新结构经济学视角下资源型城市高质量发展研究 *——以德国鲁尔区的产业转型与战略选择为例

惠 利 陈锐钒 黄 斌

中国经济正从高速增长阶段向高质量发展阶段转变，这是一个在理论和实践上都具有极大难度的重大挑战和艰巨任务(金碚，2018)。推动高质量发展正成为各地努力的方向和追求的目标，中国共有262个资源型城市，占全国城市总数的40%，如何实现资源型城市高质量发展，直接关系到我国经济社会能否可持续发展，是当前亟需解决的重大理论和现实问题之一。

一、产业转型是资源型城市高质量发展的关键

高质量发展是比经济增长质量范围宽、要求高的质量状态，是量与质相协调的演进发展，强调数量扩张和质量提高的统一，是从“总量扩张”到“结构升级和系统优化”的转变(任保平，2012；任保平，2018；余泳泽和胡山，2018；金碚，2018)。高质量发展具有多维性的根本特征(金碚，2018)，故而需要与地方要素禀赋、产业比较优势结合，根据地方发展阶段，从系统战略角度探究产业转型的方案路径，为促进高质量发展理论实践提供机制保障。经济高质量发展至少包括两个方面的内容：一是从经济增长的过程来看，包括经济结构的优化及经济运行的稳定性；二是从经济增长的结果看，包括经济增长带来居民福利水平的变化，以及资源利用和生态环境代价(钞小静，2010；赵剑波等，2019)。

高质量发展的过程也是产业转型质量不断提升的过程。新结构经济学认为，遵循比较优势的产业转型是经济发展成功之道。从产业层面来看，高质量发展意味着产业规模壮大、产业结构优化、创新驱动转型升级、质量效益不断提升(赵剑波等，2019)，同时，新技术创新、新型产业带动劳动力迁移，使经济更加有效、快速发展(Ngai和Pissarides，2007)。产业的高质量发展是经济高质量发展的重要支撑，产业转型是城市转型的关键，资源型城市尤其如此(李虹和邹庆，2018)。但资源型城市的产业转型和系统升级又尤为艰难，“资源丰富时不愿意转型，资源枯竭时无力转型”的现象普遍存在，既面临着一般城市共同的挑战与任务，又面临着自身发展所特有的困境和约束。

资源型城市在发展早期往往依靠丰富的资源，生产技术由自我强化和自我积累机制产生技术锁定，进一步造成产业结构单一。资源还容易跟腐败联系在一起，资源价格波动大容易导致价格下跌时政府财政负担过高，资源枯竭时若无新的经济增长点经济可能崩溃，赶超过程中推进没有比较优势的先进产业导致资源成为负担(林毅夫，2017a)。一旦资源枯竭或市场受到冲击，当地传统支柱产业遭到重创，转型升级就面临较大阻碍。发展观念、资源环境制度、经济发展水平、产业结构、科技进步、对外开放等社会因素都会影响资源型城市的高质量发展(张旺等，2012；郭存芝等，2014；白雪洁等，2014；王镝和张先琪，2018)。资源丰裕还会造成对地方绿色经济增长的“诅咒”(李江龙和徐斌，2018)。资源型城市的根本问题在于，一方面，丰富的自然资源使该地区资源开采和以资源为依托的重化工业具备比较优势，从而更多发展资源型产业，并形成路径依赖的锁定效应(李江龙和徐斌，2018)，导致资源型地区更不愿转型升级；另一方面，自然资源使得更多的人力资本和物质资本在资源型产业内部流动与循环，容易形成对非资源型产业活动和创新的挤出，尤其是对制造业的挤出(黄悦，2016)，导致资源型产业更不易转型升级。进而表现为产业结构单一、非资源型产业乏力，经济发展高度依赖于资源价格，经济发展可持续性不足且更容易出现经济波动。

对于资源型城市产业选择与转型发展，有学者从演化路径、产业结构变迁、产业链延伸、接续产业发展、绿色经济等角度进行分析(熊剑平等，2009；金贤锋等，2010；Long 等, 2013；陈妍等，2016；苗长虹等，2018)。有些学者通过构建转型水平指标体系，分析转型升级水平，研究空间结构，评估发展效果，对资源型城市转型升级效率进行归纳总结(陶晓燕，2013；许吉黎和焦华富，2014；曾贤刚和段存儒，2018；Chen 等, 2018；王如琦和高红贵，2019)。还有些学者通过设计创新指数、脆弱性评价、可持续发展潜力、区域经济弹性、协调发展程度、绿色转型效率等评价指标对转型绩效进行评估(车晓翠和张平宇，2012；陈妍和梅林，2016；谢远涛等，2017；张梅等，2018；胡晓辉和张文忠，2018；陈妍和梅林，2018；肖滢和卢丽文，2019)。这些文献从现象上梳理测度了我国资源型城市目前的发展状况，能够让我们更好认识资源型城市转型的严峻性。然而，仅依靠指标测度仍较难提出有内在逻辑的发展路径。

还有一些学者通过对某个城市的案例分析，从环境政策、多元化发展、生态经济发展、文化与社会、工业旅游、区域发展、空间发展等角度，探索资源型城市转型发展的路径和经验(埃伯特等，2007；岸本千佳司和彭雪，2010； Du等, 2012；张少华和侯瑞瑞，2012；张俊和徐旸，2013；李潇，2015)。德国鲁尔区的转型路径经历了传统产业的成熟和衰退，新兴产业的初生和壮大，是资源型城市转型成功的典型之一。鲁尔虽总体上比较成功，但转型期间也不乏失败教训。综合研究鲁尔产业转型的成功经验和失败教训，能更好地提炼出资源型城市的高质量发展范式。不过，现有文献大多只看到鲁尔成功的地方，落脚到一般的政策建议，少有针对产业转型路径提出针对性的政策分析。不同地区由于发展阶段、资源禀赋结构、产业发展基础、民生领域等存在较大差异，如果都要求采取同样的产业转型和战略选择，必然不可行。对不同的发展阶段资源型城市的产业转型和战略选择进行分析，是产业转型案例能否复制和推广的关键。

从现有研究和经验事实来看，产业转型质量已经成为资源型国家和地区能否高质量发展的关键。破除路径依赖，打破资源诅咒已基本成为学界共识。然而，关于如何从经济体内部打破路径依赖，摆脱资源诅咒的系统性研究还比较稀少。新结构经济学是研究产业结构动态变迁，将产业结构内生化的一种分析方法，非常适用于研究资源型城市如何从自身要素禀赋出发，内生调整产业结构，实现高质量发展。高质量发展的关键是提高转型质量，既需要依赖市场在资源配置上的决定性作用，也需要政府因势利导，从长远发展的战略角度，创造出有利于地方城市技术创新和产业转型的制度与环境。新结构经济学提供一种新的发展思路，认为遵循比较优势是快速发展的药方(林毅夫，2017b)，解决资源枯竭就是促进资源产业转向非资源产业发展，建议资源型城市找寻具有潜在比较优势的产业，政府发挥因势利导作用，完善软硬基础设施建设，激励补偿创新型企业，进而将资源从可能的诅咒转变成发展的有利条件(林毅夫，2017a)。

因此，本文从新结构经济学的视角出发，试图全面剖析鲁尔区在资源型产业成熟期、衰退期到再生期的发展路径，梳理出不同发展阶段的政府发展战略和产业转型策略，并从其发展经验与教训中提取出新结构经济学视角下的产业转型逻辑，总结归纳资源型城市产业转型升级的一般范式，为我国实现经济高质量发展提供理论支撑和经验借鉴。

二、德国鲁尔区转型发展对中国资源型城市高质量发展的意义

鲁尔区位于德国北莱茵—威斯特法伦州(以下简称北威州)中部，由11个县级市和4个县组成，面积4435平方公里(占北威州面积13%)，人口约570万(占北威州人口三分之一)(1)https://www.metropoleruhr.de.鲁尔11个县级市组成的地区又称鲁尔大都市，下文的分析是针对鲁尔大都市的转型发展而展开。。德国鲁尔区的形成源于煤炭资源的开采，其工业发展有近两百年的历史。20世纪50年代鲁尔是欧洲最大的煤炭、钢铁重工业区。1950-1958年, 鲁尔的煤炭产量上升20%, 钢铁产量上升30%，1956年鲁尔区年产煤达1.25亿吨，煤炭产业达到了发展历程中的最高点。

1958年煤炭危机后，历经近半个世纪的转型升级，鲁尔实现了由单一产业结构到多元化、由传统工业到服务业的转化，形成了传统工业与高新技术产业协调发展的现代产业体系。同时人力资本大幅提升，城市形象和城市服务得到大幅改善，鲁尔也成为了科技创新、文化创意、旅游展览的集聚地，能源技术、环保技术、医疗卫生的先行者。

在20世纪60年代煤炭危机到来前，鲁尔的产业集群主要集中在采矿、钢铁和机械制造行业。随着危机到来和转型的进行，传统产业集群逐渐开始延伸发展，如电力、厂房建设、铸造、轻金属等。直到90年代早期，鲁尔区12%就业来自进一步的能源消耗型重工业，25%的就业来自机械制造、电气工程、汽车配件和化工产业，10%源于消费相关的行业。经过一系列转型，鲁尔各地区在90年代末期发展起了具备比较优势的新兴产业集群，基本完成了产业转型。鲁尔的转型并非一帆风顺，在早期也经历了难以打破路径依赖的困境、新产业中小企业难以生存等过程，鲁尔区大、中、小城镇之间的利益博弈也为转型带来了较大的阻碍，这些正是资源型城市转型升级中不得不面对的问题。

对中国资源型城市高质量发展，鲁尔区的转型升级之路具有较大程度的借鉴意义。

第一，鲁尔区在资源较丰富时开始探索转型，经历了成熟期、衰退期和再生期三个发展阶段，包括了资源型产业转型发展的大部分过程，与我国大部分资源型城市的现状类似。1958年鲁尔遭遇煤炭危机，煤炭和钢铁产量开始下降，鲁尔开始探索转型升级，但此时资源仍然较为丰富。早期转型思路为继续发展以采矿为主的传统产业，但煤炭和钢铁产业仍逐渐衰落；直到20世纪80年代才逐步转变为扶持传统工业产业现代化和支持新产业创新研发，随后各个区域找寻具有比较优势的产业，并探索区域联动发展，非资源型产业逐步发展起来。我国资源型城市占全国城市总数的40%，然而，在学界研究和我国资源型城市的政策实践中，仍没有比较清晰的转型体系和发展逻辑，很多地区虽有尽快转型的意识和尝试，但实际效果往往差强人意，成功案例较为稀少。鲁尔转型发展可以为我国处于不同发展阶段的资源型城市针对性、按照比较优势发展的转型路径提供借鉴和启示。

第二，鲁尔的产业结构由一支独大向高级化、协调化发展，完成了从传统工业向现代工业服务业全面发展的转变，其间经历了多种探索。鲁尔从单一的煤炭钢铁产业结构，经过几十年的转型努力，现在同时成为了传统行业(如能源、机械工程等)和新兴产业(教育、医疗、通信、旅游创意等)的佼佼者。虽然成绩斐然，但鲁尔打破路径依赖，寻找比较优势产业的过程并不总是顺畅，从20世纪60年代开始对各种要素进行重新配置和提升，完善发展所需基础设施，到70年代中期从扶持传统工业产业到重点关注地方潜在重点产业，直到80年代通过鼓励地方主体分区域寻找地方潜在比较优势产业才奠定当今鲁尔转型的辉煌。如今，鲁尔不同地区根据自身要素禀赋和比较优势发展起了相应的优势产业。自20世纪60年代以来，鲁尔地区从各个方面逐渐实现了从工业型社会到服务型社会的转变，不仅走出了传统采矿业的路径依赖，而且在今天鲁尔区域有全欧洲最密集和最多样化的文化景观，城市形象也发生了重大的改变。鲁尔通过不断发展关联产业和新兴产业，积极进行产业转型，最终成为以化学化工，能源经济，环保技术与水管理规划、建筑和房地产业，教育科技，健康经济/医疗技术，物流，信息与通信，旅游及文化创意，以及工业技术与新材料为专业优势领域的发达地区。我国资源成熟型城市占所有资源型城市的66%，这些城市与鲁尔转型前的产业结构类似，呈现出单一产业独大的态势。剖析鲁尔如何从“一产独大”转型到多元现代化产业蓬勃发展阶段的历程，对我国资源型城市发展具有重要的现实意义。

第三，传统煤炭冶金行业从业人数不断下降，结构性失业问题得到缓解，劳动力结构得到优化。高峰期鲁尔有近50万人在煤矿工作，煤矿数超过了140个，采矿业的快速发展吸引了大量移民，20世纪50年代前后有100万移民进入鲁尔区(冯革群和陈芳，2006)。1970年，58.4%的员工从事传统制造行业，40%从事服务业。目前鲁尔区27%的工作人口从事制造业，近73%在服务业工作(北威州制造业和服务业从业比例分别为27.2%和71.9%)。据2013年调查数据，鲁尔区有220万工人，其中55%已完成职业培训(2)https://www.metropoleruhr.de/land-leute/daten-fakten/beschaeftigung-arbeitsmarkt.html.，16%拥有学士以上学位，约9%的就业人员具有技术学校资格，只有21%的工人没有专业资格。在鲁尔目前的就业结构中，医疗卫生经济行业拥有超过26万名员工(截至2011年)，占劳动力总数的16%以上，是鲁尔最大的劳动力市场。鲁尔区在转移资源型产业工人、培育新型劳动力方面值得我国资源型城市学习。

第四，医疗教育和城市服务大为改观，城市形象和吸引力大幅提高。鲁尔地区早期发展主要锁定在以采矿为主的传统工业，在城市建设、基础设施等方面留下了浓厚的工业底蕴。在采矿业逐渐失去主导地位后，大量的废弃工厂和工业结构对居民生活质量的影响愈发严重，如Emscher地区的城市规划、工业和社会结构都依照采矿业的需求进行设计，随着采矿工业的衰落，其社会、环境和结构的缺陷越发严重，留下了大量的工业荒地，自然绿地和娱乐设施严重不足。通过不断完善软硬基础设施和城市环境，将工业矿区化废为宝转为发展旅游业，鲁尔的环境和区域形象不断提升。去往鲁尔的游客，从1987年的130万人增至2008年的310万人，再到2014年超过370万人，国内外游客共预订了740万人次左右的过夜住宿，每年还有约250万人游客到鲁尔大都会参加区域贸易展览会和国际贸易展览会，这些都极大促进了鲁尔的经济发展。此外，鲁尔拥有德国最高的医院密度，除了约9000名私人医生和专家外，还有108个诊所，有近4万张病床可供使用。除了基础医疗设施，鲁尔在专科化如心血管医学和肿瘤学等方面也享有国际盛誉。鲁尔区在资源型城市常见的环境和文化卫生等领域的探索对我国资源型城市的发展也具有借鉴意义。

三、德国鲁尔区产业转型的发展变迁之路

20世纪50年代煤炭和钢铁危机爆发后, 鲁尔区开始了长达半个世纪的转型之路。通过与欧盟、联邦政府(即中央政府)、州政府和各地方政府进行多方面的合作，从区域规划、中小型企业发展、技术推广、高质量现代化的工作岗位创造、城市环境维护与改善以及基础设施的发展等方面进行探索，鲁尔区的经济和社会发展得到大幅度改善与提高。

自二战重建的繁荣结束以来, 煤炭和钢铁危机爆发之后, 鲁尔地区经历了大量结构性政策改革。1968年后，鲁尔经历了由联邦政府和州政府“自上而下”包罗万象的改革规划，到一个分散的、小规模的“自下而上”变革管理模式。联邦层面的区域政策着重宏观调控各州间的区域平衡，而各州层面的区域政策则着重针对本州内部的发展问题。联邦和州的共同任务资金和欧盟结构基金共同出资，故而各州的具体执行往往和联邦的共同任务及欧盟的区域政策密不可分。

在转型第一阶段(1966-1974年)执行“综合结构政策”，主要由州政府执行对鲁尔的转型方案，并赋予“鲁尔煤区市政协会”(简称SVR)在鲁尔区境内的土地管理与城市规划权限。由于鲁尔区内的大、中、小城镇之间存在着发展的利益博弈，州政府只能推出“自上而下”的综合结构政策，如扶持传统产业、建设基础设施、开展教育等。第二阶段(1975-1986年)执行“集中结构政策”，为解决早期鲁尔各地方主体议而不决、决而不行的局面，1979年“鲁尔煤区市政协会”更名为“鲁尔市政协会”(简称KVR)，进一步将转型规划权力集中到“鲁尔市政协会”手中，在共识基础上进行决策。第三阶段(1987-1999年)推行“自下而上”的区域结构政策，促进了地方主体识别发展子区域内的比较优势产业，为第四阶段(2000年后)的高质量发展奠定了基础。

1.第一阶段(1966-1974)：继续支持发展传统煤炭产业，完善基础设施和发展教育

随着1958年煤炭危机的爆发，煤炭行业逐渐失去优势，环境污染问题频发，鲁尔区的经济和社会发展陷入困境。1958年至1964年间，有53个煤矿场关闭，约3.5万劳动力失业。鲁尔区在煤炭危机后开始考虑转型，但初期发展思路仍然停留在发展壮大传统工业方面。直到 1966年, 经济部长席勒还呼吁鲁尔地区全面重新工业化，继续发挥鲁尔传统工业的优势。煤炭和钢铁行业的大企业也主要在传统行业里继续发展，主要采取改建、合并、转让等形式，增大投资推动规模化经营。1969年合并成立鲁尔煤炭公司，成为西德最大煤业公司，占西德煤炭总产量的75%。钢铁工业也进行了全面的设备更新和技术改造，蒂森钢铁公司兼并了多家钢铁公司形成全国最大的蒂森钢铁集团，产量占全区的一半左右。

为解决就业危机和环境污染带来的问题，1968年北威州政府发布《鲁尔发展规划》(简称EPR)，这是鲁尔区首个全区域、大规模、较为长期的“综合发展规划”，大幅改善了鲁尔区的基础设施和城市环境，提升了鲁尔区的人力资本水平。这项政策是将技术和地区规划办法结合起来，主要关注对土地、资本等生产要素的重新配置和提升，以完善产业发展转型所需的基础设施。(1)调动土地和资本，提升城市环境。采矿业留下了大量的工业废弃区域，为更新鲁尔城市形象，1969 年制定了《鲁尔区域整治规划》，提出“以煤钢为基础，发展新兴产业，改善经济结构，拓展交通运输，消除环境污染 ”的整治目标。(2)完善交通网络建设。相比南北方向的区域交通，鲁尔区内缺少东西方向的高效交通设施，因此联邦和州政府将交通运输网络列入《鲁尔发展规划》，把完善交通运输网络列为发展鲁尔的首要任务，投资128 亿欧元用于扩建公路网、新建主要城市的铁路网络等基础设施，这一举措为后来新兴产业尤其是物流业的发展奠定了必要的基础。(3)支持发展教育和科技。20世纪60年代中期前，鲁尔区产业发展需要的主要是普通工人，很少受过高等教育。随着经济发展，人们逐渐认识到，新工业需要与现代技术相联系，煤炭和钢铁产业的工人不足以为产业升级发展提供足够的人力资本，教育的缺陷成为地区发展的障碍。鲁尔区经济转型，需要高度关注废弃工业区的生活条件、科学教育等软的基础设施，积极投入文化生活多样性和质量的改善，鼓励教育科研机构的发展。1964年“教育紧急文件”颁布，1965年鲁尔区波鸿大学建立，随后1968年多特蒙德大学、1972年杜伊斯堡大学、1972年埃森大学、1974年哈根函授大学等陆续成立。此外，鲁尔地区的应用技术大学以工程学院、学工学校和其他高等技术学校为原型，自1971年成立以来, 一直致力于以应用为导向的学术研究，将技术转化为生产力，成为鲁尔高等教育系统的一个强力支柱。

综合来看，第一阶段鲁尔尚未走出路径依赖，仍在主要扶持传统产业。但同时进行了土地、资本、基础设施等要素的配置补充，积极发展教育，为后期新产业的出现和发展提供了必要的保障。

2.第二阶段 (1975-1986): 同时扶持传统工业产业现代化和支持新产业创新研发

第一阶段的工作为鲁尔提供了完善的软硬基础设施，但由于是由州政府“自上而下”推行，鲁尔又是由4县11市多个行政主体构成，因而往往因政治博弈而出现议而不决、决而不行的弊端。为此，北威州政府设立了地区发展委员会并实行地区会议制度，市政府成立了劳动局和经济促进会等职能部门，各级政府开始共同协商推行转型政策，如在1979年举行的鲁尔地区会议上，联邦、州、市、企业、工会、协会和许多其他主体以共识为基础来进行政策决议。在解决好多主体部门的激励一致问题后，鲁尔在第二阶段主要进行了两方面的工作，一方面扶持工业产业现代化以维持经济，另一方面支持新产业创新研发，从根本上进行转型。

传统工业因在鲁尔的产业结构中占据较大比例，故而在危机中首当其冲。在第二阶段前期，新产业尚未形成气候之时，为维持产业基本运行，政府不得不对传统工业进行补贴扶持。如钢铁工业受1974年出现的全球性石油危机的影响，汽车和轮船需求量的减少以及钢铁产业的产能过剩，导致许多钢铁企业被迫倒闭。欧洲煤钢联盟条约中明确规定的国家不允许对钢铁工业实行补贴的禁令被屡屡打破。联邦政府也开始以各种名目对钢铁工业实施补贴，甚至动用联邦资金介入大型钢铁企业的生产经营活动，到20世纪70年代末，联邦政府的补贴已经涉及一半以上的钢铁企业。从1980年秋季起煤钢联盟决定实行为期5年的钢铁生产配额制度，并公开放弃了政府不得对钢铁产业进行补贴的禁令。生产配额及国家补贴造成了市场调控作用的失灵，大量中小企业因失去生产配额而破产，大型企业则在国家补贴和配额保护下市场竞争力日益下降，钢铁行业的衰退一直持续至20世纪90年代中期以后。

虽有持续的补贴，但第二产业的就业压力和产业发展困境仍愈发明显。煤电、核电、煤炭液化和气化行业虽有时短暂得益于较高油价再次成为本地区经济发展的希望，但随后继续衰落。鲁尔认识到仅通过补贴自生能力逐渐消失的传统工业并不足以恢复本地区的经济发展。通过表1可以看到，1980-1990年间鲁尔总体就业人口仍降低5%，采矿、制造和建筑就业下降了22.6%。

表1 1970-1992年鲁尔、北威州、联邦德国就业人数变化

在不断增大的就业压力和发展困境下，联邦政府和鲁尔区政府意识到，出现这些困难的原因是结构性问题而不是周期性疲软。为摆脱危机，鲁尔区采取产业结构调整战略，制定多项转型措施，开展了全面的调整与改造工作，开始从根本上改变扶持传统产业的战略，这一阶段主要工作是单一产业的现代化和开办技术研发机构，以支持新产业创新研发。

因此州政府发布《鲁尔行动方案 (1980-1984)》(简称APR)，大力支持新的前瞻性技术和创新活动，如在杜伊斯堡成立了微电子电路和系统研究所并在盖尔森基兴(Gelsenkirchen)设立了一个重油开采研究中心，为后续新产业的发展提供了宝贵的技术基础。需要指出的是，在以上新产业创新中心建立前，鲁尔也曾试图从区域外部引进公司落户以维持地区发展，但由于基础设施、城市形象等尚不足以吸引大型公司长期落户，因此只能根据自身要素禀赋关注引导地方重点产业。

随后1984年州政府颁发《北莱茵-威斯特法利亚倡议未来技术》 (1985-1988)，工作重点从引资转移到推动创新和建立地方技术中心上，为新产业发展提供了雄厚的技术基础。例如多特蒙德科技园对其周边的协同发展发挥了较好的引领作用。自1985年科技园成立以来, 这里的公司已增加到265家, 创造了8400多个就业机会。随着教育科技的外溢，鲁尔区内距离技术中心、技术大学、应用科学大学和科研院所较近的地区愈发成为企业选址的优先选择。北威州和鲁尔政府为促进生物技术、信息、环保等新兴产业的发展，在资金支持、土地政策等方面出台优惠政策，并尽力简化各项审批手续。以信息产业为例，凡是信息技术企业到北威州落户的，给予大企业投资者28% 、中小企业投资者18% 的经济补贴。这一政策极大地推动了中小型企业技术导向型经济的持续发展。与1980-1984年相比，1985-1988年间鲁尔区新建中小企业数量增加了41%。

在第二阶段的后半期，鲁尔地区支持的技术创新和新兴产业渐渐形成良好循环。技术的外溢促进了中小企业的萌芽，也为大企业注入了新的增长点。同时大企业的多元业务开展也激发了一批中小型相关产业的出现。比如鲁尔区多元化企业集团的典型代表Veba AG、RWE AG、Thyssen AG以及鲁尔区最大的煤炭供应商Ruhrkohle AG都在拓展多元业务，建立了自己的科研机构，推动煤炭与化工、煤炭与电力、钢铁与机械的联营发展。

鲁尔通过这一阶段的探索，逐渐找到了扶持传统工业和支持新产业研发的平衡点，既引导了传统工业的延续，也开启了新工业化的研发创新，积极提供基础设施改善城市服务环境，为下一阶段新兴产业的发展奠定了必要的基础。

3.第三阶段 (1987-1999): 地方主体分区域寻找地方潜在比较优势产业

鲁尔在第二阶段逐渐奠定了新产业的技术基础，在第三阶段充分发挥各地的比较优势，各县市根据自身禀赋选择重点优势产业，持续扩大新产业对经济的拉动作用。

1987年后鲁尔地区初步进行了较多的试验性流程创新，其中最关键的政策是鼓励地方根据要素禀赋发展比较优势产业。1989年“煤炭产业地区的未来倡议”方案将鲁尔区划分为六个小型区域，每个区域由两三个市县组成，鼓励各地区根据自身条件确定各自的内生潜力，从而量体裁衣地确定发展产业。

新的区域政策将规划权力下放地方，赋予了当地政府和企业极大的自主权力，使地方主体能够充分根据自身禀赋和比较优势发展地方优势产业。这时先前建立的教育与科技研究中心逐渐在地区发展和潜在优势产业中发挥作用。如多特蒙德科技园极大地带动了当地的产业发展，形成了从研发到应用的良好发展循环；波鸿 (信息技术区)、 埃森 (技术和发展中心) 和杜伊斯堡 (电子公园和学习实验室) 已经成为信息和通信技术的焦点；传统行业化工、能源分别在埃施尔-利佩地区、埃森得到了集聚发展。这一阶段中，交由地方子区域识别发展潜在优势产业以及鼓励区域内城市间合作是鲁尔整个转型路径的最关键之处，现在鲁尔的领先优势产业基本都脱胎于这一阶段的发展。

除了各城市自主探索产业转型，区域间多层次联动也对非资源型产业和鲁尔全区域的发展发挥了重要作用，开启了工业旅游的先河。“国际建筑展览埃舍公园”计划(IBA Emscher公园: 1989-1999年)是一个跨区域合作的典型成功案例。从1989年的IBA项目开始，鲁尔区充分结合自身的工业历史，利用现有的工业遗产，探索性地走出了一条“从零星经典的独立开发到区域性的统一开发”的道路，打造了特色服务功能，形成了工业自然、工业文化、工业建筑和地标之路四条“鲁尔旅游路线”。各城市根据自身的工业基础、地理位置等要素禀赋，分别发展出了“博物馆模式”“公共休闲景观开发模式”“综合开发购物旅游模式”和“区域一体化模式”，构建了鲁尔多方位、多层次的工业旅游模式(张少华和侯瑞瑞，2012)。

该计划把整个鲁尔工业区连成了整体，将800平方公里用地、250万居民的生活和工作空间通过埃姆舍尔公园联系在一起，旨在将众多分散的城市建设项目合并为跨城市结构，对大规模的旧工业区进行系统更新重建，并将现有的区域绿色走廊与向东西方向运行的新绿色走廊联系起来。在传统工业快速发展的阶段, 埃姆舍尔的城市规划、工业和社会结构都依照采矿业的需求进行设计，随着采矿工业的衰落，其社会、环境和结构的缺陷越发严重。一百多年单一煤炭产业的发展使这一地区留下了大量的工业荒地，自然绿地和娱乐设施不足，公路、铁路与定居点切割等严重问题。这一跨城市、多主体合作的计划，既发挥了各城市的比较优势，又通过合作协商很好地解决了工业荒地等环境问题，在鲁尔全区范围内构建了系统的开放空间，大大提升了鲁尔区域形象。

在1989-1999 年间，鲁尔和北威州在比较优势产业基础上推行了一系列政策，保证了新兴产业在企业入驻、技术研发和人口迁入等多方面的成效。比如北威州实施的“北威州-欧盟-目标-2号计划”( NRW-EU-Ziel-2-Program)，为各种促进性项目提供了150 亿欧元的支持，广泛支持中小企业项目，中小企业可以在近250个项目中获得资助。在《北莱茵-威斯特法利亚倡议未来技术》 (1985-1988)推动下，如图1所示，北威州和鲁尔人口净迁入人数在1987年后转负为正，并在1989年达到峰值，在这一阶段，鲁尔已基本完成向非资源型产业的转型。

资料来源：德国北莱茵-威斯特伐利亚统计局，https://www.it.nrw/statistik。图1 鲁尔区和北威州迁入人口变化情况

4.第四阶段 (从2000年起): 根据现有比较优势和产业基础不断发展

进入2000年后，经过长期的转型发展，鲁尔各地区根据自身的比较优势产业继续完善产业链结构，以潜在优势产业的生产集群为基础，通过价值链的延伸、空间的整合不断加强产业优势。

经过上一阶段分地区针对性的产业识别和发展，鲁尔市政协会(KVR)于2002年通过了“透视鲁尔”战略(《鲁尔前景—鲁尔区结构政策项目》)，确定了鲁尔区具备发展优势或未来潜力的12个重点产业：化学化工、能源经济、环保技术、 水利管理、规划与建筑和房地产业、教育科技、健康经济/医疗技术、物流、信息与通信、 旅游及文化创意、工业技术、新材料。2007年，鲁尔市政协会(KVR)更名为鲁尔区域协会(RVR)，北莱茵-威斯特伐利亚州议会批准了关于将鲁尔大都市的区域规划移交给区域协会的法律，鲁尔区域协会(RVR)成为自行设计和自我负责的区域结构政策的主要推动者。

在第四阶段，鲁尔在专业教育、技术研发、产业创新方面已形成良好的业态环境，具备高新技术产业发展的基础。如杜伊斯堡-埃森大学、波鸿大学和多特蒙德大学在2007年3月合并为“鲁尔大学联盟”，打通了鲁尔地区各个教育点之间的智能信息和沟通，将知识创造和在公司的应用相整合, 为教育行业走进一个全新领域提供了发展机会。密切合作的技术网络已经发展成为面向未来的专业领域不可或缺的先决条件，包括鲁尔地区东部的“生物工业”网络、博格根的生物化学区和波鸿的医疗健康产业。传统能源行业如埃森市自2001年以来一直是欧洲最重要的综合能源博览会的所在地，并且是能源公司总部和分公司的集聚地，业务涵盖整个价值链：从能源开采到工厂生产、可再生资源的使用，以及电力、热能和燃料的产生。

不过，在此阶段，鲁尔区仍然存在结构性失业和年轻人口流失问题。根据2004年鲁尔调查数据(3)STRUKTUR UND ENTWICKLUNG DER SOZIALVERSICHUNGSPFLICHTIG BESCHFTIGTEN IM RUHRGEBIET 1980 BIS 2004.，1980年到2004年鲁尔区制造业包括采矿业、加工业、能源、供水以及建筑行业就业急剧减少。在此期间鲁尔区的失业有一半以上发生在第二产业。2004年传统产业部门的就业水平比1980年低 53.4%(北威州减少31.4%)，服务业的发展在鲁尔地区与1980年相比增加32.2%，但仍落后于全国其他地区49.4%的增长率。鲁尔地区与北威州其他地区相比，年轻年龄组的就业人口流失更加严重，鲁尔区年轻就业群体49.2%减幅, 明显高于该州其他地区33.4%的减幅程度。虽然鲁尔从产业结构上看确实实现了较为成功的转型，但和其他资源型城市转型历程一样，避免不了大量的结构性失业。

四、鲁尔区产业转型经验总结及对资源型城市高质量发展的启示

鲁尔区从资源较为丰富时即探索转型，经历了成熟期到衰退期，再到再生期的转变，打破了对煤炭、钢铁等资源型产业的路径依赖，生物医药、信息技术、环保和文化等非资源型产业得以培育、发展、壮大，其产业转型升级之路可以为我国资源型城市走向高质量发展提供多方面的启示。

1.资源型城市转型升级是场持久战，向非资源型产业转型发展是必然

鲁尔区从探索转型到成果显现，历时近半个世纪，涵盖了资源型产业成熟、衰退、再生三个阶段，其发展历程充分说明了资源型城市转型升级是场持久战。从1958年发生煤炭危机至70年代中期，鲁尔区不论是政府、企业还是居民都相信是周期性因素导致煤炭钢铁行业的波动，而不是结构性危机。在危机来临前煤炭钢铁行业发展繁荣，企业没有积极性去关注区域外和新行业的创新，传统产业的大公司对招商引资持消极态度。在转型的前十年，不论政府、大小企业仍以传统煤炭钢铁行业为主，通过加大投资、扩大规模来维持煤炭钢铁行业的发展，此时生产率高的企业仍能得以生存。这一阶段是鲁尔打破技术依赖、制度依赖、产业依赖、认知依赖的过渡时期。直到1989年“煤炭产业地区的未来倡议”项目开启，鲁尔才从严重依赖煤炭钢铁产业的资源型城市逐渐转型为以生物、医药、信息、媒体、环保技术和文化产业为主的新产业结构。1991年鲁尔转型初见成效，服务业的增加值和就业都占据了主导地位，2000年后鲁尔占北威州GDP比值才有所上升。

根据资源型产业的发展阶段不同，可以将资源型城市分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型。我国现有262个资源型城市，其中成长型31个、成熟型141个、衰退型67个、再生型23个。成长型和成熟型城市资源型产业发展比较稳定，地方财政收入稳定，转型意愿和转型意识较为薄弱；衰退型城市资源型产业趋于枯竭，经济发展受到影响，民生和环境问题比较突出，转型意愿强烈但转型能力不足；再生型城市基本摆脱对资源产业的依赖，非资源型产业得以发展，经济社会能够良性地可持续发展。我国占资源型城市总数66%的成长型和成熟型城市，应尽快转变发展理念，未雨绸缪，在资源型产业稳定发展的同时，鼓励地方将大部分资源型产业收入储蓄起来，用于民生投入和环境治理，并探索非资源型产业的培育与发展。

2.重视教育培训和科技研发，为接续产业发展培育人力资本

人力资本是资源丰裕国家和地区能否成功规避“资源诅咒”的关键因素(杨莉莉和邵帅，2014)。鲁尔区在转型过程中注意到传统产业工人在人力资本上的缺失，成立多所大学，提升当地人力资本水平。1965-1974十年间鲁尔区陆续建立了波鸿大学、多特蒙德大学、杜伊斯堡大学、埃森大学、哈根函授大学等高校。同时，鲁尔区也出现了多所应用技术院校，为新产业的技术应用奠定了广泛基础。2007年又进一步加强了高校间的联通，结合广泛分布的技术中心为周边企业提供了大量的技术储备和高技能人才。每学期约14万学生在读，其中三分之一集中在数学和科学领域，还有法律、经济学和社会科学、工程、医学和健康科学、语言学和文化研究等多种专业。鲁尔密集而先进的教育为鲁尔的转型作出了最为重要的贡献。鲁尔医疗卫生的迅速发展也得益于鲁尔区内各个大学的医学院系，例如杜伊斯堡-埃森大学、波鸿鲁尔大学和维藤/黑尔德克私立大学的医学系。高校院所和技术研究中心为新产业尤其高科技产业的发展，提供了必要的技术支持，政府部门推动的产学研结合项目有力促进了科学技术成果的转化应用。鲁尔12个优势产业中，教育科技、医疗、信息通信、新材料、环保产业等都得益于人力资本的不断发展，并且相关企业主要分布在高校、研究院所、技术中心等周围。政府的投资在新产业发展初期起到了重要作用，积极创办相应的新产业培训项目、提供技术咨询、建立技术中心等都是产业转型升级的必要保障。

鲁尔的发展历程也说明了资源型城市转型过程中经济波动和结构性失业问题是不可避免的。鲁尔早期转型是为了解决就业问题和环境问题，但直到非资源型产业发展起来，仍然存在结构性失业和年轻人口流失问题。转型过程中旧产业集群的解构和新产业集群的重构会给经济带来一定的波动性，鲁尔区的人均可支配收入增速在20世纪80年代逐渐上升，90年代却又呈现较大波动。从就业数据来看，从1968年发布《鲁尔发展规划》到1984年，鲁尔用了将近20年令服务业就业人数超过工业，并在1984年后以更快的趋势上升。但新兴产业所创造的就业数量还不足以弥补传统行业所带来的失业人数，结构性失业仍然存在，总就业数量与高峰期仍有较大差距。从1980到2004年，传统产业就业人数减少近一半，服务业解决了近三分之一的新增就业，但仍低于其他非资源型地区。以此为鉴，我国资源型城市转型过程中也需格外关注失业员工的安置和新增劳动力就业问题。不过，教育培训和研发创新不是区域性的问题，除了鼓励地方政府重视人力资本，成立针对性的工程学院、高等技术学校等，中央政府也应重视研发投入和加大高校教育支出，鼓励地方结合地区比较优势为未来产业发展提供必要的人力保障。

3.转型规划放权至地方，因地制宜促进非资源型产业发展

鲁尔的成功转型经历了联邦政府、区政府不断调整产业政策的过程，从“自上而下”的综合结构政策、到“集中结构”政策，再到“自下而上”的区域结构政策，逐渐找到扶持传统工业和支持新产业研发的平衡点。从总体布局的转型规划，到支持各地因地制宜发展，是转型成功的关键决策之一。鲁尔区面临着分散化的地域结构，从1975年区域结构政策实施以来，各城市(县)基本根据各自的禀赋，发展起了自身的优势产业。如科研院所集中的多特蒙德在信息、通信、新材料、微电子等方面都有发展；波鸿以大学附属医院和医疗机构为依托，成为鲁尔的医疗中心；埃森沿袭鲁尔传统能源行业，在发展中不断升级，成为主要能源公司的聚集地。在产业发展的必要条件具备后，结合区域自身禀赋结构，依照比较优势重点发展潜在产业是走出路径依赖，完成转型的关键。除了鼓励各地区根据自身条件重点发展潜在优势产业，区域协调联动发展，也对鲁尔产业多元化发展起到重大作用。

鲁尔发展战略性新兴产业、生产性服务业和文化旅游业的经验表明，传统产业转型升级，非资源型集群发展是高质量发展的根本路径。资源不应局限于煤炭、矿产等实物资源，历史文化等无形资源也是资源，文化旅游康养等服务业或许是资源型城市产业多元化发展的一个方向，不仅能够塑造城市形象，解决就业，还能解决经济发展不可持续的问题。不过，鲁尔转型的部分经验与其处于产业前沿、行政布局分散、具体区域禀赋不同有关，如果要求所有资源型城市都采取工业旅游、高新技术、医疗化工等转型路径，很可能导致更严重的资源错配和经济停滞问题。对于我国广大的资源型城市来讲，在促进非资源型产业发展过程时，各地要结合自身要素禀赋，避免盲目赶超技术更先进、资本更密集的产业，采用何种方式的转型路径，不应由中央政府统一规定或指定，应由地方自主探索、自行甄别是否具备潜在比较优势以及如何因势利导。

4.完善产业所需基础设施，并对产业进行因势利导

完善基础设施，为传统产业转型和新兴产业发展提供必要保障。基础设施的更新是贯穿鲁尔区数十年转型过程的重要内容，1968年《鲁尔发展规划》就开始关注改造鲁尔区域内传统的运输交通设施。1980年鲁尔又成立了莱茵-鲁尔交通联合体，致力于连结鲁尔和周边的交通网络。运用多种政策工具充分调动土地、资本、劳动力等生产要素，为传统产业转型和新产业发展提供必要保障。虽然鲁尔在转型前期还未能走出路径依赖，但这一阶段在交通设施、居住条件等方面的改善为后面产业转型提供了必要的保障，降低了新产业发展的成本。在鲁尔现在的优势产业的发展历程中，完善的基础设施大大降低了生产成本和运输成本，比如能源、化工、物流等优势产业都得益于鲁尔区域内和与其他区域间完备的交通设施。

根据鲁尔的经验，在转型初期仍未打破路径依赖时，政府的作用主要在改善软硬基础设施(如交通设施和建立高校)，虽有扶持新产业的意向，但因路径依赖严重,传统产业集群仍未明显解构，因而不存在新产业发展的客观条件。故转型升级中政策制定者要客观辨别当地的产业锁定、技术锁定、认知锁定等锁定程度。此外，成功的转型关键还在于在路径依赖基本松动后及时的政策引导，如在上世纪70年代鲁尔政府就对废物处理和环保行业进行了初期投资，从而开启了新产业集群的重构，随后进入区域结构政策阶段，各地根据自身禀赋逐渐将优势产业发展壮大。当然，鲁尔的案例只是作为一个转型的参照系，具体到某个资源型城市的发展，势必考虑到该城市经济发展阶段、产业结构、产业技术水平等因素，进行更为细致的阶段鉴别和优势产业甄别。

五、结论和政策建议

在新结构经济学的视角下，本文尝试梳理鲁尔区资源型产业成熟期、衰退期和再生期的产业转型与战略选择，借助鲁尔区几十年的经验和教训，系统论证资源型城市产业转型的整体脉络，力图剖析资源型城市打破路径依赖、产业转型升级的内在发展逻辑，为我国资源型城市高质量发展提供理论支持和经验借鉴。

鲁尔的产业结构从传统工业一支独大，到传统工业和新兴产业平衡发展，再到非资源型产业多元化发展，经历了资源型城市向高质量发展的一般过程。鲁尔的发展战略也经历了联邦政府、区政府不断调整的过程，从“自上而下”的综合结构政策、到“集中结构”政策，再到“自下而上”的区域结构政策，逐渐找到扶持传统工业和支持新产业研发的平衡点。在此过程中，市场信号逐渐显现，大企业、中小企业不断调整发展策略，新产业发展所需的人力资源、研发技术和基础设施得以完善，城市环境和区域形象有效提升，经济社会得以可持续发展。鲁尔区的经验对我国资源型城市的借鉴意义主要包括以下几个方面。

首先，打破对资源型产业的路径依赖是资源型城市转型发展的根本路径，高质量发展是场持久战。发展思路与发展理念对高质量发展至关重要，不同阶段的战略选择与转型路径应结合当地的要素禀赋和发展需求。中央政府、地方政府和企业均须早日转变发展理念，在资源型城市稳定发展时，合理处理传统产业与新兴产业的关系，促进产业多元化发展。

其次，促使人力资本和物质资本向非资源型产业流动，是打破对资源型产业路径依赖的基础。资源型城市的核心问题在于资源型产业对非资源型产业产生挤出效应，人力资本和物质资本在资源型产业内部循环流动，进而加深路径依赖。加大教育培训和研发投入，提升非资源型产业发展所需的人力资本和创新技术，一方面可以缓解传统产业与新兴产业之间的结构性失业，改善民生和失业问题,另一方面能够促进资源向非资源型产业流动。

再次，地方根据自身禀赋发展具备潜在比较优势的产业，是产业能否转型成功的关键。从扶持传统工业产业到重点关注地方潜在重点产业，开启产业多样化发展的进程，是打破路径依赖的关键时期。在该阶段，中央政府不应统一制定地方转型路径，应鼓励地方主体分区域寻找地方潜在比较优势产业，因势利导促进非资源型产业集群化发展。地方可结合自身要素禀赋，除了发展生产性服务业、战略性新兴产业外，不必拘泥于传统的煤炭、矿产等资源，还可将无形的历史文化等作为资源禀赋，不仅解决环境问题和提升城市形象，还能促进文化旅游康养等产业发展。

最后，解决产业发展的软硬基础设施瓶颈，是有为政府促进产业转型升级和高质量发展的有效措施。解决非资源型产业发展的基础设施瓶颈与约束，降低经济生产和社会活动中的交易成本，可以提高生产效率和经济效益，促进经济结构转型升级。

鲁尔的案例验证了新结构经济学的发展逻辑，资源型城市高质量发展需要注重城市要素禀赋和潜在比较优势，促使人力资源和物质资源由资源型产业向非资源型产业流动，促进产业多样化发展，打破对资源型产业的路径依赖。在此过程中，政府可以发挥有为作用，加大教育投入和研发支出，促进科技创新和技术转换，鼓励地方探索具有潜在比较优势的产业，并随产业发展不断解决相应的软硬基础设施瓶颈。