近代北京城市管理机构的转型（1900—1927）

李诚

摘  要：清末民初是北京由传统走向现代的过渡时期。八国联军侵华战争结束后，西方的城市管理机构被清政府改造利用，在新政时期交替出现了众多治理机构。从名称与职能范围的角度考察，城市机构的功能日渐由军事治安演变为民事管理。都与城关系愈发明晰。民国初年的京都市政公所，已与京师警察厅地位平等，并主导着北京城市的近代化改造。北平市政府的成立，表明北京的城市行政主体地位已完全确立。

关键词：安民公所;工巡局;京师警察厅;京都市政公所

中图分类号：D035.5     文献标识码：A

The Transformation of Urban Administration in Modern Beijing（1900—1927）

Li Cheng（Beijing Academy of Social sciences，Beijing，100101）

Abstract：The end of Qing Dynasty and the beginning of Republic of China is the transitional period from tradition to modern in Beijing. After the Eight-Power Allied Forces occupied Beijing，western city management institutions were transformed and utilized by the Qing government，and many governance institutions appeared alternately in the New Deal period. From the perspective of name and scope of functions，the functions of city institutions have gradually evolved from military security to civil management. The relationship between the capital and the city has become clearer. In the early years of the Republic of China，the Capital Municipal Office had equal status with the Capital Police Department，and it led the modernization of Beiping. The establishment of Beiping municipal government shows that the main position of city administration is completely established.

Key Words：Anmin Office; Patrol bureau ;Capital Municipal Office;Capital Police Department

一提起1900年（庚子年）与1901年（辛丑年）的中国，大家一般想到的是义和团事件、八国联军侵华战争及《辛丑条约》的签订。近代中国遭受的屈辱至此达到顶点，古都北京也遭联军占领一年之久。然而，北京也因此开始被动接受城市近代化的改造，出现了各种新式城市管理机构。北京的城市主体性质开始凸显。民国肇建后，北京的城市管理机构与职能进一步明确，逐步转化為一般意义上的现代城市。安民公所、工巡局、京师警察厅、京都市政公所等先后出现的机构，今天已多不为世人熟悉，但在北京由封建帝都向中华国都的转变过程中，占有至关重要的地位。打开北京城市近代化的大门，离不开城市管理机构这把钥匙。

一、旗民分治下的清代北京内外城管理

自顺治元年定鼎燕京后，清代对北京城实行满汉分治管理政策。自明代嘉靖年间扩建后，北京城分为北部的内城与南部的外城两部分。对护卫内城中的皇城与宫城，清廷将八旗制度移植到了城市管理中，八旗按方位分布，对于明代原居内城的官民商贾，则要求限期迁居外城。

为适应清代满汉分治政策，北京内外城分属不同的城市管理机构。内城由步军统领衙门管理，步军统领衙门最初设在宣武门内京畿道胡同，后来又迁到地安门外帽儿胡同。步军统领衙门的长官为步军统领，全称为提督九门步军巡捕五营统领，即在清宫剧中经常出现的“九门提督”。所谓“九门”是北京内城的九座城门。步军统领的职责是掌控内城九门的启闭。中国古代城市的防御重点是城门，为保证城门控制权，清廷还把外城七座城门的钥匙交由步军统领保管，并采取守门官兵按时对调的措施。

清代的北京外城归属都察院分管。外城民商杂处，事务繁剧，都察院将外城分为中、东、西、南、北五部分，分派御史稽查地方治安。中城察院设在西江米巷江井胡同，东城察院和南城察院设在正阳门内西侧城下道北，西城察院设在高碑胡同，北城察院设在红井胡同。[1]从步军统领与五城御史管辖地域范围与职权来看，两者并没有绝对界限。外城管理最为重要的城门由步军统领管理，这就意味着在处理具体事务时，五城御史与步军统领经常会出现职责交叉现象。光绪《顺天府志》中，对两者的关系描述为京师虽然“定制分五城，而实辖于步军统领”[2]。

在行政区划方面，清代北京城在直隶省顺天府的管理范围内，顺天府署、大兴县署与宛平县署均在北京城内。顺天府署在今地安门外鼓楼东、交道口西。清代大兴县署在今东城区大兴胡同45号;宛平县署在今地安门西大街东官房。虽然顺天府及附郭宛平、大兴二县治所皆在城内，实际上的地面管辖权仍属内城的步军统领与外城的五城御史。雍正年间，朝廷划定了北京城郊区与大兴、宛平二县的行政界线。[3]此后直到光绪二十五年（即1899年），北京城市管理机构基本定型，形成了步军统领掌管内城，五城御史稽查外城，顺天府及大兴、宛平二县协助治理的局面。

二、八国联军占领下的日本安民公所

义和团运动的反帝爱国性质无须赘言，不过，由义和团引发的社会动荡也是历史事实。光绪二十六年（1900年），四五月间义和团大规模进京后，清廷最初严格控制义和团民入京，为此连发上谕严申门禁制度，纠察闹事团民。值得注意的是，清廷在谕旨中明确了步军统领衙门、顺天府、五城御史同样具有稽查地方的职责。以步军统领列在首位，又因其位高权重，由亲信大臣兼任。

1900年8月12日，借口义和团入侵的联军进占通州，14日，英、美、日、俄先后攻入北京城内。联军入城后，皇室和高官们都像人间蒸发了一样消失得无影无踪。日本参谋本部文件中，承认联军曾特许公开抢掠三日，北京城内的混乱达到极致。随着德、法等军队的不断涌入，联军开始分区占领北京城，并组织机构维持殖民统治。如英、法组织的保安公所，美国的协巡公所，德国的巡防普安公所等。各机构存在时间、管理效果不同，其中设立时间较早、目前保存档案较丰富的是日本设立的安民公所。

日军进入北京后占领了顺天府衙，并改建为日军主导的军事警务衙门。日军的柴五郎中佐被任命为军事警务衙门长，开始接管日军占领的朝阳门、德胜门、东直门、安定门的防务。日本的军事警务衙门全部由日军构成，体现了这一机构的殖民统治性质。在各占领区中，日本占领的内城北部包含钟鼓楼等地域，向来是北京城的重要商业区。市场的恢复带动了其他占领区人口向日占区的大量涌入。由此，日军的单一军事控制已难以管理。8月26日，日军占领区开始进一步划分，设置公所，分东、西两区，并选拔地方名门望族担任总办及以下之职，以民事管理代替军事防卫。日本设立的公所，虽然表面上给了乡绅参与地方管理的契机，但保留了机构设置的前提，即向各公所分派宪兵作为事务监督。随着职员增加，公所统一改称“安民公所”。安民公所的出现是日军占领区恢复秩序的表现。

日本的安民公所成立后，与军事警务衙门进行了职责划分。军事警务衙门主要负责日占区城门的护卫与地面治安。此前由其负责的逮捕、审讯匪徒无赖及确定刑罚交由安民公所负责。不过，对于重罪犯及死刑犯，仍由军事警务衙门管理。除此之外，东、西安民公所与警务衙门享有同等权力。安民公所掌管部分民政事务，出现了与军事警务衙门维持治安的分治色彩。9月14日，由于守备任务日益繁重，军事警务衙门将日军占领区划分为三区。10月2日，在部分日军撤离中国的情况下，军事警务衙门又将日占区分为东、西两区。

与军事警务衙门日益萎缩相对的，是安民公所人员与职能的持续扩张。1900年10月，在日本东、西两个安民公所办事的中国人已有395人，包含办事员、巡查、巡捕、杂役等。[4]由于日占区的地域广大，东、西安民公所还分别设立了官厅作为公所的派出机构，东城安民公所有官厅22所，西城安民公所有官厅15所。巡查日占区的中国巡捕共有222人。为显示身份，所有上街的巡捕需要在左腕缠上红布，所有警察官厅都悬挂明显的灯笼。到10月下旬，警务工作已多由安民公所承担，军事警务衙门及所属日军只负责日占区的守备警戒。

日本的军事警务衙门与安民公所管辖范围只在日占区内，在1900年的九十月间，占领军开始酝酿北京统一的警政管理机构。在9月13日的八国联军会议上，日本西德二郎提议设立北京城统一的警察机构，并提议中国海关总税务司罗伯特·赫德负责北京城市治安，但由于各国矛盾，建议并未被采纳。[5]10月9日联军的第十次会议上，最终决定设立北京警务委员会作为统一各国占领军的警察机构。不过，当时的北京警务委员会是由各占领国，委派一人参加的集体会议，并非具有实权的行政实体。10月23日，在英国主持的各国警察事务委员会上，曾有过将北京全城统一于一个警察机构治理的倡议，也因各国的抵牾而搁浅。

進入1901年后，随着清政府与各国和谈的进展，清廷开始收回北京的城市管理权。1900年10月，日本委托清廷留守的步军统领敬信主持了中国巡捕的培训。培训结束后，由东、西安民公所录用。1901年7月1日，日占区正式将行政管理权还给清政府，随后陆续撤离中国。[6]八国联军占领期间，北京城市管理被动接受了列强的改造，出现了近代城市管理机构，安民公所的设置体现出城市的民政管理与警政管理出现分离倾向，这一点在联军撤离后被清政府有所继承与发展。

三、清末新政新式城市管理机构的涌现

1901年5月28日，已是油尽灯枯的李鸿章向清廷上书了《联军将退预筹布置折》。在奏折中，李鸿章认为，联军分区占领设置的巡捕与警察较北京城原有的步军统领五城御史，处置事件更为周密。联军撤离后，恢复原有的治理模式只会带来事权不一的更多弊端。对于联军设置的安民公所，能保留的可以保留，并改名为巡防局，采纳日本的管理模式，派巡捕、警察按区域巡视。联军撤离前，清廷曾尝试在外城重新恢复五城御史巡查的制度，当御史们重新回到衙署办公时，旧有的管理模式已经不能适应被迫接受西方管理模式的北京城了。

在慈禧、光绪尚未回到北京时，清政府已开始着手整治北京的城市管理。最初的改革只是对延续了200余年的“祖宗制度”进行的修补。光绪二十七年（1901年），清廷在步军统领衙门内设置警务处，左、右两翼分设警务公所，与联军留下的各安民公所共同维护京城治安。同年，“京城善后协巡总局”成立，下设十个协巡分局。[7]协巡总局的设置背景是善后，即处理联军撤走后北京城市管理的权力真空问题。因此，善后协巡总局的职能重点在于城市治安管理，对城市建设和公共事务的管理极其有限。

光绪二十八年（1902年）四月，清廷在北京内城创办工巡局，代替了临时设置的善后协巡总局。内城工巡局设事务处、巡查处、守卫处等，并分设中、东、西三个巡捕分局，分局下辖各分段。[8]工巡局的性质可从字面上理解，“工”是主管街道交通等事务，“巡”则仍体现巡查治安的特点。清廷在任命肃亲王善耆掌管工巡局时，指出工巡的两项主要任务是“督修街道工程”与“管理巡捕事务”。这说明，工巡局已经突破了自步军统领衙门以来的单一社会治安结构，开始出现了城市一般管理的色彩。不过，工巡局的设置并不意味着原有机构的消失。光绪二十九年的清廷上谕中，仍有“谕步军统领衙门、工巡总局、顺天府、五城御史”等字样。

最初的工巡局只管内城，光绪三十一年（1905年）与内城工巡局性质相似的外城工巡局出现。工巡局对旧有衙门的冲击首先出现在外城。清廷首先取消五城御史制度，并限制了顺天府尹管理北京城日常事务的权力。同年，朝廷下令设立巡警部代替工巡总局，作为管理北京地方警政与掌管全国警政的管理机构。首任巡警部的尚书，是时任兵部左侍郎的徐世昌。巡警部设警政司、警法司、警保司、警学司、警务司五个机构，与工巡局相比，突出了警政管理的性质。巡警部的设立正当清末施行新政，朝廷对全国官制多次更改。巡警部仅成立一年后，即改为民政部。光绪三十三年，民政部奏请设置北京内城和外城巡警总厅，作为北京城市管理的最高机构。自此至清末，民政部下辖内外城巡警总厅的制度基本延续。[9]

根据民政部的奏请，内、外城巡警总厅负责京城地面诸事，与工巡局比较只是个别内部机构做了一些调整。总厅设总务处、行政处、司法处和卫生处。内城巡警总厅辖内城中分厅、内城左分厅、内城右分厅;外城巡警总厅辖外城左分厅和外城右分厅。分厅之下又有分区，最初的分区是内城二十六区，外城二十区。宣统元年，分区进行合并，内城减为十三区，外城合并成十区。[10]随着内、外城巡警总厅机构、人员的日益完善，步军统领衙门日渐失去管理的权力空间。宣统元年，朝廷谕令今后步军统领只管理北京四郊，北京内外城治安专由内、外城巡警总厅负责。

在清末新政的过程中，自治运动开始在全国萌生。1906年，清廷发布上谕明确了实行地方自治的意愿。次年，清政府正式责成民政部拟定章程试行。光绪三十四年，清廷发布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，第一次以近代法律的形式明确了城、乡分治的管理模式。在此影响下，北京的城市自治办法《京师地方自治章程》于1910年初公布。该章程以及配套的《京师地方自治选举章程》清楚划定了北京城市的自治区域、范围、选民以及选举办法等，自此，北京作为城市的独立法律地位开始明确起来。

四、北洋政府时期的京都市政公所

民国建立，袁世凯继任大总统后，北京的城市管理机构进一步改革，城市性质日益凸显。1913年，京师内城巡警总厅和外城巡警总厅合并为京师警察厅，隶属于北洋政府内务部，负责京师市内的警察、卫生、消防事项，兼管交通、户籍、营建、道路清洁、公厕设置修缮、公共沟渠管理等城市建设相关事项。京师警察厅的设立改变了清代内、外城分管的局面，出现了统一的市政管理机构。由京师警察厅的各项职能不难发现，它已不是单纯的社会治安机构，而是北京历史上第一个具有现代意义的城市管理机构。

民国初，北京虽仍是中华民国的首都，名称上却发生了变化。1914年10月，袁世凯公布了《京兆尹官制》及《京兆地方区域表》，改顺天府为京兆，顺天府尹公署改为京兆尹公署，首长为京兆尹。与清代顺天府相比，民国的京兆地方辖境有所缩小。1915年9月，北洋政府公布了改订的《京师地方自治章程》，确立了京兆的行政地位为特别行政区。1915年修订的自治章程，划定了北京城市与周边乡、镇的行政界线，北京城市的行政主体地位基本确立。

1913年，朱启钤担任内务总长，开创了北京城市管理的新局面。朱启钤，字桂辛，曾赴英国、法国、日本等游历，对西方警政建设较为熟悉。清末，朱启钤曾先后担任内、外城巡警总厅厅丞，对京城的街巷、交通了如指掌，对清末警政管理的弊病也有深切体会。就任内务总长后，朱启钤提出了设立京都市政公所的建议，并主持起草了《京都市政条例》。

1914年6月，京都市政公所正式成立，与京师警察厅同为京城社会管理机构。在职能划分方面，原属京师警察厅统一掌管的城市规划和基础设施建设，如道路清洁与沟渠管理等，改归京都市政公所管理。京师警察厅则负责维护社会秩序，税收征缴、消防与商户管理等。两个机构地位独立，彼此平等，共同向内务部负责。京都市政公所与京师警察厅管辖的地理范围是一致的，都是北京内、外城。京都市政公所接收部分城市管理权，意味着继日本安民公所、工巡局之后，将民事、治安统一于警政机构的管理方式进一步被打破。

1914年12月，北洋政府明确了市政公所的各级官员制度。京都市政公所督办必须由内务总长兼任，故第一任督办为朱启钤。在督办之下，有协办与坐办。为了协调与京师警察厅的工作，协办通常由京师警察厅总监兼任，负责市政公所日常事务的坐办。坐办由内务总长推荐，大总统任命。其他官员有总长、次长、秘书等雇员。

京都市政公所的组织机构已经相当规范。市政公所下分为四部。第一部设通信处、会计处、编辑处和综合处，负责起草报告、收发文件、编制预算、审核账目等;第二部包括政治处、财产处及调查处，负责公共卫生、市政调查等;第三部有建筑检查处、勘测处和工程处，负责勘察测绘和设计工程;第四部设建筑处、评估处和物资与供应处，负责建筑施工和工程评估。

在1915年至1916年袁世凯恢复帝制的过程中，朱启钤曾积极参登基大典的筹办，与担任筹办处办事员长。随着“洪宪帝制”烟消云散，朱启钤的从政生涯也走向尾声。在兼任督办期间，朱启钤领导的市政公所促进了北京城市面貌的革新。两年间，北京正阳门瓮城进行了改造，正阳门箭楼成为独立建筑，经正阳门的交通出行大为便利;北京环城铁路正式建成通车，市民可乘坐火车绕行宏伟的北京城墙;社稷坛改建为中央公园（今中山公园），北京市出现了第一座市民公园。政治立场的不同不能抹杀朱启钤开启北京城市近代化的历史功绩，朱启钤被后人誉为“把北京从封建都市改建为一个现代化城市的先驱者”。朱启钤退任后，京都市政公所的督办先后有王揖唐、谢远涵、张志潭等人，京都市政公所继续参与北京城的日常管理。

1921年，北洋政府决定正式命名北京为京都，并在1922年公布了《京都市市长选举规则》等法规。由于时局动荡，军阀混战，新规定的京都市自治难以落实。1924年10月，冯玉祥发动北京政变，将溥仪逐出皇宫。次年，被挤压到北京四郊行政的步军统领正式裁汰，九门提督这一中央官职彻底退出历史舞台。四郊行政管理的权力真空迅速被京都市政公所填补，掌握北京郊外的行政管理权，这意味着，清代以来由中央直接派出机构管理北京地方行政的局面至此终结。中央与地方的权力关系在北京市政方面得到了明确划分。

1928年国都南迁后，北京改为北平。同年成立的北平特别市以“市”作为正式的行政建制。京都市政公所改造为北平特别市政府，京师警察厅则改为北平特别市公安局，1937年又改为北平市警察局。北洋政府时期两者的平等关系被改造为上下级关系。1937至1945年间，北京遭日伪占领长达8年，名称在北京与北平之间多次更改，在行政地位上一度跌落到河北省的省辖市。经历种种变故，北京的城市行政主体性质却从未发生改变。从1928年的北平市政府到1949年的北京市政府，始终是北京市行政区域内的统一行政机构。

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