中国下一个“制度红利”

何治民

8月24日下午，习近平总书记在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会，9位专家从各自专业领域出发，对“十四五”时期发展思路、举措提出专业意见和建议。上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭此次作为最年轻的70后学者代表受邀参加座谈会，备受关注。

陆铭长期研究中国经济、城乡和区域发展、劳动经济学，他的发言1700多个字。在他看来，与世界上处于同样发展阶段的国家相比，我国目前的城市化率大约偏低10个百分点。他在座谈会上发言的核心观点是，“十四五”期间，在城乡和区域发展方面，如果一些体制性结构性问题得以解决，将能产生巨大的“制度红利”。

那么，这些“体制性结构性问题”具体是指哪些？又该如何逐个解决？座谈会之后，南风窗记者专访了陆铭。

“体制性结构性”问题有哪些？

南风窗：你在座谈会发言中提到的“体制性结构性”问题具体是指哪些？

陆铭：我们传统的经济增长的动力，首先是靠要素积累来推动，这里面就有两个重要的要素积累，一个是投资，包括外资和国内的储蓄支撑的投资;一个是所谓人口红利，因为我们人口劳动力的总数在增长。第二个经济增长的动力是出口导向，我们在加入WTO后，产生过一波红利，但现在这些动力都在逐渐消退。

接下来，中国经济发展应该怎样突破发展呢？第一，提高人口素质。这次座谈会上，有学者发言提到，我国人口可能在14亿左右收顶，人口总量慢慢进入负增长空间，提高人口素质，势在必行。所以我建议实施12年义务教育，提高人口素质。而通过教育提升人口素质的关键在于农村孩子，其中，关键是他们在农村还是进城接受教育的问题。

第二，提高人力资源的配置效率。人口自由流动，把有限的人力资源配置到更加能创造价值的地方去，提高劳动力资源配置效率，这样经济增长需要的劳动力供给和养老问题都能得到缓解。

第三，投资也需要解决两个问题。其一，投资占GDP比重需下降，同時，释放被制约的3亿农民工的消费，提升消费占GDP比重。其二，投资的空间布局要优化。过去的投资大量投向了人口流出地，未来需要转变思路，把投资投在人口流入、有需求的地方，这样城市的基础设施、住房、公共服务、教育、医疗、环保等一系列矛盾都能有所缓解，且投资回报也会提升。

第四，在进出口方面，要适度减少经济对外贸的依赖度。目前已经出现经济对出口的依赖降低的趋势，需要改善投资效率，提升消费。

这四个方面就是体制性结构性问题，实际上，本质是更好地处理政府与市场的关系。

重启中心城市发展

南风窗：疫情之下，都市圈与城市群被认为是未来中国经济发展的增长点，此次座谈你也提到要发挥都市圈与城市群的增长作用，具体该如何做？

陆铭：习近平总书记在座谈会上说，“十四五”时期我国将进入新发展阶段，简而言之就是中国即将进入发达国家行列。中国的增长动力就在于，尽快推进以中心城市为带动的都市圈和城市群战略，到目前为止，大众普遍接受了经济和人口往城市群集中，但对推进都市圈的发展，存在许多误解，比如城市群内部，中心城市与外围城市是什么关系？

现在依旧有很多人认为，发展城市群时，不要去做大中心城市，或者处理中心城市和外围之间关系时，只需要将中心城市的一些产业向外疏散，就能实现所谓城市群的发展，我觉得这是非常大的误解。

我们以长三角和珠三角两大城市群的发展为例，在珠三角，目前的发展态势是广州和深圳两个城市的人口和GDP在城市群中的规模占比都在上升，说明它的集聚度在提高，但是长三角城市群，中心城市上海的GDP份额在下降。

根据中心外围理论，中心城市的集聚度越高，它产生的辐射力就越强，所以上海的GDP份额在整个长三角城市群比重下降实际上不利于长三角城市群发展。

按照这个规律，要把大城市变成都市圈，第一件事就是要出台上海都市圈规划，规划里就要涵盖基础设施建设，如以上海为中心，形成一个放射性的轨道交通网络，加强城市之间的连通。交通连通后，交通沿线的土地是不是需要高效利用？土地开发就会增加建设用地，现在的土地减量供应政策是不是需要调整？土地开发后，能容纳更多的人，与目前人口管制的目标矛盾，能否改变？随着人口的增长，户籍制度和公共服务的配套改革是不是应该跟上？这些都是发挥都市圈与城市群的增长作用前需要解决的问题。

根据中心外围理论，中心城市的集聚度越高，它产生的辐射力就越强，所以上海的GDP份额在整个长三角城市群比重下降实际上不利于长三角城市群发展。

土地、人口、户籍、公共服务等一系列的政策纠偏后，这些中心城市能重启发展，然后发挥大城市的龙头和引擎作用，周边地方把当地的资源产业配套、软硬基础设施、制度和政策与中心城市对接，实现都市圈一体化发展，其中，更重要的是协调统一税收、招商引资政策、法律，避免产业同质化和恶性竞争。

过去地方官员因绩效考核主导的地方经济竞赛，让地方经济增长陷入短视化，未来都市圈和城市圈发展战略，就是要实现长期的、全局的、多目标发展。

思辨人口集聚

南风窗：当下，叠加新冠疫情和中美贸易战的影响，中国经济下行压力加大，新一轮城市圈和城市群的发展将会助推人口的进一步集聚，这会给当下经济发展带来哪些影响？

陆铭：整体来说，人口进一步集聚，无论是对经济领域还是非经济领域，都能带来积极发展。

首先，从产业角度，人口在大城市进一步集聚，引导人口往高密度地区流动、发展，将提升中心城市的人口密度。我最近的一项研究发现，人口密度高对发展服务业有重要意义。

其次，人口集聚能带来居民福利增加。从规模经济机制来看，大量的公共服务和消费，倾向于在大城市或城市提供，而不是小城市和乡村。人口向高密度地区流动，能享受到更多样、高质量的居民福利，最终也会提升居民的服务消费，增加生产者的收入，以及就业机会。

再次，人口集聚更节能环保。人向人口密度高的地方集中，在保持生活水平不变的情况下，单位能耗被摊薄，更节能。

最后，人口聚集能产生人力资本的外溢效应。人口聚集，让人和人之间的知识交流变得更加便捷，生活在人口密度高城市里的人，可以向周围的高技能劳动力学习，在和别人的交流中提高自己。

当然，人口向中心城市进一步集聚，在人口的持续流动过程中，它会对欠发达的人口流出地产生更大的发展压力，这就需要调整人口流出地的发展路径，简而言之，不能简单地阻碍人口自由流动，而是要顺势而为。一方面，政府利用转移支付，帮这些欠发达的人口流出地改善基础设施，教育、医疗、养老等公共服务，帮助当地发展他们的比较优势产业。另一方面，人口流出地自己要做减量规划，同时，将教育、养老等公共服务向人口集聚的中心城区集中提供。

4月18日，成都玉林巷，市民在城中村的生活日常

南风窗：人口密度高也往往伴随着犯罪率的提升，今年疫情的社区传播，也让社会再次审视城市人口高密度带来的社会问题，你怎样看？

陆铭：我不否认，人口密度高对安全问题是把双刃剑，在传统发展模式下，人口密度高的地区犯罪率也高，但当下摄像头和人脸识别等数字化技术已经很好地解决了这个问题。同时，人口高密度在另外一个维度上的安全性就凸显出现了，比如说邻里间人和人之间的相互关爱和顾看，容易形成社会资本和信任，有利于增加社会安全。

此次疫情暴发，对人口密度高和疫情防控的关系产生了很大的争论，我最近的研究发现，当控制住一个城市跟武汉之间的经济连接变量，人口密度高其实是有利于疫情防控的。

通俗来说，疫情防控的重点是社交距离上的疫情传播，如果把社交距离切断，城市的平均密度没有变，可以想象，凭借大城市的医疗技术资源、检测资源优势，在大城市做疫情防控更容易。

所以，当意识到人口密度高对疫情防控也是一把双刃剑，减少它的消极影响时，只需要控制社交距离上的人口密度就可以了，但无需人为减少城市平均的人口密度。

如果这些居住在一线城市里的外国人，能享受均等的公共服务，本国非本地户籍的常住人口是不是也应该要有同等的待遇。实际上，这已经是地方迫切需要解决的问题了。

南风窗：人口的流动与聚集将对户籍管理制度提出新要求，政府已全面放开城区500万人口以下城市的落户限制。

陆铭：现在，中国的城市人口中，有1/3的城市常住人口依旧没有本地户籍。其中，个别超大城市，非本地户籍外来人口的一半已经居住超过5年，约20%居住超过10年，甚至我还碰到过居住过20年非本地户籍的外来人员，可能这个个案中有当事人个人层面的因素，但在发达国家，哪怕是非法移民，居住20年也都合法化了，所以背后还是制度问题。

接下来，一线城市在建设国际大都市时，将会遇到一个很大的矛盾，因为国际大都市有一个非常重要指标：外国人占比。这个指标表现出一线城市努力汇聚全球精英人才，来提升国际大都市气质和竞争力。

那么，问题就来了，如果这些居住在一线城市里的外国人，能享受均等的公共服务，本国非本地户籍的常住人口是不是也应该要有同等的待遇。实际上，这已经是地方迫切需要解决的问题了。

去年外国人永久居留的条例颁布，引发强烈反响，正是因为外国人获取永久居留权的门槛与本国居民获得大城市户籍的门槛形成了对比，让人产生了心理落差。

提高对低成本居住形态的容忍度

南风窗：过往粗放式的发展实践让土地和人口存在空间错配，给区域经济发展带来了哪些问题？未来可以从哪些方面改善？

陸铭：当前土地和人口存在空间错配，用一句话来概括就是：有需求的地方没供给，有供给方没需求。

我一直在强调，一线城市房价高背后主要不是需求端的泡沫，而是供给侧的短缺。我最近的研究发现，我国大城市人口占比一直提升，但相应地，新增土地供应在全国的占比在下降，两者之间的缺口越来越大，这样就会推动房价上涨。在人口流出地，房地产的库存水平依旧不低。

以上现象又会提升两个部门的债务：地方政府债务和居民家庭负债。表面上看，东部和大城市的家庭负债率高（将负债与收入比），但如果看资产负债率（将负债与资产比），其实家庭负债率就会低许多，其中的原因在于住房。所以，如果家庭负债率高是因为买了高价格的房子，且房价本身能稳定住，其实问题不大。而人口流出地本来房价就不贵，家庭负债率也相对较低，其负债率高主要是表现为政府负债率。

所以，人口流出地和人口流入地的负债的性质上是不一样的。解决办法是，在人口流入地通过供应土地和住房，让家庭负债率降下来;在人口流出地主要是要降政府负债率，因为其经济总量有限，因此，降负债主要是隐债务本身。

需要注意的是，在中国不能笼统地说房价高、房价收入比高，这样容易让决策层误以为是需求端的问题，然后政策就打压房价，控制需求。事实是，真正房价高的地方是人口流入地且土地供给又不足的少数地区，所以解决办法应该是增加土地和住房供给，这也是我今年一直在提的结构性房地产政策。

如何去改善？刚才提到在人口流入地增加供应，我觉得具体要做几件事：

第一，增加人口流入地建设用地指标，具体来说，中央给的建设用地指标也增加;继续放开建设指标跨地区交易，人口流入地可以从外地购买指标来增加建设用地总量。

第二，工业用地占比可以適当减少，同时提高工业用地的密度，在商住用地里增加住宅比重，减少商服用地比重，还可以增加住宅用地的容积率。

需要注意的是，在中国不能笼统地说房价高、房价收入比高，这样容易让决策层误以为是需求端的问题，然后政策就打压房价，控制需求。

第三，扩大多重租房市场，包括商用的租房、长租公寓、保障性的公租房、廉租房等等。

第四，座谈会上我特意提到的，提升对多种形式的低成本居住形态的容忍度。比如城中村、群租房、地下室甚至是违章建筑，按照既有的法律，它们不合规，但如果这些住宅，在能保障安全的情况下，能满足当下居民住房需求，为什么不可以合法化？这样一来，城市的住房供应就可以增加。

南风窗：今年以来，与城镇化战略密切相关的土地要素市场化改革也有新举措，你也一直主张要提高土地管理的灵活性，你觉得，“十四五”期间，在城乡土地管理方面，可以有哪些突破？

陆铭：城乡土地管理的主要焦点在农村宅基地管理。目前，农村宅基地上的房子有1/3是空置状态。未来如何突破，首先要明白，现在农村土地改革进展如何？

概括起来，主要有两个进展。农业用地的改革基本完善，农民可以转包转让，可以确权后将承包权一次性转让，也可以分批转让;农村集体经营性建设用地也基本实现同价同权，可以自由入市。

但农村土地问题非常复杂，有很多种类型的政策都与建设用地指标有关，已经解决的只是一小部分。“十四五”期间加强土地的灵活管理，我觉得主要突破口在于因人口流出而导致的闲置宅基地的管理和有效利用。

在调研中我发现有几种新情况，有待解决：

其一，有的农村宅基地已经用作商业经营，比如开民宿、茶馆，这是否属于集体经营建设用地呢？其二，目前的宅基地仅允许在村民之间进行转让使用权，但如果在人口流出地的村庄，又能转给谁？其三，大量的闲置宅基地破败，变成危房，影响农业规模经营，该如何处理？其四，在闲置的宅基地上养牲畜，已经变成事实性的农业用地了，能否和闲置宅基地复垦一样对待，将释放的指标拿去交易？

这些问题不解决，就会让农村“人出不来，钱进不去”的现象更加严重，影响着乡村振兴。

此外，农村土地的分类管理也应该提上日程，要根据具体的规划结合在一起，去区分不同地区的土地，需要怎样的改革政策和制度，做到有的放矢的改革。

责任编辑赵义 zy@nfcmag.com