经济适用房政策中的政府失灵

南亮

经济适用房政策是居民住房货币化改革的一部分，它采用“政府行政划地+开发商市场运作+价格管制+配额销售”的管理手段解决中低收入家庭的住房困难问题。它是以政府与市场相结合的方式提供穷人住房的一个尝试，实施多年来取得了令人瞩目的成就，为社会稳定、全面实现小康目标做出了贡献。但多年的实践也表明经济适用房政策越来越成为老百姓心中挥之不去的痛、政府管理者日常工作中难以对付的结，也就是经济适用房政策失灵，即政府失灵。

经济适用房

经济适用住房是指根据国家经济适用住房建设计划安排建设的住宅。由国家统一下达计划，用地一般实行行政划拨的方式，对各种经批准的收费实行减半征收，出售價格实行政府指导价，按保本微利的原则确定。它是具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的特点。

经济适用住房可追溯到1985年，当时国家科委蓝皮书曾提及出：根据国情，到2000年争取基本上实现城镇居民每户有一套经济实惠的住宅。1998年将经济适用住房建设作为经济增长点和解决城镇住房问题以国家政策的形式被确立下来。建设部颁发的《城镇经济适用住房建设管理办法》是经济适用房政策的纲领性文件。经济适用房经过以下几个发展阶段：1）、酝酿时期：1991年;2）、启动、开建时期：1998年;3）、高速发展时期：1999-2005年;4）、质疑时期：2005-2006年;5）、转型时期：2006年8月至今。

政府失灵

政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代化议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。

经济适用房政策中政府失灵的表现

政府失灵指的是政府旨在解决市场失灵的政策所导致的自身失灵，即该政策既未实现公平，又未实现效率。在经济适用房政策中的政府失灵具体表现在：

该政策越来越偏离社会公平的目标。随着该政策的实施，人们越来越发现它不仅没有使社会收入分配不公平所带来的穷人住房难局面得以缓解，反而使该问题进一步加剧。具体表现在：真正需要住房的中低收入家庭需求不能满足和房屋面积失控方面。自经济适用房开发以来，超大面积的户型也不少见，甚至包括跃层。户型过大，豪华而不适用的大面积住房使一般工薪阶层望“房”兴叹。

该政策使公共资源配置效率依然低下。经济适用房政策实施以来，人们发现经济适用房政策既不“经济”，又不“适用”，从而使公共资源配置效率依然低下。在市场经济条件下政府提供福利住房有两种途径：一是实行暗补，即以提供土地等实物进行补贴;二是直接向消费者提供现金形式的明补。目前的经济适用房政策中政府采用的是第一种补贴，即政府提供建房用地，开发商不用交纳土地出让金就可取得土地使用权。这种补贴通过降低开发商成本，从而减低住房售价，在替代效应和收入效应的共同作用下，使住房需求增加。但是有研究表明，若将暗补变为明补，相同的政策效果下政府花钱更少、效率更高。可见当前的经济适用房政策既未实现公共资金配置效率提高的目标，又未实现社会公平的目标，是一种典型的政府失灵。

经济适用房政策中政府失灵的原因

具体说来，导致经济适用房政策失灵的信息不对称现象的原因主要为：

政府与购房者之间，政府始终不可能给经济适用房的购买主体以明确定位。究其因是政府不能全面而准确地把握购买主体的信息，也就是说无法区分穷人和富人。谁都知道穷人和富人可依据收入的高低来区分，可是关于收入的信息通常具有分散性和流动性。随着对经济适用房需求的不断增加，任何数量的供给都显得不足。政府无法跟上变化的脚步，这就造成一方面政府投在经济适用房上的补贴越来越多，负担越来越重;另一方面广大中低收入者因排不上队、等不到号使购买需求不到满足而怨声载道。

政府与开发商之间，政府始终不能对开发商做到严密监管。经济适用房资源虽由开发商通过市场化方式分配，但其中包含了诸多的政府管制，为使经济适用房的价格处于较低的水平，政府或通过降低经济适用房的生产建设成本、或通过限制经济适用房的销售利润来实现。这就要求：第一，开发商在经营过程中遵纪守法，严格将政府的各种补贴用于经济适用房建设项目，并自觉做到微利销售。第二，政府提高监管力度。这要求政府从开发商的资信到经济适用房流通销售进行全过程的监督管理，然而信息是不断变化的，政府永远不能准确地掌握开发商的流动信息。政府所掌握的凝固信息和开发商拥有的流动信息的不平衡，造成了政府补贴了不该补贴的开发商，补贴了不该补贴的商品房项目。

总之，在经济适用房政策市场化运作过程中，进入市场的两个主体：购房人和开发商，与政府之间必然存在着信息不对称。无论开发商，还是购房人，当他们发现利用自己掌握的他人所不知的信息可以给自己带来利好时，就会产生欺诈等机会主义行为。并且，在长期的博弈实践中他们还发现合作将有利于各自利益的实现，于是买卖双方又勾结起来。这一切都将使经济适用房政策在实践中达不到预期的效果，既不能实现效率的提高，又不能实现公平的增进，从而造成政府政策失灵。

经验与建议

针对以上分析经济适用房开发与建设现状，为了更好避免类似案例发生、发挥经济适用房的作用，从政策角度，我们应该有以下考虑：

对经济适用房做出相应的调整。若停止经济适用房的供应，那么一些家庭可能就会失去购买住房的能力。除非有更好的政策替代经适房，不然就应该对经济适用房做一些较大的调整。首先，保证经济适用房的透明，让公众来监督经适房的建设、分配等等，以防止暗箱操作，从而保证经适房能真正解决中低收入者的住房问题。其次，降低经济适用房的舒适度，在不影响正常生活的前提下，适当地降低经适房的面积，以避免经适房落入不适当的人手中。 借鉴国外的成功经验。美国在大力开展公共住房项目时，不仅政府会通过建立健全法律制度对项目的执行进行监督，新闻媒体还会进行监督和批判。瑞典政府还建立了一套“体系完整、分工明确”的住房保障机构，对保障低收入家庭的住房权利起到了至关重要的作用。 加大公共租赁房的建设。经济适用房的作用是有限的，仅保障了少部分中低收入者的住房需求。因此，国家可以加大力度建设公共租赁租房，以便更好地解决城市中等偏低收入家庭及新就业职工、外来务工人员等群体阶段性住房困难问题。

参考文献

[1]纳春英.圆仁视野中晚唐长安平民男子的服饰[M]唐史论丛.陕西师范大学出版社，2013年第17辑，第24-135页。