《政府投资条例》对基础设施投融资体制的影响和重塑

2020-09-17熊晓波廖睿

时代人物 2020年12期

熊晓波廖睿

《政府投资条例》（以下简称“条例”）科学合理界定了政府投资的范围，而政府投资范围直接涉及政府和市场的关系。政府不应与人民竞争牟利，而应给予社会和民营资本更多的机会，如果市场配置更好就让市场分配，而在市场配置不到的或者市场不能充分配置资源的领域，政府来做配置，比如纯公益性没有收益的、市场不愿意介入但关系到国计民生、国家安全等的领域。

我们判断，未来准经营性项目将是社会资本参与政府投资项目最重要的领域。对于经营性项目和准经营性项目，项目主体可以采取的投融资模式主要为地方政府专项债+市场化融资模式、规范的PPP模式、资产证券化模式和产业投资基金模式等。

（一）地方政府专项债+市场化融资模式

发行地方政府债券是地方政府举债的唯一合法途径。专项债的适用领域包括铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施;城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目;农林水利、城镇污水垃圾处理等生态环保项目;教育、医疗、养老等民生服务;冷链物流设施、水电气热等市政和产业园区基础设施;而不得适用的领域包括土地储备和房地产及其相关领域。

2019年6月，中办国办印发了关于做好专项债发行及配套融资的通知，通知中表示，收益既包括政府性基金收入，还包括其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由相关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资，这样就会形成地方政府专项债+市场化融资的模式。

上述通知还规定，铁路、高速公路、供水、供电四个领域的重大项目，在评估项目收益如果在偿还专项债券本息后，专项收入仍具备融资条件的，允许一定比例的项目资本金发行专项债券，但不得过度融资，超越项目实际收益水平。2019年9月国务院常务会议中称，专项债券资金用作项目资本金的规模可以到该省份发行专项债规模的20%。

从今年密集出台的专项债政策来看，未来一定时期内，以专项债撬动社会资本参与基础设施领域建设的政府投资项目将得到政府的大力支持，无论是资本金+专项债+社会化融资的模式，还是符合条件的项目中部分资本金+专项债（部分作为资本金）+社会化融资的模式，均会是政府鼓励的政府投资项目投融资模式。

（二）规范的PPP模式

PPP模式是2014年以来固定资产投资领域最为火热的一种模式，但鉴于各地PPP项目实际实施情况，2019年先后出台了《关于推进政府与社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）和《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号），PPP项目的实施受到严格的规范性约束，不规范的PPP项目将被清理，PPP项目范围将收紧，PPP模式将回归本真。

在严格的监管政策下，PPP模式的应用范围仅限于具有一定收益的公益项目，包括基础设施的补充短板和基本公共服务（如健康、养老、文化、旅游、体育等）的均等化领域，应当是一个满足经济和社会发展需要、具有完整的决策程序、明确的回报机制和合理的融资结构的项目。

政策层面显示，如果将来政府投资项目以PPP模式实施，则它们必须是标准化的PPP项目。标准的PPP项目应满足以下条件：（1）公共服务领域的公益性项目，原则上合作期超过10年，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序;（2）社会资本负责项目的投资、建设、运营，并承担相应的风险，政府承担政策、法律等风险;（3）建立与项目成果完全挂钩的支付机制，不得通过降低考核标准等其他方式预先锁定和固化政府支出责任;（4）项目资金符合国家规定的比例，项目公司股东以自有资金足额按时缴纳;（5）政府的缔约方应当是县级以上人民政府或者其授权的机关事业单位;（6）按要求纳入国家PPP综合信息平台项目数据库，及时充分披露项目信息，积极接受社会监督。

《条例》的出台对PPP项目的规范发展正起到了包容作用，在处理政府投资和PPP投资上做出了衔接。如果以政府直接投资为主或者政府采取股权投资参股的，即由政府出资代表参与其中的项目，要按照《条例》的规定实行政府投资项目审批管理;对于无政府出资的使用者付费类PPP项目，由于不涉及政府的财政预算支出，故属于企业投资项目;但无政府出资的政府付费类PPP项目，尽管形式上体现为企业投资行为，但本质上涉及政府的财政预算支出，仍应为政府投资，政府应加强对项目的投资控制、资金管理，否则若按照企业投资项目管理，政府不再干预项目投资控制和资金管理，将与国家现有的财政预算监管体系和规则相违背，合理性存疑;至于无政府出资的可行性缺口补助类PPP项目是否属于政府投资项目，需要结合项目的行业性质、土地的供应方式、缺口补助的金额、形式等因素统筹考虑，综合判定。

（三）资产证券化模式

2015年，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》提出：“鼓励特许项目公司进行结构融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。”对于基础资产不属于《资产证券化基础资产负面清单》列示范畴且已经有稳定现金流的准经营性项目，项目公司通过获得特许经营权，以未来收益为支持进行资产证券化融资，发行ABS、ABN、REITs等产品。

该模式适用的基础资产包括：供水、供电、供热、燃气、污水及垃圾处理等市政设施;公路、铁路、机场等交通设施;教育、健康养老等公共服务。其主体准入标准为：（1）企业应当符合有关主管部门的监管要求，并取得相关特许经营等经营许可或其他经营资质;（2）基础资产或底层资产相关业务正式运营满2年;（3）具备资产运营能力;（4）主体评级达AA级及以上，或，专项计划设置担保、差额支付等有效增信措施，提供担保、差额支付等增信机构的主体评级为AA级及以上;（5）原始权益人最近两年不存在因严重违法失信行为，被有权部门认定为失信被执行人、失信生产经营单位或者其他失信单位，并被暂停或限制进行融资的情形;（6）现金流提供方应当在近两年内不存在因严重违法失信行为，被有关部门列为失信被执行人、重大税收违法案件当事人或涉金融严重失信人的情形。

（四）产业投资基金模式

产业投资基金是指，对未上市企业进行股权投资以及提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向大多数投资者发行份额来建立基金公司，由基金公司自身担任基金管理人，或者委托基金管理人管理基金资产并从事基础设施投资。

从实施模式的角度来看，产业投资基金可以由政府发起，省级政府层面出资与金融机构合作建立产业基金母基金，各地申报的项目经过金融机构审核后，由地方财政作劣后级，母基金作优先级，同时吸引社会资本共同成立功能类的子基金，针对某单个项目或某区域的项目进行投资;与政府达成框架协议后，通过联合银行和其他金融机构建立了一个有限合伙基金来连接项目，从而使社会资本也可以发起产业投资基金。

其投资范围包括：未上市企业股权，即以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权;与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份;经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。

产业投资基金运作有着严格的规范，运作过程中不得有下列行为：通过名股实债等变相增加政府债务的行为;公开交易类股票投资（以并购重组为目的的除外）;直接或间接从事期货等衍生品交易;为企业提供担保（为被投资企业提供担保的除外）;承担无限责任的投资。

伴随《条例》落地，未来在实施过程中遇到的问题，将会有配套制度加以补充规制。社会资本在这一过程中，需加强项目合规管理和风险管控，科学论证项目投资，规避潜在法律风险。