业在国内生产总值中的比重增加，有助于劳动生产效率和劳动收入的提高，同时缩小资本所有者和劳动者之间的贫富差距，但以降低经济增长规模为代价。[32]所以牺牲一定的长期利益，推动以第三产业为主导的产业结构升级，其带来的结果是为经济增长和城镇化发展注入新的活力。

已知国内城镇化进程加快对服务业发展产生积极影响，而目前服务业发展滞后已经成为影响制造业竞争力的重要因素，这也是国内产业结構升级放缓的原因之一。[33]当前城市低技能劳务性服务业增长速度十分缓慢，滞后于第三产业的整体发展水平。以生产性服务业为代表的现代服务业由于政府垄断经营，造成社会资源不能合理流动;相关部门自身参与社会分工的深度不够，本应由市场提供生产性服务转为由企业内部提供，造成市场化的生产性服务企业难以继续发展。[34]我国低技能劳务性服务业的发展状况尚未达到预期应有的水平，但以运输、仓储、零售和其他服务业为代表的低技能劳务服务业依旧存在较大的发展空间，原因是低技能劳务性服务业的快速发展可以减缓甚至解决国内产业结构升级不充分、不均衡以及城镇化发展与产业结构难以协调等问题。同时，国内各大城市已经具备发展低技能劳务服务业的客观需求：第一，技术进步引发新型服务业的市场需求快速增加，如外卖、快递等依托互联网技术生存的行业，新型服务业的快速发展将大幅度提升城市经济增长水平;第二，发展低技能劳务性服务业可以吸纳农村劳动力，解决非农就业和城市劳动资源匮乏问题;第三，吸引农村人口迁入城市，提高人口城镇化水平，解决城市人口密度下降问题;城市人口的高度聚集可以促进地区需求增加，市场分工不断细化，充分发挥服务业规模扩大带来的“就业效应”。

考虑到统计数据的可获性和准确性，本文采用2000年第五次人口普查及以后的数据进行描述，将第五次和第六次《中国人口普查分县资料》、历年《中国城市统计年鉴》、历年中国国家统计局年度数据匹配得到面板数据，其中包括城市年末总人口、人口密度、土地面积、平均工资、产业结构、物质资本投资、政府财政支出以及交通基础设施等指标。为了更加精确客观地使用以上数据，指标选取来源的优先顺序依次为：人口普查资料>城市统计年鉴>国家统计数据。此外，个别指标的缺失值将采用中国国家统计局数据进行补齐。结合上述城镇化与产业结构数据分析，将上述城市面板数据按2000—2016年时序拆分，可以观测低技能服务就业和城市规模指标的时间趋势。

从统计数据来看：2000—2016年，除城市人口密度、二产比重和外商直接投资指标有所降低以外，其他指标均有增长。城市低技能服务就业总量从14.12万人增加到39.22万人，相应就业比例也从10.58%提高到17.66%。城市总人口从121.8万增加到210.5万，土地面积从1 731 km2增加到

2 728 km2，相应统计上的人口密度从1 301人/ km2降低至约1 000人/ km2。二产比重在2011—2012年到达顶峰约为53%，之后逐年下滑;职工平均工资从8 920元提高到61 190元;固定资产投资、财政预算支出、人均道路面积、人均公交数量也逐年增长。面对国内城镇化进程中存在的产业结构不合理、城镇化冒进粗放等问题，应当实施优化产业结构和提升城镇化质量这两大战略。一方面，优化产业结构有利于推动城镇化转型发展和质量提高;另一方面，提升城镇化质量有利于拉动产业结构调整升级并促进产业合理布局。[35]而选择发展低技能服务业来协调城镇化发展和产业结构升级是一种较为合理的选择，具体实现路径为：第一，政府鼓励发展低技能劳务性服务业，完善相应的就业政策来吸引农村人口进入城市劳动力市场，以充分发挥市场对各产业的结构性调整作用;第二，适度调整服务业的整体结构，积极推进传统服务业的转型和现代服务业的发展;第三，协调发展服务业和吸纳就业的关系，认识到低技能服务业对经济增长的拉动和就业的贡献率有限，在鼓励传统服务业转型的同时，建立上升通道，积极培育高水平的低技能劳动者参与高技能服务业，完成行业内部高低技能劳动力的循环流动;第四，结合各地区城镇化特点以及所面临的实际情况，在发展低技能服务业的过程中注意经济增长与城镇化发展是否协调。[34]这里必须指出，上述路径是建立在地方政府采取开放政策的基础之上。各区域之间积极沟通、相互协作，解除劳动人口的流动限制，尤其是国内大规模及超大规模城市对流动人口采取严格的落户限制，在很大程度上损害了城市自身的发展，所以位于这类城市周边的乡县要及时发现该区域经济发展中存在的问题，或吸引或转移本地的劳动人口。分年度城市规模、产业结构和经济增长情况详见表1和表2。

五、结论与展望

本文通过梳理城市规模、低技能服务及其包容性就业的时序变化，结合中国城镇化与产业结构数据分析，研究了城镇化发展、产业结构变迁与经济增长之间的关系，为城市发展低技能劳务服务业以及转移农村劳动力提供了理论依据。研究发现：在国内城镇化进入低速发展阶段的背景下，城市规模扩张有利于促进低技能劳务服务业需求的增加，未来大城市可以依靠低技能劳务服务业的扩张来创造大量非农就业机会，并吸纳周围农村地区的转移人口，这对促进城市经济增长以及加快城市产业结构升级都具有积极作用。无论是从市场经济客观规律的角度来看，抑或是从流动人口融入城市愿望的角度来看，通过发展低技能劳务业来创造更多的非农就业机会，应该成为城镇化发展、农村劳动力转移和包容性就业增长的政策重点。

从兼顾社会公平和经济效率这两方面来看，应当支持新型城镇化纲要中提到的放宽城市落户政策，让城市人口规模与劳务服务的包容性就业一同自然扩张。当市场经济体制日益完善，城乡人口流动更加充分时，劳动力会自发向经济效率较高的城市和地区集中，同时在现实层面提高低技能劳动力生产率、增加农村转移人口工资收入、缩小城乡社会经济差距等方面都起到重要促进作用。妥善解决农村剩余劳动力在城市从事低技能就业的现实问题，既有利于加快农村剩余劳动力转移、促进农地整片流转，最终实现农业规模化、产业化、现代化经营;又有利于提高市场经济效率并兼顾社会公平，促进和谐社会建设。

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责任编辑    徐    晶

Chinas Urbanization Development and Industrial Structure Changes

GU Tianzhu， LIU Hao，JIANG Hongyun

（School of Business，Jiangsu University of Technology，Changzhou 213001，China）

Abstract： Based on the realistic background of the slowdown of the development of urbanization in China，this paper analyzes the theoretical significance of rural population transfer and labor off-farm employment for the development of urbanization also has a positive effect on rural revitalization. By using the data of Population Census of China by County，China City Statistical Yearbook，and National Bureau of Statistics of China，it outlines the chronological changes in the development of urbanization and industrial structure in China，and proposes the development trend of creating inclusive employment growth with low-skilled labor services and the economic growth. Also provide references and suggestions for the overall development of urban and rural areas in China at this stage.

Key  words： urbanization; industrial structure; low-skilled services; off-farm employment