江苏政务服务立法的基本特征和完善路径

钱宁峰

政务服务便利化是政务服务建设的目标，政务服务立法的关键在于实现政务服务行为的规范化。政务服务行为在法律上表现为行政许可，在行政上则表现为政务服务过程。要推动政务服务便利化，必须从立法上对政务服务行为予以规范，对政务服务过程进行优化。随着我国“放管服”改革的深化，政务服务立法层出不穷。在中央层面，国务院制定有《关于在线政务服务的若干规定》。在地方层面，有些地方人大和政府制定了政务服务地方性法规和地方政府规章。2020年5月15日，江苏省人大常委会通过《江苏省促进政务服务便利化条例》（以下简称《条例》），从政务服务便利化维度对政务服务活动予以规范化，标志着江苏政务服务立法进入新的阶段。当前，江苏各地都在加强营商环境建设，政务服务环境成为重中之重。这就需要进一步提升政务服务立法水平，为优化营商环境提供法治保障。

政务服务立法的基本特征

随着“放管服”改革的逐步深化，江苏政务服务立法力度也不断加强，在立法项目安排、立法条款制定以及立法实施方面相应增加政务服务内容。从总体来看，江苏政务服务立法正在从分散立法走向集中立法，从边缘立法走向中心立法，形成了具有江苏特色的立法模式。

在立法精神上突出政务服务便利化。政务服务便利化体现了服务型政府的基本要求。尽管江苏在许多立法中将政务服务便利化作为专门条款，但是《条例》将其作为立法主题的做法在全国尚属首次。从该条例来看，其在第二章专门设置“一般规定”，体现了对政务服务便利化规定履行的把握，并贯穿于其他章节内容之中。在立法上，将政务服务时间、空间、方式、材料等内容通过法律条款予以表述。特别是《条例》以专款形式规定了江苏“3550”改革中开办企业、不动产登记和工业建设项目施工许可的办结期限。这一规定在全国政务服务立法中可谓别开生面。

在立法结构上把握政务服务流程。政务服务立法结构是立法者考虑的重要内容，关系到政务服务立法本身的科学性。目前，其主要有两种立法构造形式：一是以政务服务事项为主，如《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》;二是以政务服务管理为主，如《四川省政务服务条例》和《重庆市政务服务管理办法》。上述两种形式均考虑到政务服务体制的基本安排，具有一定的合理性。作为江苏政务服务的综合法，《条例》则另辟蹊径，以政务服务流程为分类方式，在第三章中按照行政许可流程对行政机关开展行政许可便利化作了明确规定。这就使行政许可行为得以规范。

在立法技术上规范政务服务建设。政务服务建设涉及面广，其不仅涉及政务服务体制机制，而且需要相关配套制度安排。从各省立法来看，政务服务建设范围始终难以准确界定。江苏在政务服务分散立法中也存在类似情况。《条例》内容涉及政务服务组织体制、政务服务运行机制、政务服务保障制度等方面，可为政务服务便利化提供良好法治环境。

政务服务立法存在的难题

尽管江苏政务服务立法不断创新，努力搭建“放管服”改革的基本法律框架，但是从政务服务立法本身来看，仍然存在一些需要解决的问题。

政务服务专门立法数量还不多。虽然省级政务服务立法已经突破，但是设区市的相关立法并不多见，且多以政务服务文件形式出现，如2017年《徐州市规范和优化政务服务监督管理办法》。即使涉及政务服务相关领域，也同样是以政府文件形式制定，如2019年《连云港市公共数据开放与开发利用管理暂行办法》。值得注意的是，一些设区市安排了优化营商环境立法项目，但是其并不是政务服务专门立法。无论是已经制定的政务服务文件，还是准备实施的立法项目，均没有突出政务服务的专门性，尚未形成立法规模，进而产生立法效应。

政务服务立法条款相對单一。尽管政务服务立法专门立法不多，但是政务服务立法条款在江苏地方立法中并不少见。例如，《江苏省开发区条例》第34条就以三款形式对开发区行政审批作了明确规定。又如，《南京市人大常委会关于南京江北新区行政管理事项的决定》对行政审批机构作了授权规定。这些立法往往侧重于集中审批要求，而没有对政务服务各个方面进行全面规范。

政务服务立法范围比较模糊。从各地政务服务立法范围来看，其更多地侧重于政务服务管理监督，而没有突出政务服务行为本身，导致政务服务在立法上无法以法言法语形式予以表述。虽然《条例》在这一方面有所突破，但是政务服务并不仅仅限于行政许可服务，而是一个复杂的政务服务系统。因此，要对政务服务进行规范，既要抓住立法根本，也要形成配套立法体系。

政务服务立法的完善路径

完善当前江苏政务服务立法，必须以《条例》制定和实施为契机，结合江苏“放管服”改革规划和建设情况，及时安排政务服务立法项目，加快政务服务立法进度，提升政务服务立法水平。只有这样，才能拓展政务服务立法思路，扩张政务服务立法空间，从而增强政务服务立法的实施效果。

构建政务服务立法体系。随着江苏十三个设区市获得立法权，地方性法规和地方政府规章已经成为推动政务服务的重要手段。尽管2015年《立法法》对地方立法事项作了列举规定，“城乡建设与管理”事项没有明确的解释，但是政务服务建设与管理毫无疑问属于城乡建设与管理事项之一。这就需要江苏各地充分利用地方性法规和地方政府规章两种形式，结合本地实际，因地制宜地开展政务服务立法工作。政务服务地方性法规要立足综合性、本土化、创新性，形成本地区政务服务基本法。政务服务规章要立足于专门性、专业化、管理性，形成政务服务具体法。通过地方立法，将具有普遍性规律的政务服务经验转化为法律内容，从而提供标准化的政务服务依据。

把握政务服务立法幅度。“放管服”改革涉及权力下放、行政管理和公共服务三大领域，横跨行政审批、行政执法、行政监管等行政活动。其内容之复杂在一定程度上给立法者造成了选择困境。从广义上说，所有“放管服”改革事项均与政务服务有关，都可以纳入政务服务立法之中。而从狭义角度来看，政务服务通常是指行政许可行为。但是，如果将政务服务立法局限于行政许可领域，那么就可能限制政务服务立法的空间。所以，政务服务立法幅度既不能毫无边际，将“放管服”改革所有事项均作为立法对象，也不能过于狭窄，自我收缩在行政许可行为领域。《条例》实际上较好地把握了政务服务立法幅度，既注意到与行政许可立法的衔接，也拓展到行政审批各个领域。江苏各地政务服务立法应该秉持此种立法思路，将行政审批相关内容纳入政务服务立法范围。

完善政务服务立法内容。从立法内容来看，政务服务立法无非涉及组织法、行为法和程序法三大领域。在组织法方面，政务服务立法既要关注专门行政审批机构，也要规范政府及其各级部门在政务服务体制中的定位，科学配置不同部门的政务服务职责，做到权责一致、权责相应。在行为法方面，政务服务立法涉及行政许可行为的作出，也涉及非行政许可行为在政务服务中的重要性，既要规范行政机关与行政相对人之间的政务服务关系，也要规范不同行政机关在行政审批过程中的政务服务行为。在程序法方面，政务服务立法要注重流程管理、过程管理和标准管理，特别是要注重发挥科技在政务服务中的独特支撑作用。江苏各地要在政务服务立法中综合考量上述三个方面，强化立法措施，创新立法模式，有效规范政务服务事项。

（作者系江苏省社会科学院法学研究所所长、研究员）

责任编辑：苏胜利