中国国家公园社区移民中的问题与对策研究

荣 钰 庄优波 杨 锐

中国自然保护地及国家公园体制试点区范围内存在大量原住居民与人类活动，土地权属复杂，大大增加了这些重要生态空间的保护管理难度，保护与发展之间的矛盾逐渐累积并加剧。这与我国人口基数大、人均资源量小的国情有关，也与自然保护地建设以来的历史遗留问题密不可分[1-2]。

生态文明体制改革启动以来，中央层面对生态保护的重视程度和投入力度均有大幅提升。2016年环保部《关于自然保护区建设和管理工作情况的报告》，2017、2019年国务院《建立国家公园体制总体方案》及《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中均明确表示要通过逐步分批搬迁的方式有序解决保护区内原住居民的历史遗留问题，并明确了国家公园核心保护区移民搬迁日程。移民安置专项规划或将成为国家公园规划体系中的重要一环，并把国家公园建设与脱贫攻坚、城镇和人口布局、产业转型等其他宏观领域联系在一起[3-4]。

国外的国家公园移民形势与我国存在一定差异。以英、美为例，19世纪后期大量原住居民随着国家公园的划建及扩张被迫离开世居地，政策不平等、资金不完善等因素使移民后续生计成为难题。随着国家公园管理水平的提高及原住民与国家公园之间的共生价值得到认可，通过公众参与、协议共管等机制让原住民参与国家公园的保护管理工作成为更普遍的做法[5-6]。

就我国国情而言，国家公园进行移民的必要性、紧迫性强于西方国家；我国具有政府主导移民的体制优势，但配套移民政策及体系尚未成型。因此，本研究基于对既有移民实践的系统学习及案例分析，从认识和技术2个层面为新目标、新背景下的生态移民搬迁提供理论指导。

1 我国现行移民政策及规划体系介绍

我国现行移民政策分类较为明确，包括(水利水电)工程移民政策和易地扶贫(生态)移民政策2类。前者主要依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，为我国水利水电工程建设过程中强制征地移民的权益和生计提供保障；后者的文件依据为《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》等5年计划，强调以自愿移民为前提，为生活在不具备发展条件、生态环境脆弱、禁止开发及地质灾害高发等区域的多类贫困对象提供公益性搬迁补助，并兼顾移民带来的生态效益。

移民分类在理论层面缺乏统一的认识，“生态移民”概念的学术范畴亦有多个版本[7-9]。站在移民目标的视角，本文采用工程目标、扶贫目标、生态保护治理目标和避灾目标移民的分类方式。目前除工程目标移民对应工程移民政策外，其他3类移民均使用易地扶贫政策。4类移民的兴起、演进与重大事件的推动、所在领域认识及实践的深化密不可分，对移民历史脉络的系统梳理如图1所示。

通过梳理移民政策公示文件，本研究按照项目时序整理出了各级政府在认识层面、操作层面和保障层面的职责范围及规划传导关系。国家层面以制定原则和操作规范、提供政策保障为主，省层面以布局移民迁入迁出地、制定搬迁及补偿政策、明确建设任务并保障相应资金为主，市县层面以对接移民个体、项目落地实施为主(图2)。

为构建起可作为分析基础的移民规划框架，本研究系统学习了人文社会、公共政策和生态地理等多学科视角研究移民规划、搬迁安置政策、后续问题保障及绩效评估的文献。综合来看，移民是以生态、经济和社会效益为调控目标，以人口、产业和土地用途为调控对象，综合运用搬迁、安置和产业引导等手段，由多部门联合提供政策、法律及资金保障体系的一种调控人地关系的工具。

图1 各类移民工程的出现时序及发展阶段梳理

图2 移民工程中各级政府的职责范围及规划传导关系

2 我国国家公园社区移民相关实践概述

我国国家公园社区移民属于生态保护治理目标类移民。目前我国国家公园试点区移民实例较少，因此本文也对生态保护治理目标下的其他相关移民实践进行了梳理，包括生态工程区移民和自然保护地移民，以期为国家公园移民提供借鉴。

2.1 生态工程区移民

1998年长江中下游特大洪灾敲响了生态保护与环境治理的警钟，不仅直接促成了四省联动、3年移民60万人的长江退田还湖工程，也为我国的生态保护治理移民拉开了序幕。随后几年内，在国务院《全国生态环境建设规划》的统筹及国债资金的扶持之下，多部门将移民作为调控手段纳入重大生态工程规划，包括国务院牵头的西部大开发工程、京津冀风沙源治理工程，林业部门负责的退耕还林工程、沙化石漠化治理工程，农业部门负责的退牧还草工程，水利部门承担的湿地保护和恢复工程等。生态工程区移民的实施范围包括但不限于自然保护地，最广为人知的案例是西部大开发战略体系下的三江源生态保护和建设工程移民，该项目涉及三江源地区4个藏族自治州的16个县，移民规模达到55 774人[10]。

这类移民大多布局在环境退化严重的国家级重要生态区、生态脆弱区，移民规模大，项目级别高，为生态修复工程顺利实施起到了重要的支撑保障作用。早期生态移民通常带有水利工程“运动式”移民的影子，在搬迁安置政策、后续产业发展和农牧民能力建设等方面存在较多问题。

2.2 自然保护地移民

综合考虑各类保护地的分区人为活动管控强度要求[11]及已有实践可知，保护地体系改革之前的移民大多发生在自然保护区、风景名胜区、世界遗产地和湿地公园内，《自然保护区条例》《风景名胜区规划规范》等国家标准文件确认了移民的合法性，但是不作强制要求。根据保护地移民的核心目的，可以将其分为生态保护和景源保护两大类型。

生态保护型移民与生态工程区移民存在较多交叉，未被生态工程区包含的保护地移民往往会作为所在省、市易地扶贫项目中的一个子类型统筹实施，如吉林省2015年拟投资83.7亿统筹迁出向海、莫莫格等省级以上自然保护区核心区38 272人、缓冲区134 598人[12]。亦有独立项目，如云南大山包黑颈鹤湿地保护区移民759户、3 245人[13]。然而不断完善的易地扶贫政策仍不能满足保护地移民的特定需求，地方认识差异大，生态效益及移民权益得不到保障。

景源保护型移民的目标则是避免社区无序发展对风景名胜区景观风貌产生破坏，亦多见于世界遗产申报过程中的应急性措施，大多特设政策独立实施、补偿标准高、工程规模小，如1998和2003年斥资3亿搬迁居民5 300余人的武夷山风景名胜区申遗移民工程。其他案例还包括黄果树申遗“半边街”搬迁工程及武陵源、庐山风景名胜区整治工程等[14]。这类地区移民生活水平高、经营能力强，可能因为搬迁后第三产业收益受损而引发社会矛盾，需要妥善规划并平衡好各个社区的旅游业发展权问题。

2.3 国家公园试点区移民

目前公示的国家公园试点区总体方案中涉及移民的内容主要以对象筛选标准、工程实施原则、总体规模概述等原则性条款为主，少量试点公布了移民补偿标准。但对移民规划程序、政策保障及绩效评估等方面的规定尚有欠缺，需要进一步出台相应操作指南。以钱江源国家公园开化县移民工程为例，国家公园试点区移民主要使用的政策是异地搬迁和下山脱贫，但是已经实施移民的人口中未享受异地搬迁政策补偿的人数占比高达77%；这些自发迁出的居民仍享有房屋所有权及土地承包经营权，存在移民回迁可能性[15]。

与前面2个类型相比，国家公园试点区移民具有服务于生态环保问题、搬迁存在一定强制性、运用易地扶贫政策等共性，也有搬迁总量相对较小，迁出地分散性高，经济基础、土地权属及人地关系差异大等特性。

3 我国国家公园社区移民面临的主要问题

3.1 政策层面问题分析

考虑到我国大部分生态脆弱区、生态破坏区与西部老少边穷地区高度重合，目前国家公园社区移民相关实践均使用成型较早的易地扶贫政策，在官方定义中也将生态移民与易地扶贫移民画上了等号。这为实施生态保护治理移民提供了认识、政策、法律和资金等方面的保障[16]。随着时代背景变化，原有的易地扶贫政策不能针对性地适配于国家公园社区移民的需求，主要矛盾点如下。

1)国家公园移民以生态效益为主的核心目标不清晰。

在现行易地扶贫移民项目中，将扶贫、避灾、生态保护治理移民项目合并实施，从国家到地方层面的政策文件都全面强调移民的生态、经济和社会效益，这反而模糊了国家公园移民的核心目标。顶层政策中对移民分类不细致、定位不清晰会导致规划传导过程中地方政府对移民核心目标认识不准、项目实施侧重点不一，难以对移民的核心目标进行精确评价。在经济导向的思维惯性及脱贫攻坚的任务压力下，现有的移民实践绩效评价大多侧重于移民的经济和社会效益，生态效益所占比重较小。

2)移民调控对象只关注迁出人数。

易地扶贫政策本质上是站在扶贫的视角下对不同致贫原因下的建档立卡贫困户展开帮扶，以脱贫搬迁人数为核心指标，以自愿申报为原则。但在国家公园社区移民实践中如果地方政府仅关注迁出人数，则会导致生计产业较少依赖自然资源，搬迁获益最多、损失最少、工作阻力最小的一类人先被迁出，偏离了通过移民缓解生态压力的初始目标[17]。此外，生态移民应当带有一定的强制性，恪守移民自愿原则可能导致迁出对象瞄准不精确，使得有意愿但是资金不足、有必要但是没有意愿的居民无法迁出[18]。

3)移民补偿标准不满足实际需求。

易地扶贫政策是帮扶贫困个体的公益性政策，通常依据地方经济情况制定金额较低的补助标准；非建档立卡贫困户同步移民的补助标准没有具体规定，各地政策力度差异明显，个别省份保护区同步移民的补助标准甚至低于扶贫移民，实施过程中群众积极性不高、移民工作难以推进[19]。随着国家公园试点布局扩展到东南沿海发达地区，移民区域经济基础条件差异加大、易地扶贫政策不满足非自愿移民需求的现象进一步加剧。

3.2 实施层面问题分析

从国家公园社区移民目标及绩效保障的视角看，现有规划体系存在的问题包括以下2点。

1)移民生态效益不易量化。

目前移民的生态效益指标主要为定性描述或单独强调土地复绿面积，在科学性、体系性方面存在欠缺，难以综合反映并量化人口、用地和产业调控带来的移民生态效益。另外，现有移民项目的生态效益评价往往只针对移民迁出地，迁入地只需在规划选址阶段进行自然资源承载力核算，规避人口涌入引发的环境退化、资源耗竭风险。对于国家公园社区移民这样总量大、组团小、分散程度高、调整趋于精细化的搬迁方式，在调整土地利用规划时应当把移民迁出地、迁入地看作一个动态变化的整体，此消彼长之下，整个区域内的生态系统服务价值应当呈现上升趋势，而不是土地再野化量少、开发量大，再加上游客涌入带来的生态压力，违背了国家公园设立的初衷。

2)移民方案较为单一化、机械化，公平性、引导性不足。

在基层政府制定移民方案的过程中，往往受限于国家公园总规中“核心保护区必须搬迁、一般控制区自愿搬迁”的表述，在规划移民时思路局限或一味追求简化分类及易操作性，可能带来政策“一刀切”及移民公平性受损等问题。社区居民则可能受到知识水平及思维习惯的限制，缺乏明确的发展计划或对新事物、新做法存在抵触心理，在搬迁安置意愿调研及磋商协调过程中不应当放弃对他们的引导与帮助。同时，在国家公园的空间管制及发展引导下，内部社区的衰减及门户区域的集聚趋势为城镇化提供了持续的推力与拉力，需要制定政策为这种人口的自愿流动提供便利。

4 应对策略

2020年是脱贫攻坚工作收尾、国土空间规划改革成型之年，新时代面向国家公园及自然保护地的移民应该强化其体系性、公平性和可实施性；并且在国土空间规划搭建的平台下与其他规划联动，同时借助各种新体系、新方法、新理念提高其精准性、科学性、实效性。

4.1 国土空间规划背景下移民项目分类体系构建和国家公园社区移民定位

政策层面上，工程移民和易地扶贫政策二元对立的分类方式需要更新并细化。首先在全民公益性-社区受益性这对指标体系下对本文定义的既有移民类型进行梯度化的细分，它们的绩效侧重及性质差异如图3所示。

既有移民项目以“人”的生存情况及家庭条件作为筛选原则和分类依据。在国土空间规划的背景下，区域管控、冲突协调及各类工程建设的落脚点都将体现在统一的用地底图调整之上，可以有效避免土地资源分配的空间冲突与比例失当。因此，新时代的移民项目也应当从“地”的视角出发，评估土地自身禀赋与现行利用模式之间是否适配，进而采取移民的手段来协调人地资源。

研究发现，涉及移民的区域主要是生态保护极重要区、城镇建设不适宜区及重大工程建设区。与之对应地，现有的移民项目可以重新归为生态型移民、生存型移民与工程区移民3类，并适当拓展应用场景，可以分别构建对应的政策支撑体系。考虑到扶贫移民对助力脱贫攻坚决胜的支撑作用，建议暂时保留易地扶贫政策作为各类移民场景下针对贫困家庭搬迁改善的补充性政策。具体移民情境与移民目标如表1所示。

图3 4类移民的性质及绩效维度对比图

表1 国土空间规划背景下的移民项目分类体系构想

表2 不同级别政府进行国家公园社区移民时政策目标的差异[20]

4.2 新移民项目分类体系下的国家公园社区移民政策优化

1)总定位：服务于生态保护目标的生态型移民。

新分类体系下，国家公园社区移民属于生态型移民，主要应对经济主导的开发利用活动挤占、破坏重要生态空间而产生的人地矛盾，为我国生态安全提供重要保障。相对于抢救已破坏区域的生态工程区移民，国家公园社区移民旨在预防性地保护并适当扩展生态重要性极高的区域，具有较强的全民公益性和利他性。相应地，在制定移民优惠政策时应当强调其补偿性。这种服务于生态空间保护修复的人地关系调控工作未来可能扩展到整个保护地体系，乃至于全域生态空间范围内。因此，针对国家公园社区移民问题展开深入探讨在更宏观尺度下也有很强的借鉴意义。

2)目标：中央层面生态效益前置。

国家公园社区移民是协调多级政府、综合多维效益的规划，但不同级别政府的关注点、侧重点有所不同。因此，移民规划可以借鉴国土空间规划的“底线管控”思维，将生态效益作为规划核心目标在国家、省政府层面予以保障。而社会效益、经济效益则可以根据目标受益主体分解到规划的不同层级，根据“谁受益，谁出资”的原则明确各级政府应承担的专项建设及资金筹措工作(表2)。

3)调控：从“人口迁出”转向“土地管制”。

选择调控对象时，应以达成国家公园各分区的管控指标为目的，以土地状态作为移民方案的落脚点来综合调控其上承载的人口及产业。这就意味着人口从核心保护区向一般控制区的转移，以及不涉及人口迁出的产业升级、地类调整也可以为移民项目带来正向生态效益。

4.3 国家公园社区移民的技术路径创新要点

1)规划期限：从短期项目组织到长期联动调控。

不同于传统的移民规划，国家公园的人口调控工作不会在若干个工程期之后彻底结束，社区移民规划将作为国家公园总体规划体系下的专项规划同步修编、长期存在，结合园区内生态空间的监测结果及动态分区调整不断推出更新的管控要求与人地协调方案，实现动态管控。对它的认识及其原则也会随着实践进程不断深化。

与此同时，需要明确国家公园社区移民规划兼具保护与发展的目标。在其编制及实施过程中需要与国土空间规划、村镇体系规划、社区协调发展规划等进行协调与联动，明确各项规划之间的编制时序及指导关系，制定细致、有效的传导内容及指标。例如，国家公园总规分区决定了移民项目的范围、强度，并为村镇定级提供指引，移民规划应当遵循村镇建设标准并直接决定了社区规划的人口及用地底数。

2)绩效考核及补偿标准：以科学量化生态效益为基础。

为了树立起衡量移民规划合理与否的标尺，首先应当借助专业科研力量推动生态绩效评价方法科学化、定量化、预判化。可通过整合运用生态系统服务评价模型及压力-状态-响应模型[21]，全面评估人口、用地、产业调控带来的生态系统供给及社会系统压力变化程度。同时，应当在审批程序中将生态绩效预算达标设置为移民规划获批实施的硬性前置条件，并通过土地用途管制、遥感影像监控等方式保障其落实。

制定移民补偿标准时，也应当量化考核个体迁移行为带来的生态效益，强调核心保护区迁出户的补偿性质及非核心保护区迁出户的补助性质，迁入地的生态管控级别越低，相应补偿标准越高。可以将补偿基准金额与移民生态贡献直接挂钩，再辅以家庭困难程度、地方经济发展水平等权重因子，既保障了非贫困户搬迁的合理权益，也可以激励移民自发选择迁出至适宜建设、补偿标准更高的城镇集中安置区。同时，还需要进一步细化入口城镇及其他迁入地区户籍、就业和安置等方面的优惠政策，在更长时间跨度下持续支持和引导国家公园内居民向附近城镇自然流动。

3)规划实施：增强政策针对性、灵活性、参与性。

底线管控的新思维及以土地而非人口为主要调控对象的新要求为国家公园社区移民规划带来了更强的政策灵活性与更多的调控可能性。基层政府承担着对接上位规划与居民个体、保障生态底线目标与平衡个体权益的重要角色。实施过程中，首先需要细化调研工作，形成综合反映用地、建设、权属、人口和意愿等情况的工作底图；进而结合地方现状及上位政策，形成搬迁时序、迁入区域、补偿方式多样化的移民方案供社区居民选择。同时，应当增加反复磋商的环节，使用参与式、引导式规划的方法，使规划理念及政策真正深入基层，让居民能理解、可操作、多受益。

5 结语

在研究过程中，笔者逐渐认识到未来以国家公园为代表的生态型移民将与以往人们所熟知的大规模“运动式”移民存在较大差别，它趋向于一种更广义的人地关系调控策略，应当是长期的、细致的、多赢的、以柔性引导为主要手段的。为了达成以上目标，一方面需要建立更科学严谨的规划体系，另一方面需要规划执行者在工作过程中具有更多的耐心与更强的责任感。生态保护的功绩不该建立在个体利益受损的基础上，每个尝试思考这一问题的研究者，或是需要执行这项任务的实践工作者都应当打破思维惯式，为达成这种“多赢”的局面而努力。

注：文中图片均由荣钰绘制。