“全面两孩”政策生育困境的调查与思考

蔡志林

摘 要：随着生活水平的不断提高，群众生育观念出现新变化，生育意愿不断降低。为改善当前生育现状，中央先后实施“单独二孩”的政策和“全面两孩”政策，各级政府全力支持，但两孩生育效果仍不及预期。本课题以嘉陵区“全面两孩”政策实施后的两孩生育现状为样本，分析目标生育人群所面临生育困境和存在的问题，探索新时代计划生育工作的新路径，为嘉陵区开创性发展营造良好的人口环境，具有重要的理论和现实意义。

关键词：全面两孩;计划生育;生育困境

一、嘉陵区“全面两孩”政策实施环境及生育现状

1.嘉陵区两孩生育的政策环境

2016年“全面两孩”政策启动实施后，嘉陵区从多方面改善了二孩生育的环境。

（1）舆论宣传氛围。积极制定宣传方案，统一宣传口径，主动加强与新闻媒体沟通，充分利用广播电视、报纸、门户网站、政务微博、政务微信、手机短信、户外宣传载体、入户宣传资料以及12356阳光计生热线等多方式、多渠道开展“全面两孩”政策法律法规宣传，营造有利于“全面两孩”政策平稳实施的良好氛围。

（2）计生机构配置。重点加强乡、村两级计划生育工作力量，健全乡镇（街道）卫生计生办公室，切实稳定了卫生计生基层行政管理机构和队伍。保障落实计划生育宣传、技术服务、优生指导、信息咨询、人员培训等职责，推动基层群众自治，维护育龄群众和计生家庭合法权益。

（3）医疗机构现状。截至2018年末，全区共有医疗卫生机构785个，其中区县级医院2所，乡镇卫生院42个;床位2062张，其中妇产科、儿科床位80张;医疗技术人员926人，其中执业（助理）医生513人，执业（助理）妇产科医生88人，执业（助理）儿科医生18人，遍布全区571个村（社区），妇产科和儿科力量明显不足。

（4）妇幼保健现状。在区乡两级推进妇幼健康服务体系建设，建立健全产儿科急救体系，大力推进分级诊疗制度，引导孕产妇孕产期保健、儿童常见病在区域内医疗保健机构就诊。重点关注高龄孕产妇和剖宫产后再孕妇女，筛查危险因素并进行专业管理，预防和减少孕产妇生育风险。

2.嘉陵区“两孩”生育现状

（1）从表一分析，嘉陵区在“全面两孩”政策出台前的2015年人口出生率约为10.22‰，二孩生育率约为14.2‰，“全面两孩”政策出台后2016-2018年人口出生率分别为10.51‰、10.26‰、11.02‰，二孩生育率约为21.11‰、23.55‰、24.97‰。已生育一孩妇女每年生育二孩比例分别为37.29‰、45.06‰、48.62‰、49.70‰;新生人口中二孩出生人数2016年度较2015年度增长508人，2017年、2018年均有幅度较大增长。若排除“全面两孩”政策实施后，一孩家庭在2016-2018年三年集中生育带来的影响，两孩生育率将在将来很长时期内趋于平稳，乃至下降。

（2）通过表二分析，在两孩生育对象的受访者中，表示打算生育两孩的比例为24.5%，较2016年实施“全面两孩”政策时下降11.2个百分点，而明确表示“不打算”生育两孩的比例较2016年上升4.7个百分点，“想生不敢生”的比例上升6.5個百分点。

综上所述，国家实施“全面二孩”政策，鼓励生育，但是目标生育人群生育两孩的意愿不升反降，两孩生育呈现稳中趋降的现象。

二、当前嘉陵区“两孩”生育困境的原因

通过表三分析，在不愿生育二孩的原因中，住房教育医疗成本过高、无足够精力培育孩子、影响生活质量、生育影响职业发展和生育不健康婴儿分别占到了90.1%、72.8%、60.9%、58.9%和55.6%，成为了影响两孩生育的主要原因。

1.生育观念变化，改变生育意愿

（1）追求生活品质影响生育意愿。随着社会发不断发展进步，生活质量的不断提升，大多80后、90后思想观念前卫，更加关注自己的生活品质，觉得一个子女就很好，可以让自己的生活更美好，所以对生育二孩并不热衷。

（2）养老条件改善影响生育意愿。受访者中还存在一部分人，认为自己退休后，不会依靠子女养老，每个月的养老金完全能保障自己的生活，所以也没有生育两孩的必要。

2.养育成本过高，束缚生育意愿

在不愿生育两孩的受访人中有90.1%的人认为住房、教育、医疗等成本太高，因此“不敢生、不愿生、不想生”。

（1）住房价格高，不敢生。近20年来，房价总体保持大幅上涨，动辄一套房子就是几十万上百万。如果头胎是男孩，父母努力还能够实现，如果二孩再是个男孩，那个压力一般家庭却很难承受。

（2）养育成本高，不愿生。虽然当前义务教育阶段实行“两免一补”政策，但义务教育之外的学前教育，小初高阶段假期班、兴趣班费用，大学学费及生活费等占比依然很高，也让很多家庭不想生育更多的孩子。

（3）医疗费用高，不想生。由于环境污染、工作生活压力加大化等原因，人口患病率上升。虽然现在包括农村人口在内，都有了医疗保险，但报销比例有限，所以很多家庭在做生育决策，考虑未来可能的医疗费用时都表示不愿多生。

3.资源配置不足，挤压生育意愿

（1）医疗技术的限制，加大了心理负担。受访对象中，35岁以上的目标生育人群因胎儿的医疗筛选技术还不完全成熟，害怕生育不健康婴儿，从而打消了生育二孩的念头，占到认同本因素总人数的44%。

（2）教学安排的缺陷，分散了家长精力。当前，嘉陵区很多小学上午到校时间都安排8：00之前，而下午放学时间又多在16：30左右，给双职工父母带来了接送难题。

（3）养育机构不健全，加大了家庭负担。目前养老和托幼机构不甚健全，部分适龄夫妇在兼顾看护老人和照料孩子时已经身心俱疲，担心再生育孩子更会分散精力，从而不愿再生。

4.就业保障不足，抑制生育意愿

在不愿意生育二孩的87名女性受访者中，有81位担心怀孕生子会影响到自己职业发展，占比高达91.0%。

（1）妇女就业权益保障不够。妇女在生育期间其它人员对岗位空缺的填补，造成生育妇女产假期满后复职没有适合的岗位，甚至出现生育面临失业，致使职场女性担心生育两孩会影响个人的职业发展。

（2）均等化服务落实不到位。外出务工是当前群众增收的捷径，在嘉陵区显得尤为突出。然而，孕产妇本应享受的多项免费检查在务工地都要付费，无形中增加了生育成本。

（3）群众就近就业岗位不足。嘉陵区是国贫区，又是农业大区，企业入驻相对较少，能为本地群众提供的工作岗位相对不足。外出务工而不能陪伴孩子的现实让部分家庭放弃了生育两孩的打算。

三、破解“两孩”生育困境的对策思考

1.加大政策宣传力度，提高目标人群生育意愿

（1）创新宣传形式，用新型媒体提升宣传实效。充分利用网络、移动通讯等新媒体，以公益广告、动漫节目等群众乐于接受的宣传方式对新的人口理念、政策进行宣传，提高政策宣传的实效性。

（2）利用学校课堂，培养青少年全新生育理念。由教育主管部门编制新的人口理论教材，纳入各阶段学校教学必修课，使学生在“随风潜入夜，润物细无声”中受到良好的人口教育。

（3）打消失业顾虑，实现人口与发展均衡协调。打消生育人群科技和社会的发展会导致人工智能及相关技术会取代现有的工作岗位的顾虑，让他们明白，即便人工智能能够完全替代人类进行劳动，那么人类还可以做其他更有利于全面发展、更有幸福感的事情。

2.完善社会支撑体系，降低目标人群养育压力

要加大政府投入、鼓励民营资本进入，进一步完善住房、教育、养老、医疗、妇女就业保障等社会支撑体系，让更多的人想生、敢生、能生。

（1）完善居民住房保障支撑体系。一是引导群众树立良好婚俗习惯，破除结婚就要购买婚房的陋习，降低婚育成本;二是构建房地产市场健康发展长效机制，完善住房市场体系和住房保障体系;三是将公租廉租房政策向生育两孩家庭倾斜，让两孩生育人群住有所居。

（2）建立全新孕育保障支撑体系。一是加大托育服务供给，大力提升0-3岁入托率，对进行隔代照料的老人提供津贴，以提高祖辈隔代照料的积极性，减轻父母的照料压力;二是大力增加公立幼儿园供给，将九年义务教育延伸至十二年;三是推进教育改革，合理调整学校作息时间，将学生上下学与单位上下班时间有效对接，让家长能利用上下班的时间接着孩子。

（3）强化妇幼健康服务支撑体系。一是要增加妇幼医护人员、儿产科床位，切实改善妇女儿童就医环境。二是要推进优生优育过程服务，设立“两孩生育联合门诊”“优生咨询门诊”，在做好免費婚检的基础上，进一步做好免费开展孕前健康检查，降低目标生育人群生育病残儿的心理压力。

（4）探索全新医养保障支撑体系。一是要探索基于提高基本医疗保障水平、降低医疗费用的医药卫生体制改革政策，加大医疗费用报销比例，扩大对两孩生育人群的医疗救助范围。二是要探索建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化计划生育家庭养老服务体系，为居家老人提供连续性健康管理服务。三是要探索商业健康保险、长期护理保险、发挥保险机制对计划生育特殊家庭的保险作用。

（5）推行贫困家庭帮扶支撑体系。将计划生育家庭发展项目与精准扶贫等扶持政策有机结合，在项目、资金安排上重点向计划生育贫困家庭倾斜。同时大力发展本地经济产业，引导农村人口就地、就近就业，减少家庭分离和亲人离散，促进儿童健康成长。

（6）落实妇女权益保障支撑体系。一是对企业实行生育税收优惠政策。二是加重对损害生育女性就业权益的单位进行严厉的经济或行政处罚。三是让孕产妇能够享受异地免费检查的优厚待遇。从而打消她们害怕生育孩子后，影响到自己职业发展的顾虑。

3.丰富家庭收入手段，提升目标人群经济基础

（1）创造更多高质就业岗位。一是强化政府就业责任，把高质量就业纳入政府发展指标和目标管理绩效考核体系。二是建立实体经济，推动就业岗位与人力资源的有效衔接，为生育人群提供更多高质量就业岗位来增加家庭收入。

（2）积极开展职业技能培训。一是政府主动完善终身职业技能培训体系，实施精准技能培训计划，鼓励企业广泛开展职工岗位技能培训。二是建立与产业导向、培训成本、财力状况等相适应的培训补贴标准动态调整机制，结合重点产业发展，提高当地培训补贴标准，从而为职工创造出增加收入的条件。

（3）大力扶持生育人群创业。一是政府支持目标生育人群创办小微企业，给予他们一定数目的创业扶持补贴，对自主创业成功人员，给予创业成功补贴。二是建立鼓励创业和宽容创业失败的保障机制，对新创业失败的人群给予一定的社会保障补贴，鼓励更多人员参与自主创业，以提高家庭收入。

参考文献：

[1]任泽平.中国生育报告2019.发展研究，2019年06期

[2]顾美君等.全面二孩政策实施效果分析.管理观察，2017年36期