S市新生儿先心普筛政策创新扩散机制研究

【摘要】 20世纪70年代以来，政策创新扩散的相关理论在西方得到了大量的研究，并形成了一系列丰富的理论和框架。近年来我国的相关研究也蓬勃发展，并结合中国的制度特点和现实情境，进行了本土化的理论创新和再建。本文通过S市新生儿先心筛查政策倡议被采纳并扩散的案例，探索了影响政策创新扩散的动机、影响因素及机制，为中国情境下政策创新扩散研究提供参考。

【关键词】先心普筛  政策创新  政策扩散  机制

一、引言

《中国出生缺陷防治报告（2012）》显示，先天性心脏病是我国发病率最高的出生缺陷，也是导致新生儿和婴幼儿死亡的主要原因之一。先心病并非不治之症，如果进行及时诊断和干预治疗，基本可以恢复健康。由于先天性心脏病的发病原因不明，一级和二级预防开展难度较大，新生儿的先心筛查作为三级预防可行性较高，但目前先心病的筛查并未纳入新生儿普筛。为了能够推动新生儿先心筛查普及，S市F医院黄教授团队通过创新筛查方式，于2016年成功推动S市卫健委将新生儿先心筛查纳入常规。2018年，该模式得到国家相关部门认可，开始向全国其他省份进行复制推广，目前已经有28个省份展开实施。从地方性创新政策到全国性推广经验，该项目仅用了3年时间。

二、政策创新扩散的概念

美国学者 Jack L. Walker（1969）将政策创新定义为一个政府首次采纳的政策或项目，无论这个政策或项目已出现多久，也无论其他政府是否采纳他。 Rogers（1983）提出政策扩散指随着时间的流逝，一项政策创新在其他地方的交流传播过程。政策创新扩散密不可分，总的来说，政策创新扩散是创新政策经过探索性试验后，经由特定群体和渠道，從政策发源地扩散到政策使用者的过程。

三、先心普筛政策创新扩散的影响因素

政策创新扩散过程中，动力因素、政策属性、扩散机制、推动者和府际关系是重要的影响因素，决定了一项政策创新被采纳和扩散与否，以及实施的效果。S市的先心普筛模式为何能在短时间内被采纳并推向全国，可以从动机、影响因素和发生机制三个层面进行分析。

（一）政策创新扩散的发生动机

（1）外部压力： 2016年10月，中共中央、国务院发布《“健康中国2030”规划纲要》， 提出推进健康中国建设系列举措。其中对于先天性缺陷要求“早诊断，早治疗，早康复”。为深入贯彻党的十九大和全国卫生与健康大会精神，落实国家“十三五”规划纲要和《“健康中国2030”规划纲要》，全面加强出生缺陷综合防治工作，2018年9月，国家卫健委卫生健康司组织制定了《全国出生缺陷综合防治方案》，指导各地落实相关目标任务。目标要求先天性心脏病、唐氏综合征、耳聋、神经管缺陷、地中海贫血等严重出生缺陷得到有效控制。国家一系列规划和要求的出台，促进了各地政府对于出生缺陷防治的认知和重视，加快了先天性缺陷防治工作的脚步。同时，我国先心病的诊断和治疗技术已达到较高水平，医保报销政策也逐年完善，开展新生儿先天性心脏病筛查的时机基本成熟。

（2）内部动力：为加强公共卫生体系建设，从2003年开始，S市市委、市政府组织实施了三轮“加强公共卫生体系建设三年行动计划”，其中第一和第二轮有效加强了公共卫生服务的基础设施、设备等硬件建设，提升了重大疾病预防控制能力。2011年，市政府启动第三轮公共卫生体系建设，要求落实更多公共卫生惠民服务项目。执行难度低，惠及人群规模大的新生儿先心筛查建议进入了卫生部门的视野。2014年，S市卫健委组织启动第四轮公共卫生体系建设三年行动计划，本次行动计划指出要“以促进市民健康水平提升和确保城市公共卫生安全为中心，坚持‘重预防、重基层、重群体、重弱势、重问题，继续努力在公共卫生体系建设、核心服务能力提升、长效管理机制构建和谐社会广泛支持参与等方面实现可持续发展。”卫健委随后发布“S市加强公共卫生体系建设三年行动计划（2015年―2017年）项目招募通知”，寻求合适的公共卫生项目提供资金和政策支持。

先心普筛政策倡议契合了国家层面健康规划纲要的要求，得到了S市内部卫生健康行动的支持，才得以被认知、采纳和推广，是外部政治压力和内部发展动力综合作用的结果。

（二）影响因素

（1）政策企业家的推动。张克（2016）提出“如果某一政策领域的专业性力量（如专家、学者）较为强大，为政府决策提供了翔实的依据和政策工具，则容易发生政策创新”。黄教授作为公共卫生届深耕多年的学者，对国家和S市关于公共卫生健康的政策动向非常敏感，多年的专业积累让他精准判断时机。作为儿童先心领域的知名专家，他也非常清楚早期发现先天性心脏病对于及时诊断和有效干预至关重要，不仅能降低新生儿和婴幼儿的死亡率，改善患者生命质量，也可显著减少由于并发症所造成的巨大经济负担。在界定问题的核心和关键改进措施之后，黄教授寻求外部联盟支持，先说服长期合作的慈善基金会资助科研资金，然后与F医院所在的区妇幼保健院（所）合作，在该区进行大规模筛查实验，从而完成了超过12万例筛查样本。除了了解S本市的情况，黄教授还联络22家全国各地的妇幼保健院组建协作网，进行各地的筛查数据线上即时上报，成为创新筛查模式重要的参考数据库。

为期三年的持续研究最终形成了简单易行的“双指标”筛查法。该成果在线刊登于著名医学杂志《柳叶刀》，是中国儿科学界刊登的第一篇论著，极大地强化了政策建议的专业认可度和可行性，为后续的政策倡导提供了依据和技术保障，降低了政府在执行层面的顾虑。

（2）政策属性的影响。相比以前的筛查技术，新的双指标筛查法将7项指标减少为2项，通过听心音和测血氧即可，操作时间缩短为三分钟，更加简单易操作，具备可推广性。筛查只需要在各地的产科医院和妇幼保健院进行技术衔接和人员配备，患儿出生后跟听力筛查一样进行，兼容度高。操作模式经过多轮论证和S市的先行试点，各地可以直接复制，不需要做太多创新，复杂度低，试用性高。黄教授在学界、公益界和卫生届的各种场合会议进行宣传推动，每年举办2次的协作网会议让各地医院可以过来观摩学习。“S市经验”为在全国范围内进行推广提供了重要的经验总结和参考。高度兼容，可观察，可试行，低成本等特质进一步推动了政策创新扩散。

（3）府际关系交织。垂直影响扩散模式则指出，行政指令、财政鼓励或压力会推动地方政府的政策创新与扩散（岳经纶，2019）。该政策创新扩散纵向垂直的扩散结构是自上而下和自下而上的结合。先期由黄教授通过技术创新，身体力行和先行成功，推动了S市卫健委采纳建议并实行，在S市试行一段时间产生效果后，再进一步推举到国家卫健委，这是政策创新自下而上的關系模式。从国家卫健委妇幼司将该方案推向全国各省，通过各省卫健委进行落实，为保障项目科学规范开展，妇幼司制定了工作方案和技术规范，项目实行逐级监督与评估，保证实施效果。这是政策扩散自上而下的关系模式。

四、政策创新扩散的机制分析

（1）强制：强制机制主要发生在自上而下的扩散过程中，后发政府因高层级政府采取权威命令儿采纳政策的过程（张克，2017）。2016年，S市卫健委发布《关于建立“S市新生儿先天性心脏病筛查诊治中心”的通知》，要求各区县卫生计生委，市妇幼保健中心，各区县妇幼保健所等有关医疗结构配合承接筛查、转诊和随访工作。2018年，国家卫生健康委员会妇幼司召集各省卫健委赴京参加项目启动会，宣布上海、河北、黑龙江、河南、广东、云南、甘肃等24个省市首先将先心病纳入新生儿常规筛查项目，新生儿出生6-72小时内要完成先心病的筛查。S市本地的政策实行和全国政策向各省的扩散过程都是典型的行政命令和强制机制。

（2）学习：学习机制指的是政策制定者对他者采纳的新政策在充分了解信息与有效性的基础上的理性决策过程（王浦劬，赖先进，2013）。决策者往往会选择一些具有良好声誉和经济资源的“明星”政府作为学习的标杆（张克，2017）。S市作为全国最先进的一线城市之一，其政策具有标杆模范作用，该方案在S全市范围内率先实施，经过2年形成了可复制推广的“S市经验”，各地政府积极学习在本地推广。国家卫健委在政策推广前先召开项目启动会，邀请了S市做经验分享，各省能够在启动前充分了解执行重点。新生儿先天性心脏病筛查国家级项目办公室则设在了黄教授所在的F医院，便于进行后续的交流学习和监督评估。

五、总结

通过以上分析，我们得出了该案例创新政策推广的经验结论：在中国的特殊国情和背景下，内外部政治环境和需求是政策创新和扩散的动力。政策企业家是政策变革的主导力量，而政策企业家较强的专业能力与其向上的职务调动，显著推动所在区创新政策的推广扩散;高度兼容性和易操作性使政策扩散更加可行;横向和纵向政府关系相互交织的过程保证了政策从创新到扩散过程的顺利进行。

该案例为中国情境下的政策扩散和创新机制提供了新的参考。政策创新扩散是一个持续的过程，需要关注政策后续的实施效果，以及在向全国扩散过程中出现的问题和困境，总结经验，为未来中国更多的创新政策提供借鉴。

参考文献：

[1]Walker J L. The Diffusion of innovations among the American States， American Political Science Review， 1969， 63 （3）： 880-899.

作者简介：李纯（1988-），女，安徽宣城人，上海交通大学国际与公共事务学院2019级MPA研究生，研究方向：公共管理。