基于治理定义的演绎谈我国乡村治理的运作逻辑

摘 要：党的十九大提出实施乡村振兴战略，“二十字”总体要求的“治理有效”是乡村振兴的基础。通过对治理定义的演绎，结合我国乡村“变与不变”的特征，可以将乡村治理定义为在一定的制度与道德框架下，乡村各类正式与非正式组织为增进乡村公共利益，以多元协商（或协同）的方式，所采取的一系列互动行动。借助该定义提供的分析框架，结合我国乡村治理的现状，发现以基层政府为主导的乡村治理运作逻辑依循自上而下的权威关系和横向扩展的监督与支持关系两条脉络展开互动行动。对乡村治理运作逻辑进行梳理是为了一探究竟现行乡村治理状况，并尝试从中找到关键问题，以便找到推动乡村治理进程的动力源。

关键词：治理;演绎;乡村治理;运行逻辑

一、从“治理”到“乡村治理”的演绎

1.治理定义的核心思想

“治理”一词源自古希腊语“引领导航”，原意指控制、引导、操纵等。这一概念是从1989年世界银行在《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》一文中讨论非洲“治理危机”时开始提出，并被广泛研究。R·A·W.罗兹（2020）在其《理解治理：政策网络、治理、反思与问责》一书中，将治理一词的用法归为六种：指称最小化政府;指公司治理;指称新公共管理;指称“良好治理”（或善治）;指称一种社会控制论体系;指称自组织网络。有关治理的多种用法反映对治理讨论的热烈，同时也能看出理论界对治理认识的多样态。

回归本源是认识事物的最好方法。治理定义的创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙以国家关系为关照，形成弱化政府机制的倾向，认为“没有政府的治理是可能的”“以没有政府的治理为标识的情况并非不可能”[1]。值得庆幸的是罗西瑙在定义治理时依然坚守政府在场，认为治理“与统治相比，治理是一种内涵更丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府机制，随着治理范围扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自需要、并实现各自的需要。”[2]可以看出，罗西瑙以“满足各自的需要”为出发点，将政府机制、非正式和非政府机制一起纳入治理的讨论框架。通过观察机制的权力内核，可以对治理作出如下说明：

首先，谁掌握资源（“宪法-法律资源、组织资源、财政资源、政治资源、信息资源”）的分配权，谁的需要就会被满足。那么，资源分配有可能被谁掌握呢？国家性质决定其代理人政府必然拥有资源分配权，即政府权力;通常面对资源分配不公，社会以独立抗争或与其他权力合谋的方式赢得资

源分配权，即社会权力;除以上两种力量外，经济权力为满足需要而参与其中，它会以独立或与其他力量融合获得资源分配权。由此，政府权力、社会权力和经济权力的主体共同构筑了治理的“元”。（图1）其次，在统治话语中，以上三种权力对资源分配的争夺通常伴随着“血腥”。也许是文明的驱动，让它们意识到协商（或协同）不仅能够避免血腥的资源分配，还可以让资源分配变的公平公正，多元协商（或协同）共治成为可能。最后，多元协商共治必然伴随私人权力的妥协与让渡，被让渡的私人权力汇集形成服务于公共利益的公共权力，实现公共利益最大化“天然”地成为治理的基本价值追求。因此，我们认为政府权力、社会权力和经济权力的主体围绕实现公共利益最大化展开的互动共同构筑了治理的基本框架;多元协商（或协同）共治是治理的实质。

2.“乡村治理”的意涵

中国三千年的农业文明，塑形了中国乡村独特的政治、经济和社会形态。首先，在“皇权不下县”的统治思想影响下，中国传统乡村成为“一个没有朝廷官员的自治的居民点”[3]，乡绅成为“上接皇权，下治百姓”的重要力量，由此形成了“皇权到县，乡村自治”的独特政治形态。时至今日，政府对乡村的掌控并没有想象的那么强大。其次，农业生产的低效率性决定了低的勞动产出，加之集体劳动的农业组织方式，便遭遇了如何将少量的劳动成果以可以接受的方式分配给集体劳动者的问题，相信通过实践摸索，高效率的权威分配方式必然成为最佳选择。在传统乡村中族长、家长以及乡绅就拥有此类分配的权威，他们决定着乡村利益的分配。时至今日，权威性分配依然在乡村流行，但已经由过去的族长、家长和乡绅变为“能人权威分配”。第三，依靠血缘、亲缘和地缘构建起来的紧密劳动关系是可靠的，而且还可以相对提升农业的劳动效率。因此，低的劳动产出和紧密的劳动关系共同构筑了自然经济的基础。时至今日，自然经济早已退出历史舞台，但依靠血缘、亲缘、地缘开展生产活动（不一定是农业生产）以及权威分配得以保留。最后，农业生产对紧密的劳动关系有高度依赖，传统乡村社会格局便以此为圆心，向外一圈一圈地展开，亲疏关系一目了然，这就是费孝通先生所言的“差序格局”[4]。时至今日，“差序格局”依然是乡村社会的主要特征。

对传统乡村形态的剖析，有利于辨识乡村的演进，也是定义乡村治理的关键。伴随着现代化的脚步，中国乡村发生了翻天覆地的变化，可以说任意有关现代化的描述都可能对乡村造成扰动，但不管乡村的外在表达如何现代，骨子里的东西依然在血脉中流淌，如官民的疏远、崇尚权威性分配、“差序格局”等。因此，基于罗西瑙的治理定义框架，结合中国乡村“变与不变”的特质，个人认为乡村治理是在一定的制度与道德框架下，乡村各类正式与非正式组织为增进乡村公共利益，以多元协商（或协同）的方式，所采取的一系列互动行动。对此需要作出如下说明：首先，制度与道德是对中国乡村特质的关照，它们共同决定着乡村治理的边界，但边界不一定重叠，甚至场域各异。第二，在乡村治理的场域中，乡村各类正式与非正式组织主要包括基层政府、社会组织、合作经济组织等。它们在实现乡村公共利益方面高度交织，且发挥着不同的作用，因此乡村治理很难做到整齐划一。第三，在公共域中，各类组织为增进公共利益最大化，会采取多元协商的正式与非正式行动。在特定情况下，采取非正式行动将是最优选择，如农业生产者会以承诺安装路灯的方式换取基层政府改善交通运输条件，以保证农产品的顺利运出。在行动过程中，为了确保任意一方的行动不会损害其余两方的利益，协商（协同）成为采取共同行动的基础。第四，乡村治理以实现公共利益最大化为基本价值追求。

二、以基层政府为主导的乡村治理运作逻辑

考察乡村治理的运行逻辑，需坚守“去繁就简”的原则，抽离因自然、文化和社会等造成的乡村特异性。通过观察，我们认为乡村治理的现实运行逻辑是基层政府、社会组织和合作经济组织为实现公共利益最大化，依据自上而下的权威关系和横向扩展的监管与支持两根线展开的行为互动。（图2）

1.自上而下的权威关系

自上而下的权威关系在乡村治理中的运作逻辑可以透过行政体制内的压力机制、行政发包制和项目制三大“窗口”加以观察。

（1）压力型机制。上世纪90年代，单位制的解体带来了大量的社会问题，1991年2月，《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》明确了“属地管理”和“谁主管、谁负责”两项原则。1992年中央综治委专门下发了《关于社会治安综合治理工作实行“属地管理”原则的规定》。客观地讲，属地管理和“谁主管，谁负责”两项原则可以明晰县级与乡镇两级政府的管理边界，为充分授权提供准确依据，从根本上解决管理者与管理职能分离的问题。但在现实互动中，基于属地管理原则，“谁负责”被过度放大，导致责任自上而下“层层加码”，在无限大的责任压力下，乡镇领导干部只能选择全盘接受上级权威。

（2）行政发包制。面对无限大的责任，乡镇领导干部将“不作为”作为避责的黄金手段。上级政府为了让乡镇领导干部“动起来”“真干事”“干实事”，以“责任状”为主要形式的行政发包制登上了乡村治理的舞台。正如荣敬本在1998年解释中国县乡关系所谈“‘压力型体制与‘政治承包制是一个突出特征，即在中国的层级政府结构中，行政压力从上而下传递，这在县乡之间表现尤为明显”[5]后来周黎安（2014）将“政治承包制”发展为“行政发包制”。行政发包制就是县级政府为完成省市级政府下达的各项任务，运用目标任务分解和考核的手法，将这些任务层层分解到乡镇政府，事后依据指标体系进行考核，并决定奖惩。行政发包制的层层分包方式，表面看起来更接近市场承包制，但其内核有悖于市场的契约精神，即上级作为委托人主要凭借权威将各项任务分配给乡镇政府，乡镇政府迫于权威“不得不包”[6]。

（3）项目制。项目制从根本上讲，就是“中央或上级政府出于缓解基层政府财政压力的目的所采取的一种转移支付的方式”[7]。从理论上看，采取项目制可以消解乡村治理面临的两大关键问题：第一，项目制可以有效缓解乡镇的财政“空壳化”。2006年取消农业税后，国家与农村的关系从过去的“汲取”转向“反哺”（值得进一步研究）。在项目制下，大量资金以专项资金的方式流入乡村，起到缓解乡镇财政“空壳化”的作用。第二，项目制可以解决乡村治理中的资源错配问题。采用项目制可以利用项目实施引导乡镇领导干部将有限的精力和资源投入到乡村治理的公共领域，形成以点带面，点面结合的共建共治格局，从根本上解决资源错配问题。

项目制的具体实施过程是中央或上级政府为基层[8]政府设计或提供某项目，并提供项目专项资金，各个地方政府通过公平、公开竞标的方式去争取项目，之后按照项目要求达到上级所要求达到的效果，并自觉接受上级政府的考核，最终获取专项项目资金。首先，上级政府是项目的设计者或提供者;其次，项目的发放方会设计相应的竞争机制与乡镇匹配，以期激发其改善自身环境的冲动;第三，多数来自中央和地方的项目，县级政府是主导方，乡镇政府仅属协助者，处于从属地位;最后，项目是否能验收通过是考核乡镇政府的重要指标和依据。

2.横向扩展的监管与支持关系

乡村治理的监管与支持主要指基层政府与社会组织、农民合作经济的互动行为。目前，基层政府面对社会组织采取的是重在监管的思路;面对经济组织则采用支持的方法。

（1）对社会组织重在监管。社会组织意指“人们基于共同旨趣结合而形成的分布于不同行业、不同领域、不同地域的人合组织”[9]，具有非政府性、非营利性和社会性三大特点。夏雨（2018）认为我国的社会组织包括社会不需登记或者免于登记的特殊社会团体[10]、官办型社会组织、公益类事业单位、不登记的社区组织、民间社会组织、工商部门登记的非营利性组织六种组织形式。

目前，基层政府对社会组织的监管多停留在政策有限执行的层面，并未摸索出一套行之有效且可复制的治理经验。乡村治理中，基层政府对社会组织的监管主要依靠的政策文本是2016年由民政部、发改委共同发布的《民政事业发展第十三个五年规划》，它对社会组织管理的要点提出了方向指引，“分类指导;制定直接登记的社会组织分类标准;重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、社区服务类社会组织;对直接登记范围之外的其他社会组织继续实行双重负责的管理体制;推行社会组织抽查审计制度;加强社会组织活动的事中事后监管;建立多部门参与的联合执法机制;加强社会监督”;[11]依据党的十九届三中全会提出“要依法加强对各类社会组织的监管，推动社会组织规范自律”的要求，民政部于2018年1月颁布《社会组织信用信息管理办法》，旨在加强规范管理，引导社会组织迈入诚信自律;《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》（2017年）第三条第一款规定“对未达到登记条件的社区社会组织，按照不同规模、业务范围、成员构成和服务对象，由街道办事处（乡镇政府）实施管理，加强分类指导和业务指导;对规模较小、组织较为松散的社区社会组织，由社区党组织领导，基层群众性自治组织对其活动进行指导和管理。”除此以外，与监管社会组织有关的法律法规还包括《慈善法》（2016年）、《社会团体登记管理条例》（1998年发布，2016修改）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《基金会管理条例》（2018年）等。

（2）对农民合作经济组织的支持。农民合作经济组织依然按照资本的逻辑从事经营活动，其与私人经济组织的最大差别在于通过“谁投资，谁收益”与“按劳分配”的双重原则进行劳动成果分配，其贡獻是为乡村社会稳定提供经济基础，基层政府通过深度参与其中表达立场，核心议题是如何实现政社的合作共赢。（表1）

农村股份合作社是农民合作经济组织的重要形式，在政策推动下蓬勃发展。笔者以西部某省Y村的股份合作社为例，用实例剖析农民合作经济组织参与乡村治理的可行性，说明基层政府与合作经济组织的互动。

西部某省Y村幅员面积3.2平方公里，辖7个社。耕地面积1200余亩，其中农田400余亩，土800余亩。现有农户246户，总人口737人，劳动力341人，常年外出务工210人。

2016年在乡镇党委的指导下，村两委带领村民组建了晚熟血橙农村股份合作社。成立之初村两委面临土地、种苗、技术和资金四大难题，为了疏解难题，村两委采取了一下做法，首先，土地问题，村两委在“坝坝会”的宣传效果的基础上，采用青年人说服老人的方式，通过流转和入股的方式取得800亩土地的经营权（16户贫困户的土地全部入股）;其次，种苗问题。村委带领村干部走遍有意回乡创业和发展的本村外出人士，争取到了价值37万的优质种苗入股。为了保证种苗种植成活率，在农民夜校对村民进行栽种技术培训，并用采取劳动入股方式充分调动村民积极性，最后种苗成活率在99%（一般在80%左右）。第三，技术问题。技术保证来自对农业生产全过程链负责的职业经理人，双方约定亩产值纯利润1万元内部分，提成10%作为报酬，以此递增;在前4年合作社收益空档期（本3年可以挂果，为保证品质推迟一年），职业经理人提供的技术指导、组织管理等作为劳动入股，不计劳动报酬。最后，资金问题，种植晚熟血橙800亩，核定每亩投入成本为8000元，预计总投入640万元，并将每亩作为一股，共计800股。村民土地入股作价200万元，资金缺口达480万元。为了缓解资金压力，县级政府产业发展资金和配套资金投入50万（不占股份），村民现金入股260余股，共吸纳发展资金208万元（其中村支书投入48万元，村干部入股72万元，村民党员现金入股80万元），至此村民股份合作社成立。

从该股份合作社成立的过程，我们可以看到县级和乡镇两级政府的身影，以及村党支部堅强的工作作风、村干部和村民党员的当担。在他们共同努力下，村民的内生力被充分调动，“共建共治共享”的治理格局正在形成。

三、讨论与总结

1.困惑与解释

（1）有关治理学科范畴的困惑。描述乡村治理的运作逻辑是艰难的，且会遭遇是否应该将农民合作经济组织纳入治理分析框架中的困惑。绝大多数研究者认为治理应该在政治学、社会学的学科范畴加以讨论，而农民合作经济组织更侧重于经济学，因此不属于治理的研究内容。笔者认为，学科并不必然成为乡村治理排斥农民合作经济组织的理由，如果我们继续坚守过去有关治理研究的学科边界的话，必然会出现张康之教授所言：“对于社会治理过程中新生的问题，那些成熟学科往往会将其纳入到既有的解释框架中，在形成结论时，往往使得这些新生问题的形式方面有了合理的解释，然而，这些新生问题的质的方面却可能会遭致完全流失的状况。”[12]另外，结合当下农民合作经济组织蓬勃发展的现实，其展现出强大的组织力，将基层政府、社会组织等嵌入其中，为实现公共利益最大化作出了应有的贡献。因此，基于中国治理实践，在治理原有的学科研究范畴中加入经济学的思想对乡村治理进行研究也未必不可。

（2）关于农民合作经济组织参与乡村治理的解释。时下，很多研究者将农村合作经济排除在乡村治理以外的另一原因是它是盈利性经营组织，有悖于乡村治理的实现公共利益最大化的基本价值追求。对这一问题的回答只需要解释清楚农民合作经济组织的性质契合乡村治理追求的基本价值便可以了。有关农民合作经济组织的性质学界做了很多研究，史青（2009）认为农民合作经济组织是为改变农民在市场和社会的弱势地位而自愿组织、自主经营、自主管理的联合体。阎占定（2011）认为农民合作经济组织是农民为成员提供生产服务自愿联合起来的经济性自组织。万江红等（2014）认为农村合作经济组织性质是以合作互助为宗旨的农村经济组织。综上研究，个人以为农村合作经济组有社会性和经济性双重属性：经济属性主要体现在依据资本逻辑进行生产组织和分配的高效率上，如农村股份合作社的法人治理结构和最终产品的分配就是遵循资本的逻辑。应该说这是限制资本之恶（剥削），放大资本之利（效率）的有益尝试。其社会性主要体现农民自愿加入，在党的领导下进行自主管理与自主经营，如村支书兼任理事长、农民通过合法程序进入理事会和监事会;在生产过程中的合作互助;在最终劳动产品分配中为兼顾扶贫济困和提供公共产品而提取的公益金都是社会性的充分体现。无疑随着其规模的扩大，农民合作经济组织追求公共利益最大化的基本价值越会得到充分体现。鉴于此，我们可以理直气壮地说农民合作经济组织是参与乡村治理的重要力量。

2.总结

治理有效是乡村振兴的基础。对治理定义的演绎，我们可以深入理解乡村治理的意涵，并据此深入剖析我国乡村治理的运行逻辑。通过该运行逻辑观察，我国的乡村治理脉络清晰，运作有效，但也存在一些问题：首先，乡镇政府作为行政科层制的最底层单位面临着权力危机，且有明显“程式化”倾向。无疑，这些都将给乡村治理带来巨大的困惑，如处于权力危机的乡镇政府必然走向故步自封，面对政策落实，他们会因循守旧，陷入毫无生气的状态;无论村级干部是否走向行政化，就目前的状况看，他们依然处于“不成熟”状态，还需要“扶上马送一程”，而“程式化”的乡镇政府能否担起此重任呢？其次，对社会组织的“强监管”很容易出现越界可能，致使社会组织无法充分发挥在乡村治理中应有作用，甚至会沦为乡镇政府的附属品。对这一关系的把握需要充分发挥乡镇政府的政治智慧和强大的执行能力。第三，乡镇政府支持农民合作经济组织发展的做法值得肯定，即以经济利益为突破，充分强化村党支部的作用，通过村干部、村党员的示范引领将广大农民吸引到农民合作组织中，实现农民“再组织化”。最后，乡镇政府在驱动基层各类组织良性互动方面，思路不够开阔，方法手段不多，准确地说就是缺乏开展工作的“抓手”，没有找到促动各类基层组织良性互动的“节点”。

对乡村治理运作逻辑进行梳理是为了一探究竟现行乡村治理状况，并尝试从中找到关键问题，以便找到推动乡村治理进程的动力源。

注释：

[1][2]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理——世界政治中的秩序与变革.南昌：江西人民出版社，2001.5、13

[3][德]马克斯·韦伯，康乐、简惠美译.韦伯作品集：中国的宗教·宗教与世界.桂林：广西师范大学出版社，2004.86、91

[4]费孝通.乡土中国.北京：三联书店，1985.21

[5]周黎安.行政发包制.社会，2014.6.42

[6]李威利.新单位制：当代中国基层治理结构中的节点政治.上海：学术月刊，2019.20198.78-88

[7]張昊.农村项目制供给“内卷化”及其消解.哈尔滨：经济研究导刊，2019.1

[8]阅读党和政府的政策文本，习近平总书记将县域、乡镇、社区和村视为基层，但考虑到社区和村并不属于行政体系（即使现在有准行政化的趋势），本文基层主要指县级和乡镇

[9]民政部.社会组织 守望相助.北京：人民日报，2014-10-22（8）

[10]这一类型的社会组织包括参加中国人民政治协商会议的8大人民团体和14家获国务院批准免于登记的社会团体。国务院批准不登记的包括8个人民团体：中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会。国务院批准免予登记的包括14个社会团体：中国文学艺术界联合会、中国作家协会、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交学会、中国国际贸易促进会、中国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔军校同学会、中华职业教育社。

[11]王雁红.从双重管理到分类管理：我国社会组织管理的制度变迁与路径创造.南京：江苏社会科学，2018.6

[12]张康之.公共管理学科建构的过程与依据.呼和浩特：内蒙古社会科学，2018.20184.62-71

作者简介：

张永清（1972--）男，四川遂宁市人，四川省委党校（四川行政学院）公共管理教研部副教授，研究生，主要从事基层社会治理研究。