规范重大行政决策程序促进政府治理效能提升

2020-09-21邹东升曹彦

群众 2020年14期

邹东升曹彦

无决策，即无行政。决策是行政权力运行过程的起点，规范重大行政决策，目的是规范行政权力运行，强化法治政府建设，把权力真正关进制度之笼。2019年9月1日起正式施行的《重大行政决策程序暂行条例》，是国务院以行政法规形式在我国重大行政决策程序立法上迈出的关键性的一步，极大推进了我国重大行政决策程序的科学化、民主化、法治化进程。

2020年5月18日，江苏省政府常务会议审议通过《江苏省重大行政决策程序实施办法》（以下简称《办法》），将于2020年8月1日起正式施行。《办法》的出台标志着江苏坚持以制度建设促进重大行政决策规范化，有利于进一步充实重大行政决策制度体系。《办法》体现了“循证决策”“民主决策”“异议制度”“终身追责”等多种创新性理念，凸显了江苏对重大行政决策科学化、民主化、法治化的追求，将助推重大行政决策质量的提高以及政府治理效能的提升。

循证决策：提升行政决策科学化

“循证”理念源自循证医学，其核心意涵在于提炼出有价值、能转化的证据，从而以证据为基准来做出理性行动。循证决策是指“政策制定者的决策（倡议）是建立在最佳的可利用的证据的基础上，这些证据来自一系列广泛资源;所有关键利益相关者都能够在政策发展的初始阶段就参与进来并且经历整个政策过程;所有相关的证据，包括那些来自专家的，都会以一种重要的和通俗的格式提交给政策制定者”。在当下的社会情境中，存在着各种系统性的、不可逆转的、无法直接预见的风险，循证决策有利于促进决策机关在科学证据的基础上，最大程度整合专业知识、消弭利益鸿沟、吸纳不同意见，采取更加理性的政策行动，以提高政府行为的有效性，达到政府治理目标实现与公共价值回归的双向平衡。

党的十九届四中全会强调“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督”。没有调查，就没有发言权，更没有决策权。重视调查研究，善于调查研究，在调查研究的基础上解决突出矛盾和问题是谋划工作、科学决策的重要依据。在《办法》中，循证决策深入調研的理念得到充分体现。第一，循证决策理念基本贯穿于重大行政决策程序全过程。《办法》中规定的决策启动、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论程序，对公众、专家、利益相关者等主体的吸纳与管理，论证评估、行政决策后评估的方式采用、内容涵盖及结果运用都作了详细规定，凸显了以“证据”为主要面向，着眼于“证据”的来源广泛性、真实性、有效性的特点，高度契合了循证决策的本质要义。第二，对重大行政决策程序中异议的重视与认可。《办法》第三十八条、第四十四条对异议均有相应的规定。一般情况下，集体决策能够集思广益，在大多时候可以作出正确决策。但不可否认，有时真理是掌握在少数人手中的，如果没有包容之心，将少数人的不同意见尤其是反对意见视为“故意找茬”“没事多事”，不纳入考虑范围，不重视科学论证，只是一味少数服从多数，很可能陷入所谓民主的“群体迷思”导致错误决策的产生。

在重大行政决策程序实施过程中，决策机关应当秉持循证决策理念，进行深入全面的实际调查，积极利用新兴技术手段广泛预测、识别、收集风险信息，并对其进行整理、筛选、整合、共享，形成科学有效的证据。需要注意的是，把科学证据应用于公共政策制定过程，具体有三种情况：一是完全基于科学证据，强调使用证据时应保证是无偏的、客观的，避免简单的经验决策，坚持“用数据说话，用数据决策”;二是称之为证据告知，即在政策制定过程中，现有的最佳的科学证据都应被公开知晓，作为政策制定者重要的、但非唯一的参考，从而防止决策者意志专断，促进科学化、精准化决策;三是证据支持，这种政策制定过程倾向于有选择性的利用证据，只有支持自己观点的证据才会被考虑，用有偏向的证据证明当前的决策是正确的。决策机关应当着重避免此类情况，既善于听取和自己意见相同的，也善于听取和自己意见不同的。基于证据的决策可以有效克服主观主义，是提高决策科学性、前瞻性的重要方式，但科学研究生产的证据也并非公共政策制定过程中的唯一考虑，决策机关必须慎重、准确和明智地应用可获取的最佳证据，同时考虑公众及利益相关方的价值观和意愿，综合本地区的实际情况，制定出具有行动导向、可操作、接地气的公共政策。

参与决策：优化行政决策民主化

党的十九届四中全会提出“把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿党治国理政全部工作之中”。在多样性特征明显、利益分化格局突出的现实样态下，重大行政决策必然由行政主导向多元诉求转变。吸纳多元主体参与重大行政决策程序，已成为改进政府工作，提升政府治理效能的重要要求与抓手。同时，随着“互联网+”、大数据、区块链、物联网等信息技术手段的迅猛发展，科技的赋能作用日益彰显，因此要充分发挥科技优势，建立健全大数据辅助决策机制。多元主体参与是行政决策民主化的重要体现，要将现代科学技术手段嵌融于重大行政决策程序实施过程中，引导广大群众广泛有序参与政府决策，有利于更好地凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量，进一步提升重大行政决策的民主性。

《办法》的总体设计体现了“参与决策结构”。第一，就多元化主体而言，第十二条、第三十四条、第三十九条、第四十条、第四十四条、第四十六条分别对各类主体参与重大行政决策程序进行了明确。涉及的主体包括普通公民、法人、政府法律顾问、公职律师、同级人大常委会派员、政协派员、利益相关方、公众代表、专家、媒体、基层群众自治组织、人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织等，参与范围涵盖了重大行政决策程序实施的全环节、全过程，有助于让行政决策权在阳光下运行。此外，第二十条、第二十一条对专家入选条件、专家论证方式、专家库的建设进行了具体规定，有利于提高专家的客观性。第二，就多元化方式而言，《办法》注重传统手段与现代网络技术的融合，展现出对交流开放性的追求。第十二条列举了书面征求意见、向社会公开征求意见、座谈会、听证会、实地调研和走访、问卷调查、民意调查、网络平台互动、与特定群体进行沟通协商十种公众参与的方式。第十三条至第十七条对决策机关向社会公开征求意见、组织召开座谈会、召开听证会、采取民意调查、采取网络平台互动等方式应当遵守的规定提出了要求。第四十一条、四十五条则对决策机关发布信息、公众反馈意见的方式进行了规定。

决策机关在作出重大行政决策的过程中，要注重始终与人民群众保持密切联系，不断拓宽行政决策的讨论“场域”，促进多元主体“信息交流”“利益协商”“价值共容”的实现，从而增强决策工作的认可度、满意度、执行度。既要遵照《办法》列举的渠道与方式开展工作，也要开动脑筋、解放思想，不断开发、创新出更先进的技术平台，使公民即便在各种不同的场合仍然可以直接参与决策，从而广泛吸纳民意，充分发扬民主。还应制定多元主体参与重大行政决策程序的具体标准或规范，比如在听证方面，可对听证参加人的资格条件、遴选方式、基本构成作出详细规定，让公众参与切实发挥实效，而不是“走过场”。此外，要积极推行法律顾问制度和公职律师制度，不断加强组织领导、完善管理体制、健全工作保障，充分发挥法律顾问的“外脑”作用，提升其服务重大行政决策的能力和水平。

负责决策：增强行政决策法治化

打造责任政府是法治政府建设的应有之义。习近平总书记强调：“要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究。”严格决策责任追究是对决策机关决策过程、决策执行情况和实施效果的监督，进而督促决策机关科学、民主、依法决策。党的十八届四中全会提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，为贯彻落实这一精神，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》也提出“健全并严格实施重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。建立重大行政决策责任制度，是以制度制约权力，深入推进依法行政，加快建设法治政府的一项重大举措，也是推进重大行政决策科学化、民主化、法治化的坚实保障。

《办法》第九章对重大行政决策程序实施的法律责任进行了专门规定，具有很强的实践意义。一方面，实行终身责任追究制，可倒逼决策机关科学决策。第五十条明确规定“决策机关造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，应当倒查责任，实行终身责任追究”。终身责任追究制的明文规定有助于改变科层体制下久拖不決的低效率问题，解决领导干部“拍脑袋决策、拍胸脯蛮干、拍屁股走人”的惯性问题，对决策失误的领导干部依法严格追责，让官员个人为自己的重大决策失误承担相应责任。另一方面，体现权责一致原则，可促进决策主体依法履职尽责。习近平总书记指出，“严格执行责任制，分解责任要明确，责任追究要到位，让责任制落到实处”。对应地，在重大行政决策程序实施过程中，多元主体依据其职权，相应地承担不同的法律责任。《办法》第五十条、五十一条、五十二条、第五十三条、五十四条分别对决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员、参与决策过程的专家、违反保密规定的有关人员的责任情形作了说明，促使各类主体依法履行应尽职责。

法律责任的规定要求决策机关在落实重大行政决策程序时，要依法审慎决策，把法治精神和要求贯穿到行政决策的全过程。对因重大决策失误及久拖不决等造成重大损失和严重影响的决策主体，将严格追究其法律责任，并对其他决策主体形成警示效应。同时，权力与责任按决策层级一一对应，拥有不同权力级别的决策主体应明晰自身对应承担的责任。这就倒逼决策者不能只满足于看材料、听汇报、上网络，关起门作决策;也不能只看“盆景式”典型，满足于听听、转转、看看，蜻蜓点水、浅尝辄止。决策承办单位、决策执行单位的工作人员以及专家等主体要根据《办法》的具体规定落实重大行政决策程序实施要求，为科学民主合法决策献策献力，促进重大行政决策的精准实施。