新时代生态文明引领下国土空间规划体系重构

唐 伟，白 杨，丁喜莲

（山东省地质科学研究院国土空间规划研究中心，山东济南 250013）

1 国土空间规划体系的理解

体系，百度汉语词语解释为一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，是不同系统组成的系统。国土空间规划，是对未来一段时间、一定区域内的全部国土空间活动做出的整体部署与安排，也是为达到国土空间开发利用保护格局设定目标而设计的某种或多种较为全面且可操作性强的行动方案。国土空间规划体系，是为保障国土空间规划从编制与实施到评估与调整全过程，若干有关事项和相互联系的理论而构成的一个特定的有机整体。新时代的国土空间规划体系不是一个规划，也不是一个体系规划，而是博大精深的规划体系，其内涵丰富，正如《若干意见》中指出包含编制审批、实施监督、法规政策、技术标准四大子体系。

2 新时代生态文明引领下国土空间规划体系重构的时代要求

中共中央、国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》要求建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系[2]，正是在新时代背景下，适应生态文明现势变化和发展要求，审时度势做出的重大国家战略，是为实现高质量发展、共享高品质生活和展现高水平治理做出的重大实践举措，具有划时代的里程碑意义。

2.1 重构国土空间规划体系是自然资源全要素统一管理的必然要求

十九大报告中的“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，是基于自然资源要素的区域禀赋和时代意义考虑，新时代国土空间规划体系正是解决各类空间规划内容单一、互不融合和“九龙治水”多部门管理模式，在规划和管理中充分结合自然资源要素的整体性、系统性和关联性，践行“山水林田湖草”生命共同体和人类命运共同体理念，以一个统一的整体实现人与自然的和谐，最终实现自然资源要素的整体统一管理，为新时代的国土空间规划体系提供基础支撑[3]。

2.2 重构国土空间规划体系是生态文明建设思想的现实实践

我国社会主义进程已经进入生态文明新时代，生态文明建设思想是在面对资源能源枯竭、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势下，习近平总书记提出的重要理论思想。建设生态文明是实现和保障中华民族永续发展的千年大计，新时代国土空间规划体系正是践行“绿水青山就是金山银山”生态文明理论的重大时代命题，也是破解生态严峻形势的积极实践探索。

2.3 重构国土空间规划体系是空间治理体系能力现代化的重要途径

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，为实现中华民族的伟大复兴，推进国家治理体系和治理能力现代化的变革在新时代大潮中已雄壮开启。作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，空间治理体系和治理能力也要与时俱进、开拓创新，新时代国土空间规划体系是实现空间治理体系能力现代化的重要保障和理论创新，是有效应对社会、经济和环境问题的时代新举措。

3 新时代生态文明引领下国土空间规划体系重构的时代目标

重构并确保高效运行新时代国土空间规划体系，是一项整体性、系统性、重塑性的体制机制改革与创新，规划是国家意志，是国家治理体系能力的重要组成部分。要解决“多规合一”的协调性问题，要增强规划的战略性、科学性、权威性和可操作性，还要改革完善规划管理体制和运行机制，更要处理好政府与市场、中央与地方、决策与实施监督的关系。

3.1 重构思维

新时代国土空间规划体系已经从原有的工程体系转向现代化的治理体系，相应地规划思维就要随之转变为生态思维，主要是以下三种思维：①有机思维，即生命共同体思想，将区域空间全要素当做一个整体，像培育一个有机生命一样培育区域空间，促进人与自然和谐共存、共同成长；②用户思维，即以人为本思想，空间治理的最终目的是满足人民的需要、提升群众的幸福感，以人民为中心、开门做规划绝不是一句口号，而应该是空间规划体系的出发点和落脚点；③设计思维，即坚持问题导向，将解决问题贯穿于规划体系的全过程，充分协调区域空间治理利害关系，促进空间治理有序和谐永续[4]。

3.2 重构目标

新时代国土空间规划体系构建的目标，《若干意见》中描述为“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局”，具体来说重点要体现以下三点：①确保“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的真正切实落实到位；②逐步推进国土空间开发、利用、保护相关制度政策的创建与完善；③在空间治理体系中发挥基础性、战略性和引领性作用[5]。

4 新时代生态文明引领下国土空间规划体系重构的系统框架

新时代国土空间规划体系包含编制审批、实施监督、法规政策、技术标准四大子体系。

4.1 编制审批体系

要实现区域国土空间开发利用保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续，必须有一套与之相适应的科学合理的规划，而且要保证规划具有权威性与可操作性。

4.1.1 编制体系

依照新时代生态文明引领下空间规划体系构建思维和目标，设计构建“五级三类”的国土空间规划编制体系。“五级”是指在纵向上，构建国家、省、市、县、乡镇（或者同级别的跨区域）五个层级国土空间规划，自上而下编制，下层级规划要符合上层级规划要求，层层传导国家战略与意志，保障国家和省市重要目标的分解落实；“三类”是指横向上，构建总体规划、详细规划和相关专项规划三类，国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础，相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接[1]。

4.1.2 审批体系

审批体系与编制体系中的“五级”大致相同，五级规划体现一级政府一级事权，上一级政府审批下一级的国土空间规划，经同级人大常委会审议通过的基础上方可报批，其中国务院负责审批省级、跨区域以及部分地市级规划，省级负责市级和县级规划，市级负责乡镇级规划的审批。国土空间规划的具体审批按照“管什么批什么”的原则，对规划中的重点内容，如规划战略定位、空间格局、要素配置、传导机制、重要指标落实和信息平台等方面进行逐一审查，对规程过程以及全部规划成果等方面进行程序性检查，必要时采用人机交互的检查方式。另外，详细规划和专项规划的审批，应重点检查国土空间规划是否对专项规划和详细规划起到了指导约束作用，相关专项规划、详细规划与国土空间规划的衔接及与“一张图”信息系统的核对等。

4.2 实施监督体系

一套能用、管用、好用的国土空间规划，最终都要靠实施监督来进行评判，“规划是三分编制、七分实施”充分说明规划实施监督的重要性，因此建立规划实施监督体系就显得格外重要。实施监督体系，顾名思义，即为国土空间规划的实施和监督管理，需构建规划“实施评估-监督-问责-处罚”的有效循环制度。

4.2.1 实施体系

规划实施体现的是规划的权威性，是按照规划设计的方案与要求，严格进行区域国土空间活动的管理，是对所有国土空间实施用途管制的具体操作，必要时应引入第三方评价机构。在规划实施过程中，建立实施年度体检、中期评估和总结评估制度，结合现势情况变化评估规划实施进展情况及存在的问题与不足，提出建议或者改进意见。经评估确需调整完善的，应将调整完善的规划成果重新提请审批，审批通过后按新批准的规划实施，形成“规划-实施-评估-再审批-再实施”的动态闭环体系。

4.2.2 监督体系

监督即为对实施情况是否符合规划的评价，是对规划实施主管部门的考核与评价。建立规划动态监测与预警机制，与国土空间规划“一张图”实施监督信息系统统一协调[6]，联合评价，充分利用新技术新方法构建全方位全天候的规划实施监督体系。同时，要将规划实施情况及时进行政务信息公开，接受人大、审计和社会等多方的监督，并将实施情况纳入政府考核评价体系。

4.3 法规政策体系

法规政策体系是对国土空间规划体系基础性和权威性的有效法律层面支撑，也是国土空间规划编制-实施、评估-完善、监督-问责等全过程合法性的有效保障。构建空间规划法规政策体系，不仅是保证国土空间规划体系加快构建、平稳运行的政策需要，更是生态文明引领下国家空间治理体系能力现代化的时代要求。

4.3.1 法规体系

以新时代生态文明思想为引领，以国家机构改革时期为机遇，以充分梳理现有相关法律法规为底板，结合国土空间规划存在的问题、未来发展趋势与现势需要，在《中华人民共和国宪法》指导框架下，构建以《国土空间规划法》为基本法，以《土地管理法》《城乡规划法》《森林法》《矿产资源法》等法律法规为补充，空间规划相关的法律条例相联系的有机整体。完善国土空间规划法律框架，明确规划法律地位，界定规划职能内涵、分类标准、管理权限、规划审批以及规划监督等技术与程序要求，增强规划权威性[7-8]。

4.3.2 政策体系

政策体系是法规体系的有效补充与完善，规划的编制实施、评估完善等都需要全社会的共同参与和各部门的协同配合，需要建立健全人口、资源、生态环境、财政、金融等相关配套政策[6]，最终形成一整套相应的、链条式的、更加完善具体的政策和制度体系，覆盖调查评价、规划编制、耕地保护、用途管制、土地利用、生态修复整治、自然资源资产产权制度、统一确权登记制度等一系列工作，以实现区域全要素管控和规划全流程管理[9]，保障规划有效实施。

4.4 技术标准体系

技术标准体系是对国土空间规划体系的技术支撑[6]，需要在对原有的技术标准体系理性继承基础上进行重构性改革，适应新时代生态文明建设的要求，以生态优先绿色发展理念为引领，实现生产、生活、生态空间有机融合。

4.4.1 技术体系

国土空间规划编制到实施监督全过程的工作方法技术，是随着时代发展和人民需求的变化而不断前进的，具有很强的迭代性，理性继承、勇于创新与适度融合是构建方法技术体系的宗旨。方法技术的科学运用，是规划进行科学决策的有力技术支撑，体系的构建，要将既有的技术进行转变和完善适应时代发展与要求，更要充分吸纳如区块链、人工智能、物联网、大数据、云计算、城市信息模型（CIM）、仿真模拟、遥感等新技术新手段，加强规划的上下贯通和纵横协同，增强上下级规划功能传导的整体性和连通性，搭建国土空间全要素全过程统筹的数字化与信息化，形成革故鼎新、刚弹相宜、动态适应的国土空间规划方法技术体系。

4.4.2 标准体系

标准指南是实践经验的归纳总结，更是在此基础上的理论引领与升华，构建科学性、适用性、实用性的标准体系，能为国土空间规划的编制审批、实施监督等提供统一的技术支撑。新时代国土空间规划标准体系，要在广泛的行业、公众参与和国家标准化的基本框架下，以促进行业管理、新学科建设、全要素空间治理为前提，以问题为导向、实践为准绳、科学为目标，充分吸纳已有的行业标准或者指南，构建整体系统的“五要素一目标”[10]标准体系，提高空间规划管理的效能。

图1 国土空间规划体系框架

5 结论与讨论

5.1 结论

新时代生态文明引领下国土空间规划体系重构，是一次系统性的空间规划制度和管理里程碑式的创新，同时也是一项庞大的、复杂的系统工程，只有立足于我国的基本国情，在生态文明建设思想引领下实事求是地整体推进体系的构建，由细节到整体、由中央到地方、由专家到公众，扬长避短、环环相扣、循序渐进，才能搭建起适合我国现代化建设、高质量可持续发展的全新国土空间规划体系，才能规划管理好未来的全要素国土空间，完成好这看似“不可能完成的变革”。

5.2 讨论

新时代生态文明引领下国土空间规划体系重构面临着时间紧、任务重的现实难题，距离2035年全面提高国土空间治理体系和治理能力现代化水平[1]的目标实现，仅有十年多一点的时间，体系构建中仍有繁多的需要深入研究的问题，诸如新旧体系的过渡与衔接、各地方自然资源与管理的差异性协调、空间治理的立法程序与现有法律的衔接等等，都需要专家学者和规划人不懈地探讨。