司法改革背景下审判委员会改革路径研究

摘 要：审判委员会是凭借“集体智慧优于个人智慧”的观念及程序来保障重大疑难案件的审判质量，自设立至今审判委员会在遏制法官滥用权力、保障人权、保障政治安全等方面发挥了重要的作用。然而，随着法治的发展和司改的深化，审判委员会审判职能的非亲历性和不可追责性等固有缺陷日益突显，并在一定程度上影响审判责任制的落实。因此，这就需要我们在审判委员会的改革过程中，就审判委员会的固有缺陷等问题，提出可行性的改革建议或措施。如何调整审判委员会职能，使审判及其责任回归司法规律，也是人民法院在深化司法体制改革中必须回应的问题。

关键词：司法改革;审判委员会

一、我国审判委员会制度的历史沿革及职能演变

1.历史沿革

我国的审判委员会起源于新民主主义革命时期。在1932年6月9日，苏维埃共和国政府公布了《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》，其中的第7条规定：“省、县裁判部设裁判委员会”。这一组织形式在陕甘宁地区各县得以开展并发展起来，这是审判委员会的雏形。[1]1942年8月，《陕甘宁边区政府审判委员会条例》颁布实施，裁判委员会演变成为人民法庭和人民法庭的审判委员会。1948年1月1日《东北解放区人民法庭条例》颁布，其规定村、区人民法庭组织审判委员会，该条例首次正式在立法上使用“审判委员会”这一名称。[2]此“审判委员会”是集行政、司法于一体并掌管司法决定权与现行审判委员会有很大区别。新中国成立后，1951年的《法院暂行条例》规定，省、县级人民法院设审判委员会，由院长、副院长、审判庭庭长及审判员组成。审判委员会负责处理刑事、民事的重要或者疑难案件，并在政策上和审判业务上提供指导。

2.职能演变

审判委员会是人民法院内部对审判工作实行集体领导的组织形式，各级人民法院设立审判委员，实行民主集中制。审判委员会是是中国特有的审判组织，它作为审判工作的一个集体领导机构在讨论决定重大疑难案件总结审判经验和其他有关审判工作方面发挥了一定的积极作用。审判委员会的历史发展和职能演变过程体现了审判委员会制度一直在摸索，一直在进步，一直在探索更符合我国法律体制的审判委员会形式。

二、现行审判委员会制度在运行中存在的问题

审判委员会的设立初衷在于实现政治功能的需要和审判工作集体领导的需要。其在提高案件审判水平等方面带来了较好的效果，有助于实现案件的公平审判的目标。但是随着司法坏境的改变，审判委员会的运行情况是否符合其设立初衷，该制度在实际运行过程中是否存在问题使得审判委员会的职能发挥陷入困境，为了科学的发挥审判委员会的职能及其作用，此节我们先分析一下现行审判委员会在运行中存在的问题。

1.审判委员会委员专业素质良莠不齐，缺乏具体的选拔和考核机制

反思审判委员会的组织构成，笔者认为需从历史和现实的角度进行综合分析。审判委员会制度产生是中国建国初期的特殊国情所决定的。社会主义初级阶段的政治、经济状况，决定着立法、司法的水平。在立法上，法律还不够健全、不完善;在司法上，司法人员的水平还不够高，当事人的参诉能力不够强;加之新旧体制交替过程中，各种矛盾和利益冲突错综复杂，仅凭独任审判员或合议庭，很难把握一些重大、疑难案件。这时审判委员会的产生就成为必然了。由于审判委员会大都是由党组成员、院庭长担任，原则上讲其法律、政策水平应该较高，综合分析能力更强，将重大疑难案件交由审判委员会讨论，相对有利于保证案件质量。然而，如果具体调查分析现有制度环境下，审判委员会组织构成是否存在问题时，我们会发现很多瑕疵，例如：中国各级法院里，审判委员会委员享受的是行政职务待遇，这和他们在法院任职级别相关联，这样就从事实上降低了审判委员会功能的发挥。审判委员会委员“外行”现象广泛存在，审判委员会委员中很多人只精通某一部门法，如民事行政案件的分管副院长，往往只对民事行政疑难、复杂案件具有较强的分析能力;刑庭庭长往往只对刑事案件的定罪量刑较为熟悉，而对其他案件会相对缺乏判案能力。

2.审判委员会制度与审判公开、直接审理、直接言辞原则相悖，违反回避制度并且有碍诉讼效率

（1）《中华人民共和国民事诉讼法》规定：“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。”但是，审判委员会讨论案件是秘密进行的，讨论时除了汇报人和必要的记录人员外，其他人禁止进入会议室，审判委员会不允许旁听和报道，这与审判公开原则相矛盾。此外，审判委员会讨论案件时诉讼当事人并不在场，不展示证据，审判委员会委员不直接听取当事人的陈述、辩论和辩护，仅仅是听取案件承办人的汇报和根据案件承办人所写的审理报告来作出判决，这和直接言词原则相悖，对分析证据，准确判断、查明案件事实是不利的。[3]

（2）回避制度对审判委员会委员形同虚设。设立回避制度旨在从审判主体中立性的层面确保审判的公正性，审判中立性更为注重诉讼程序结构的内部来确保案件的公正审理，也即法官应当与案件本身以及当事人双方及诉讼代理人无关联而保持中立的诉讼地位，也就是双方当事人保持同等的诉讼距离。

（3）有碍于诉讼效率原则“无论审判能够做得多完美，如果付出的代价太高，人们为了实现正义只能放弃通过审判的形式。”[4]审判委员会职能不明所导致的讨论案件范围不明确，泛化，使得诉讼效率不高。因审判委员会审理案件的数量增多，在一定程度上也將导致审判委员会审理个案的时间缩短，这是否会影响案件决议的质量有待证实，但因个案讨论数量的增加会间接限制审判委员会发挥宏观指导职能，且过多的案件上会讨论亦会影响诉讼效率。

3.案件适用标准模糊，讨论事项泛化，“重大、疑难、复杂”案件界定不明

目前法律规定审判委员会讨论案件类型主要限制在“疑难、复杂、重大的案件”，但何谓“疑难、复杂、重大”的案件，尚无法律明确规定。因此，关于此类案件主要依靠合议庭、院长等人员的主观判断。在实践中，基层法院对“重大”案件的理解可能与上级法院的理解不同。同时，部分法官遇到复杂、敏感案件，为了避免承担责任就将案件提交至审判委员会讨论，从而使审判委员会成为了规避法官办案责任承担的方式。审判委员会讨论案件负担过重，其无法集中处理真正有着可广泛参考适用的具有代表性价值的案件，不利于审判委员会向专业机构的方向发展。

4.审判委员会不利于错案责任追究制的落实

审判委员会制度由于存在较多问题，很难确保案件的质量，一旦出现此类案件被认定为错案的，很难追究审判委员会委员个人的责任。基于审判委员会讨论的案件，合议庭并未实际裁判，若由合议庭成员承担责任，似乎不公平。从理论上说来说应由审判委员会集体承担责任，因为审判委员会讨论案件实行民主集中制，集体负责，但在司法实践中，所谓集体负责实际上无人负责。

5.审判委员会宏观职能未能得到有效发挥，法律规定的任务有待进一步落实

中国各地审判委员会大多把主要精力放在了个案研究、案件讨论上，而在总结经验、指导实践、开展宏观调查研究等方面的能力显得极为不足。

三、审判委员会制度改革路径探讨

针对审判委员会出现的以上不足，为使我国审判委员会制度与我国司法体制相适应，笔者提出以下几点完善我国审判委员会制度的建议：

1.优化审判委员会组成结构

（1）选拔要求。审判委员会应当是优秀法官的集中营，审判委员会委员应当挑选业务知识高，办案能力强的的法官担任。不能使审判委员会委员成为政治待遇，不能对审判委员会委员有特殊照顾。[5]因此，如何选拨审判委员会成员非常重要。审判委员会委员应当具备的素质应当包括：熟悉法律知识、具有丰富的审判经验、勤勉的工作作风，敢于发表自己的意见，清正廉洁。因此从具有法律专业知识并具有十五年以上审判工作经验中的法官中挑选，可以包括已退休人员，以此来改变目前由院领导为主组成的审判委员会委员格局，淡化委员的行政色彩。审判委员会也可以适当考虑法院外的专家学者兼职加入，从而丰富审判委员会的人员组成和知识结构。

（2）选拔形式。在省一级设立的法官遴选委员会，是省以下法院人员省级统管后的法官遴选机构。法官、检察官遴选委员会，对全省法官统一提名、管理。尽管对于遴选机构的设立、遴选标准等尚未统一，但中基层法院不再拥有法官提名权。因此审判委员会委员的选取应当由法官遴选委员会负责遴选，遴选的标准应当高于法官遴选的标准。审判委员会委员在组织管理上还应当设置审判委员会主持人，支持人应当由各委员轮流担任，从而改变目前由院长主持审判委员会的格局。

2.需要上审判委员会谈论的案件建议由审判委员会委员担任主审法官或审判长或上会案件由审判委员会委员参与旁听庭审制度

由审判委员会讨论的对社会有重大影响的、疑难的案件可以邀请检察长和律师出席审判委员会发表检查意见和代理、辩护意见;建立审判委员会成员担任审判长参与案件讨论、审判的制度，通过担任审判长对案件进行监督指导;建立审判委员会委员旁听庭审制度，参与旁听本院审理的重大或疑难案件的庭审，对于重大案件可邀请检察长和律师出席发表意见该制度在一定程度上可缓解审判委员会对外不公开和不参与庭审等问题所带来的负面影响。以此来落实审判公开原则、回避原则、直接言词原则等制度性规范，使审判委员会更加民主、透明，更加能保证案件公平，使通过审判委员会讨论的案件取得更好的法律效果和社会效果。

3.明确审判委员会讨论内容，并且限缩审判委员会讨论案件的范围，明确责任，避免责任不明，责任难究

首先明确审判委员会讨论内容。目前，法律已经明确规定了审判委员会讨论的案件范围，但对于什么是“疑难、复杂、重大”案件的标准尚不明确，各法院的认识也不相同。将审判委员会讨论的“疑难、复杂、重大”案件的标准与指导性案例的标准统一起来，以保证经审判委员会讨论作出决定的案件具有指导性。《最高人民法院关于案例指导工作的规定》将指导性案例的外延界定为有着良好的法律及社会效果，有较强指导意义的并且判决无误并生效的案件。法院可以通过个别案件的审判将我国现行法律没有确切规定的部分予以确定。各地人民法院可以参照指导性案例条件具体解读并界定重大、疑难复杂案件的标准，并以此为依据讨论相应案件。《指导性案例》认为典型性就是具有代表性，复杂性就是数量少案件相对较难处理，新类型案件就是不被现阶段所依据的法律涵盖，也可是实际操作中首次被发现的新案例。

其次是限缩审判委员会讨论范围。目前，我国审判委员会讨论案件的范围为事实问题及法律问题。笔者认为应通过将审判委员会讨论案件内容限定为法律适用问题及部分重要案件的事实问题。由于审判委员会是不直接参加法庭审判活动而是通过参加会议讨论作出决定的这个特点，可知其无法仅仅通过案件讨论确定案件事实。鉴于此，为确保案件的裁决，《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第二条规定，“指导性案例应当是裁判已经发生法律效力，认定事实清楚，适用法律正确，裁判说理充分，法律效果和社会效果良好，对审理类似案件具有普遍指导意义的案例。”因此上审判委员会谈论的案件（除疑难、复杂、重大案件）应当由合议庭对案件事实部分和证据的认定和采信部分先予以确定，再由审判委员会对法律适用问题予以讨论决定。这样就形成了两个审判组织合理分工，各自发回优势的组织形式。在实际操作中，办案人提交审判委员会谈论案件应写明待审判委员会讨论的法律适用并调查清楚案件事实及列明证据采信认证结果。再由审判委员会秘书或其他办事组织形式审查通过后，审判委员会专职委员负责审查提交的案件的事实认定是否明确，审查被认定为事实不清、证据不足的，则退回合议庭继续审理，直至事实清楚、证据充分，再由审判委员会专职委员提交至审判委员会讨论。为了在保证审判委员会个案审理职能的基础上，更好的发挥审判委员会宏观指导职能，提交至审判委员会讨论的部分重要的案件，不应仅限制于法律适用问题。提交至审判委员会的疑难、复杂、重大的案件，合议庭在事实认定问题上存在困难的此类案件仍应提交至审判委员会讨论事实问题及法律适用问题。

4.健全审判委员会责任追究制度

在本次司法改革“由审理者裁判，由裁判者负责”的理念下，审判委员会的裁而无责的弊端更加的凸顯出来，并与改革理念相冲突。我国出现并曝光的冤假错案并不是办案人个人原因造成的，是因为我国审判委员会的弊端造成的。这也是我国部分学者主张废除审判委员会制度的原因。依照现行我国司法体制及依法治国的理念有权就有责，对自己的权利后果就应当承担责任。笔者认为，在审判委员会讨论案件，可以把发表意见作为法官晋升的考核内容。对案件发表有重大错误意见的可以给予处分或者免除审判委员会委员的资格。

5.强化审判委员会宏观指导职能

（1）审判委员会应当形成并制定完整的规章和制度，明确审判委员会在发回宏观指导职能所承担的职能和分工，以确保审判委员会能够定期开展试点工作经验研究和总结、分析审判形式，统一安排审判工作。这样可以更好的促进审判委员会的审判经验的积累。加强审判委员会的积累功能可以从关注典型问题开始，加强对典型案例的调查研究。审判委员会目前的工作还主要停留在个案讨论上，其可在个案讨论的基础上强化审判委员会的宏观指导功能，积累审判经验。在个案讨论过程中发现典型争议事项应当深入研究并进行专题探究提出解决对策。法院研究室对调研问题进行专门管理，在研究室对研究报告进行审核后，提交至审判委员会讨论、决定并通过网站、研讨会等方式对外公布，强化审判委员会审判经验积累的宏观指导职能。

（2）加强审判管理职能，审判委员会发挥审判管理职能主要表现为，首先，研究制定管理制度，针对审判权运行机制改革和审判工作中突出的问题，构建科学的审判管理体系;其次是审理案件的评价及审查和清理长期未结案件等流程控制;再次是审查综合报告，研究并判断法院审理活动的运作状态和形势;最后是绩效管理，构建审判质效评估体系，审议法官办案业绩等。审判管理职能是宏观指导职能重要组成部分，有必要进一步加强审判委员会审判管理职能。

参考文献：

[1]李喜莲.论审判委员会审判职能的回归.宁夏大学学报（人文社会科学版），2007.72

[2]肖建国.审判委员会制度考-兼论取消审判委员会制度的现实基础.北京科技大学学报（社会科学版），2000.60

[3]邹建敏.论审判委员会制度.华东政法大学硕士学位论文，2015.63

[4]王文华.审判委员会存在的问题及改革设想.河西学院学报，2005.3.42

[5]高洪宾.中国审判委员会制度改向何方——以本土化为视角的思考.法律适用.北大法律评论，2006.3.31

作者简介：

李委玲（1987--）女，2011年毕业于西北政法大学，现为延安市中级人民法院审判监督庭法官助理。