《巴黎协定》实施细则透明度框架思考

单珊珊

[提要] 2015年《巴黎协定》决定建立强化透明度框架。2018年联合国气候变化大会在波兰卡托维兹顺利举行，会议通过《巴黎协定》实施细则。实施细则进一步强化了《巴黎协定》的法律约束力，其中一个重要体现就是通过了“行动和支助透明度框架的模式、程序和指南”。《巴黎协定》实施细则对现有二分法透明度框架进行统一和强化，同时赋予发展中国家灵活性。但是，框架也有积极之处与不足。对此，中国应结合自身实际情况，按照该框架实施报告过程中应当提升的方面采取适当的应对措施。

关键词：《巴黎协定》实施细则;透明度框架;灵活性

一、引言

2015年联合国气候变化大会通过了《巴黎协定》，成为继2007年《京都议定书》之后又一具有法律约束力的气候治理协定。其所建立的包括行动和支助两方面的透明度框架，成为其有效实施的重要保障。

2018年12月在波兰卡托维兹召开了《联合国气候变化框架公约》（以下简称“公约”）缔约方会议第二十四届会议，通过了《巴黎协定》实施细则，其中一项重点内容是对《坎昆协议》严格的两分法透明度框架进行统一和强化，即在对《巴黎协定》项下发达和发展中缔约方适用统一的透明度报告机制的同时，强化缔约方的程序性义务，并保留对发展中国家的灵活性的原则。

二、《巴黎协定》实施细则对透明度框架的统一与强化

2018年12月，联合国气候变化大会第24届会议在波兰卡托维兹顺利召开，会议通过了卡托维兹一揽子计划，其中就包括《巴黎协定》实施细则。实施细则通过了《巴黎协定》第十三条所述行动和支助透明度框架的模式、程序和指南（modalities、procedures and guidelines，以下简称“MPGs”），正式取代了此前的MRV标准。

（一）实施细则对透明度框架的统一。实施细则通过的MPGs是针对所有缔约方通用的框架，有需要的发展中国家可以适当适用灵活性的规定，但是总体来说都应当以MPGs为标准。MPGs取代了《坎昆协议》建立的透明度规则，不采用两套报告体系，而是要求发达国家与发展中国家都应提交两年期透明度报告。强化透明度框架在对原有框架进行统一过程中产生的重合问题，也进行了规定。

在通用的透明度框架下，报告的内容也有所统一。不论是发达国家还是发展中国家，都需要提供跟踪其履行和实现NDC进展所必要的信息。对于发展中国家而言，国家清单报告被纳入到《巴黎协定》强化透明度框架下后，就属于必须提交的信息，提高了发展中国家的提交频率，强化了其提交义务。不仅如此，由于缔约方通报的频率不能低于其在原有透明度框架下提交报告的频率，这就意味着对于某些缔约方（之前就有更高提交频率的缔约方）而言，他们的提交频率会高于两年一次。也就是说对于发达国家，其仍需要按照《坎昆协议》的规定每年提交国家清单报告。这实际上也是对之前的透明度框架进行统一整合后的结果。

（二）建立透明度框架中的灵活性机制。灵活性作为例外机制与通用的规定共同构成强化透明度框架。在《巴黎协定》及其实施细则下，共区原则发生了向灵活机制的某种转向，某种意义上是对共区原则在制度设计上的提升，是由简单的二分法模式走向更为具体和可操作性强的实践。《巴黎协定》决定在透明度框架中设置灵活性机制，向依能力需要灵活性的发展中国家缔约方提供灵活性。

MPGs具体规定了灵活性的适用条件。首先，灵活性适用于发展中国家，且适用主体仅限于发展中国家中有需要的缔约方;其次，发展中国家在自己是否适用灵活性方面有自主决定权;再次，適用灵活性的国家需要明确指出对哪些规则适用了灵活性，简要说明制约因素并且提供与制约因素有关的估计改进时间;最后，对于发展中国家适用灵活性的决定，技术专家审评不审评该决定，也不审评灵活性适用的必要性。这是对MPGs非侵入性和尊重国家主权原则的体现。此外，MPGs还具体规定了灵活性的适用范围，包括国家清单报告中的信息、技术专家审评的范围、促进性多边审议的格式等。

（三）实施细则对透明度框架中报告方面的强化。国家清单报告的标准和方法的强化。MPGs规定温室气体清单原则的定义应使用政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，以下简称“IPCC”）《2006年IPCC温室气体清单指南》的规定，而不再使用之前的1996年的版本。《公约》之前的相关决议对发展中国家应报告的气体并没有做具体要求。根据最新实施细则的要求，各缔约方应报告7种气体，除我国以往报告的6种气体（二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳和六氧化硫）以外还增加了三氟化氮。由此可见，MPGs加强了对报告标准涉及的部门和气体的要求。在资金报告方法学方面，MPGs进行了改进，引入“赠款当量”等新概念和方法，强调避免重复计算。

报告时间序列和报告详细程度的强化。MPGs要求缔约方应报告自1990年起连贯一致的年度时间序列，且国家清单报告的最近年份应为提交报告之前不超过两年（有需要的发展中国家可以适用灵活性条款）。在报告内容方面，MPGs在以往的规定基础上强化了关于国家清单报告在方法和报告指南方面的要求，并对NDC进展信息、影响与适应相关信息、发达国家与发展中国家分别提供和需要的支助相关信息进行了规定。

（四）实施细则对技术专家审评的细化和强化。MPGs细化了《巴黎协定》关于技术专家审评的范围、形式及其适用、程序以及职责等问题，强化了可操作性和具体性。

此外，MPGs还单独列举了5项技术专家审评组不得从事的行为。总的来说，MPGs以正向列举和反向排除的两个条款基本确定了技术专家审评的范围。在缔约方所提供的信息上，技术专家审评只审评国家清单报告、跟踪NDC进展必需信息以及发达国家提供支助的信息——是否符合MPGs的规定，仅是一种形式上的审评。在缔约方的行动和支助等行为上，技术专家审评对其只有可以审议的权力，其本质上不存在约束力。这虽然体现了MPGs促进性和非侵入性原则，但对专家审评的职责和权力的限制也难免会影响到审评的效果。

三、实施细则透明度框架（MPGs）的积极与不足

（一）MPGs的积极方面。首先，MPGs采用统一强化的透明度框架有利于推动《公约》和《巴黎协定》所设定的控制气候变化升温目标的实现。2018年IPCC发布的《全球变暖1.5℃特别报告》显示，人类活动已经造成了全球气温较工业化前水平提高了大约1℃，可能的区间是0.8℃到1.2℃。以现在的速度，全球气温将在2030到2052年之间达到1.5℃。可见，目前缔约方提交和履行的NDC距离欲达到的减温总目标还相差很远。强化透明度报告机制，通过信息的对比有利于增强缔约方履行其NDC的雄心，加强履行力度，尽可能实现全球控温的目标。其次，MPGs缔约方信息的可比性。MPGs使用统一通用的透明度报告替代了原先发达国家与发展中国家二分法的透明度机制，将所有缔约方都纳入到减排通报中，有利于各国NDC的汇总和比较。其与原有框架在统一中涉及的重合问题的相关规定，也有利于解决不同年度采用不同规定的现象，同时增强了可操作性。再次，MPGs增强了信息报告的科学性。要求缔约方按照《2006年IPCC温室气体清单指南》，取代之前1996年的版本，提高了测量温室气体的标准，且要求缔约方报告的气体类型也有所增加，与科学技术的发展相适应。增强报告的科学性也有利于对减排效果和减排差进行更合理的评价和估算。最后，MPGs在通用规则下内置灵活性的要求给予发展中国家一定的自由裁量。原来的透明度框架直接对发达国家和发展中国家的报告体系进行区分，实际上是基于对发展中国家能力缺乏的自动推定而产生的规则弱化。而新的强化透明度框架，不再推定发展中国家能力欠缺，而是给予其适用灵活性的范围，并且要求其明示适用灵活性的内容和原因。虽然增加了发展中国家的报告负担，但是也给予了其自主决定的权利。对于适用灵活性的决定和具体适用的条款，发展中国家都可以自行决定，不受审查，并且没有针对灵活性适用的时限，这能够在一定程度上减缓发展中国家的压力。

（二）MPGs的不足。MPGs时间框架的滞后性。MPGs要求缔约方最晚于2024年12月提交第一次二两年期透明度报告，但是首次全球盘点将在2023年举行，这就意味着第一次全球盘点结果缺乏可对比的信息。MPGs要求缔约方的最近报告年份是提交国家清单报告前的两年，灵活性国家可以为三年。即便是两年，报告提交之后还需要进行1年的技术专家审评，还有1年的促进性多边审议，势必导致信息的滞后，影响全球减排评价的时效性。

MPGs的强化要求加重了缔约方报告和技术专家审评的负担。规则细化、强制性增强的透明度报告机制不仅对各缔约方尤其是发展中国家增加了国内核算和报告的负担，而且对于《公约》秘书处组织进行审评也增加了压力。

没有将非缔约方利害相关方（non-party stakeholders，以下简称“NPS”）纳入透明度框架。透明度机制被称为“阳光条款”而为非政府间国际组织所推崇，某种程度上是因为这一机制赋予了其参与全球气候治理的合理性。新的MPGs仅仅在涉及开展教育、培训、公共意识、公众参与和公众获取信息的方式方面，和全球盘点方面涉及了NPS参与的规定。在强化透明度报告的MPGs中则没有关于NPS的规定。如果将NPS加入透明度框架中，一方面，NPS可以为实现透明度目标带来专业性的知识和资源;另一方面，NPS也能够加强跨国气候治理与《公约》治理的联系。

四、中国的应对措施

（一）根据强化透明度框架的要求，提高我国编写温室气体清单报告的能力水平。MPGs的强化要求加重了尤其是发展中国家的报告负担。我国应按照MPGs的要求，积极落实并保持国家清单安排，包括体制、法律和程序安排，提高温室气体研究和统计的科研能力，增强报告的水平。具体而言，一方面应当逐步提到我国的报告标准。新的强化透明度框架MPGs要求全面使用2006年的指南編制国家清单报告，并且报告连续的时间序列。我国之前主要遵循的是IPCC196的指南。现行的报告系统无论是标准还是频率距离其要求还有一定差距，应当尽快建立完善国家清单安排，加强温室气体统计核算体系建设;另一方面在报告的专业化分工方面也应尽快提升。目前，我国的清单报告都是由生态环境部组织有关部门和专家编制完成的，但随着报告的标准和强度加大，建议应设立专门负责清单报告的专门机构。提高科研人员的研究水平，增强编制清单报告的能力，发挥技术支撑机构的作用。

（二）积极运用MPGs框架赋予发展中国家的灵活性条款，对于能力欠缺的信息使用灵活性规则并给出相应的理由。我国目前仍是发展中国家，在报告的频率、详细程度等方面仍然需要一个过渡才能够完全达到标准。因此，在关注强制性行为要求的同时，我国也应当充分研究运用灵活性的规则，根据自身目前薄弱的部分，积极适用灵活性的条款，并且按照MPGs的要求，说明制约因素并且提供相关的估计改进时间。针对制约内容，在预估的改进时间内加强国内技术完善，尽早达到MPGs的通用要求。

（三）促进MPGs框架的行动导向，尤其是在向发展中国家提供的支助方面。发达国家提供支持力度不足问题在全球气候治理中一直存在，卡托维兹气候变化大会上宣布将适应基金的捐赠提高一倍的德国还被认为是用资金买减排信用。《巴黎协定》规定了发达国家向发展中国家在资金、技术开发和转让、能力建设等方面提供支助的强制义务。而MPGs虽然对发达国家应提交的上述信息进行了细化规定，但是其强制性仍然有限。例如在技术专家审评过程中，对于发达国家提供支助的信息仅在形式上审查其是否符合MPGs，而对于发达国家提供支助的行为或产生的效果则不再审评范围内。由此可见，MPGs对发达国家向发展中国家提供的支助方面的透明度要求力度仍显不足。中国作为发展中国家仍然属于接受支助的对象，应当结合自身的需求，推动MPGs加强对提供支助的行动要求，提高支持的充足性和持续性。

（四）改善国内与MPGs不适配的环境信息公开制度。根据我国《环境保护法》《环境信息公开办法（试行）》等规定要求，需要公开的政府环境信息和企业环境信息主要是污染类信息、规范性文件和环境行政许可的程序性要求等信息，并不包括温室气体排放信息。为了更好落实MPGs透明度框架在我国的实施，可以通过制定《环境保护法》实施细则、出台《应对气候变化暂行条例》的方式对政府和企业环境信息公开的范围重新进行规划，将温室气体清单排放等信息纳入到范围中，例如温室气体源的人为排放和汇的清除指标分配及落实情况和温室气体重点排放企业名单等。由此更好地完成我国在温室气体清单报告的编制，有利于实现减排目标。

（五）在履行自身报告义务的同时，关注其他国家的温室气体减排安排，加强国际合作。英国已经在2020年1月31日正式脱离欧盟，但尽管如此，其在气候变化方面仍与欧盟保持一致。美国在2019年年底正式启动退出《巴黎协定》进程，成为气候变化治理进程中最大变数，也加大了其他国家的减排压力。不仅如此，基础四国也出现了新的变化。卡托维兹气候变化大会上，《巴黎协定》第六条国际转让的减缓成果——碳市场机制与合作，由于巴西的阻挠而没有产生进一步的实施细则。遗憾的是，2019年底在马德里召开的联合国气候变化大会依然未就第六条实施细则达成一致。中国应当在稳定自身减排进程的基础上，积极关注他国的气候安排。在维护多边体制进程中，加强国际合作，推动《巴黎协定》实施细则遗留问题谈判。

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