省级财政科技投入与教育投入区域均衡性比较分析

张凤凉 程佳圆

摘  要：科技投入和教育投入的均衡发展体现了公平和协调发展的理念，也是推进国家治理现代化的内在要求。针对省级财政科技投入与教育投入的特点，以均衡性为视角进行比较分析，发现两者投入总量不均衡、增长速度不均衡、各自占GDP的比例不均衡。促进均衡发展，应树立科技和教育区域均衡发展的理念，强化中央政府对科技和教育资源均衡配置的责任，给予欠发达地区更大的政策倾斜力度。

关键词：财政科技投入;财政教育投入;区域均衡性发展

中图分类号：G322.0 文献标识码：A

Abstract：The balanced development of science and technology investment and education investment embodies the fair and coordinated development concept，and is also the internal requirement to promote the modernization of national governance. Based on the characteristics of provincial financial investment in science and technology and education，a comparative analysis is carried out from the perspective of balance. It is found that there are imbalances in the total amount of investment，the growth rate and the proportion of each in GDP. To promote balanced development，it is necessary to establish the concept of balanced development of science and technology and education regions，strengthen the central governments responsibility for the balanced allocation of science and technology and education resources，and give more preferential policies to underdeveloped regions.

Key words：Financial technology investment;Financial education investment;Regional balanced development

一、问题与文献

（一）问题的提出

科教兴国战略自1995年提出以来，不断被时代赋予新的内涵。历经“九五”计划、2010年远景目标等一系列重大决策部署调整，党的十九大报告将科教兴国战略确定为决胜全面建成小康社会需要坚定实施的七大战略之一。在瞬息万变的时代浪潮中，科技和教育发挥着越来越重要的作用。科学技术是第一生产力，对于区域发展而言，财政科技投入则是政府最直接的创新支持手段[1]。党的十八届三中全会明确提出，要“完善政府对基础性、战略性、前沿性科学研究和共性技术研究的支持机制”。党的十九大报告强调，建设教育强国是中华民族实现伟大复兴的基础工程。为贯彻落实科教兴国和可持续发展战略，国家通过财政预算和相关的科技税收政策等方式，直接和间接地支持科学活动的开展[2]。财政科技支出从2000年的575.5亿元上升到2018年的9518.2亿元，18年间实现了近16倍的增长，年均增幅约为17%。财政科技支出占国家财政支出的比值从2000年的3.6%到2006年突破4%，再到2014年上升为4.5%。尽管增长迅猛，但对比财政教育仍有差距。以2018年为例，教育投入占国家财政支出比重为16.75%，国家财政性教育经费支出为36995.77亿元，国家教育投入总量远高于科技投入，教育投入占GDP比重（4.11%）也高于财政科技投入（1.06%）。因此，财政科技和教育投入的均衡性研究有着重要的现实意义。

（二）文献综述

财政科技和教育资源导向对地区乃至国家的进步而言有着举足轻重的作用。国内学界对我国财政科技投入进行了一系列研究，围绕科技投入的相关政策、投入规模、产出效果的方面展开。已有研究认为，财政科技投入在长期范围内对经济增长有着显著的促进作用，尤其体现在研究与试验发展（以下简称R&D）经费对生产技术的作用上[3]。但目前财政科技投入在资金投入管理中存在问题，如从投入过程而言，科技经费投入存在投入總量不足、投入结构不太合理、投入机制不完善等问题[4];从财政科技投入的绩效分析，结合投入现状，我国财政科技投入还存在经费管理制度不完善及由此带来的投入效益过低问题[5]，财政科技投入方式有待进一步创新。具体到省级层面，有学者关注省级财政科技投入的均衡性，从科技投入和产出两个维度构建我国省级区域财政科技投入产出能力评价指标体系，并采用主成分分析法对全国31个省级行政区域的财政科技投入能力和产出能力进行实际测度和比较分析。结果表明，北京、广东、上海等东部沿海发达地区的财政科技投入能力和产出能力远高于中西部地区，但其财政科技投入产出绩效明显低于中西部和一些经济不发达地区[6]，也有学者认为财政科技投入存在地区差异大、财政科技人才资金不足等问题[7]。

已有研究表明，科学技术进步对经济增长的贡献明显超过资本和劳动力的作用，但是科学技术转化为现实的生产力还需要人力资源的支撑。人口的数量和质量决定了人力资源发挥作用的效率水平，人口素质的提高则依赖于教育水平。因此，教育的发展是经济发展的根本大计[8]。另外，不同区域经济的差异性导致了教育的非均衡性发展。教育的均衡发展不仅关乎我国教育事业发展的战略问题，也是体现教育公平的标志。教育是科学技术发展的坚实基础，财政科技投入和教育投入是否均衡会影响到各地区的社会公平性。有学者采用1999—2010年面板数据的变截距及变系数模型，对31个省市的科技进步、教育经费投入与城乡收入差距之间的关系进行了实证分析。结果显示：就全国而言，教育投入与城乡收入差距存在负相关，而科技进步与城乡收入差距则存在正相关，绝大部分地区R&D科技投入的增长拉大了城乡收入的差距，而半数以上的地区其教育投入对城乡收入差距的缩小有一定的促进作用，但不同地区其影响效应呈现一定的差异性[9]。现有文献多着眼于教育或科技投入的促进作用，而对二者比较分析的研究较少。通过各省之间的财政科技投入和教育投入的均衡性比较，可以在一定程度上看出各省财政科技投入的特点。

二、省级财政科技投入和教育投入的现状与特征

财政科技投入和教育投入是社会科技资源投入的一个重要组成部分，二者具有明显的区域特征。政府通过实施相关政策、科技计划和教育投入来实现国家科技和教育资源的均衡配置，逐步缩小地区差距，实现社会公平。因此，研究我国省级地方政府财政科技投入和教育投入及产出的均衡性，对提高地方政府科技资源使用效率、实现地区经濟的创新驱动和转型发展具有重要意义[10]。

（一）中央和省级财政科技投入和教育投入的比较

分析比较各省级财政科技投入与教育投入区域均衡性，首先要从国家层面进行总体把握和理解。国家财政科技投入包括中央财政科技投入和地方财政科技投入（地方财政科技投入指各省级科技投入之和）。从财政科技投入、财政性教育经费支出、二者占财政总支出的百分比和占GDP的百分比等四个方面来进行比较分析如表1。呈现的特点：

首先，中央和省级财政科技投入和教育投入总量在逐年增加，增速不平稳。从2000年到2018年，18年来中央和地方的财政科技投入总量和教育经费投入一直呈现递增的状态。财政科技投入总量从2000年的575.6亿元上升到2018年的9518.2亿元，增长量为8942.6亿元，年均增长速度为17%，每年的增长速度忽高忽低，且省级年增长率高于中央。财政性教育经费支出由2000年的2562.6亿元，增长至2018年的36995.8亿元，增长额为34433.2亿元。

其次，中央和省级财政科技支出占财政总支出的比重过低，并且增长速度缓慢。该比重在2006年突破4%后，近十年间一直在4%左右徘徊，甚至在2015年跌破4%的增长率。而教育经费支出占财政总支出的比重保持在15%左右，比较平稳。同样，财政科技投入占GDP的比重在2010年突破1%以后并无明显增长，教育投入占GDP的比重在2012年突破4%以后，保持在4%以上。因此，中央和省级财政科技投入的规模还有待提高。政府财政科技投入的不足，势必影响国家经济发展和科技创新， 影响科教兴国战略的真正落实。

表1  2000—2018年我国财政科技投入和教育投入情况

数据来源：中国科技统计网。因2007年政府收支分类体系改革，新旧科目部分数据不具可对比性。

（二）省级区域财政科技投入特征

根据我国行政区域划分，将全国31个省市分为东部地区、中部地区和西部地区。东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南等11个省市;中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8个省份;西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古等12个省市。近五年研究与试验发展（R&D）经费投入均衡性具有以下主要特征：

第一，R&D经费投入总量不断增加，总体规模不断加大。从全国来看，2018年全国共投入R&D经费19677.9亿元，比上年增加2071.8亿元，增长11.8%;投入强度（与国内生产总值之比）为2.19%，比上年提高0.04个百分点。从地区来看，东部地区从2014年的9185.9亿元上升到2018年的12504.6亿元，增长额为3318.7亿元;中部地区从2269.7亿元上升到3537.4亿元，增长额为1267.7亿元;而西部地区是三个地区中投入量（1560.1亿元）最少、增长额（993.6亿元）最小的地区。

第二，地区经济发展水平影响该地区财政科技投入的强度。东部地区的R&D经费投入强度大于中部地区，中部地区大于西部地区。具体表现为：2014年至2018年，东部地区的R&D经费投入强度从2.41%上升到2.61%，每年的投入强度稳定在2.5%左右;中部地区从1.31%上升到1.43%，五年来保持在1.3%以上增长;而西部地区的投入强度从0.93%增长至1.09%，且在2016年才突破1%，与东部地区相差较大。无论财政科技投入量还是投入强度，东部地区远高于中部地区和西部地区，甚至高于二者之和且差距逐渐拉大，但西部地区和中部地区的差距在逐渐缩小。

第三，全国R&D研究人员保持稳步增长趋势但分布不均衡，且总体水平落后于发达国家。从国内来看，近年来，各级政府为适应经济发展的需求，大力推进创新驱动和人才强省战略，在加大科技投入的基础之上，积极引进高科技人才，不断创新人才发展体制机制，促进跨区域的科技人才流动。根据《中国统计年鉴》显示，2017年全国R&D研究人员的区域分布并不均衡。其中，东部地区的R&D研究人员占比为全国70%以上，中部地区的R&D研究人员占比为19.7%，而西部地区的R&D研究人员占比仅仅为10%，东、中、西部地区R&D研究人员分布差异明显。从国际比较来看，我国研发人力投入仍处于落后水平。2017年，在R&D人员总量超过10万人/年的国家中，我国每万名就业人员的R&D人员数仅高于巴西等发展中国家，多数发达国家的每万名就业人员的R&D人员数量仍然是中国的两倍以上。

（三）省级区域财政教育投入特征

我国十分重视教育的发展，不断加大对财政教育的投入。2011年，《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》指出，要充分认识加大财政教育投入的重要性和紧迫性，切实提高财政教育支出占公共财政支出比重。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%，2020年我国要基本实现教育现代化，基本普及学前教育，巩固和提高义务教育的水平，普及高中阶段的教育，提高高等教育的大众化水平，形成惠及全民的公平教育。有学者指出，当前我国教育改革面临的主要矛盾之一，是服务需求全面增长、需求结构不断变化与公共财政教育投入的不均衡，即教育的社会需求和个人需求与教育供给之间的矛盾。当下经济高速发展阶段，教育供需矛盾也在逐年加大。由于我国地区之间经济发展水平不一、教育资源投入不均衡，导致城乡之间、各地区之间教育水平和普及程度的差距不断拉大。

首先，省级财政教育投入的城乡差异较大。主要体现在教育机会均等方面。教育均等对于一个人的发展是极其重要的，它将直接或间接地决定着一个少年在未来的竞争中处于优势还是劣势，进而因代际传承作用影响到其下一代的发展[11]。虽然在2018年我国小学升学率达到99.1%，初中升学率达到95.2%，但是省级城乡之间的教育差距仍十分明显。城市地区的学生拥有着更加充足的教育资源、雄厚的師资力量以及完善的硬件设施，而农村地区的学生面临着缺少优质教师资源和学习资源，教育设备落后等困境。

其次，省级教育资源分配不均衡。主要体现为东西部地区教育资源分配不均衡。经济发展水平与教育资源之间有很大关系，城市化建设不仅带来生活条件的大幅度提高，还带来了教育资源的不断优化。近年来各地区的抢人大战，更是把高技术、高学历的人才聚集在经济相对发达的东部地区，进而又促进了其教育的良性发展，导致了东部地区优质教育资源越来越充足。而经济相对落后的西部地区教育资源越来越短缺，导致教育水平差距逐渐拉大。根据教育部发布的消息，可以从“每十万人口各级学校平均在校生数”这一指标来分析各个省份目前教育资源分配的情况。通过数据显示，每十万人口各级学校平均在校生数中，有十个省份的学生数量大于国家的平均数量，其中，东部地区有五个省市，分别是北京、天津、辽宁、吉林、上海、江苏;中部地区有吉林、江西、湖北三个省份;而西部地区的两个省市是重庆和陕西。距离国家平均值较大的省份均来自西部地区。因此，我国教育资源的分配存在东、西部差异较大的不均衡问题。

三、省级财政科技投入与教育投入的均衡性比较

改革开放以来，我国政府对教育发展的重视程度不断提升。2011年，《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》指出，要充分认识加大财政教育投入的重要性和紧迫性，切实提高财政教育支出占公共财政支出的比重，强化教育的均衡发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，到2020年，我国要基本实现教育现代化，实现更高水平的普及教育。但无论是财政科技投入，抑或是财政教育投入，都离不开均衡发展。比较省级财政科技投入和教育投入，存在总量、增速、比例等方面不均衡的问题。

（一）总量不均衡

省级财政科技投入总量比财政教育投入总量小。近几年财政科技投入和教育投入的总量在逐年增加。一方面，科技投入规模不断扩大，科研基础设施逐渐完善，高校申请的科研项目也越来越多。另一方面，国家给予教育倾斜政策，促进了教育的快速发展。但区域之间依然存在不均衡的现象，即区域教育资源和科技资源投入相比不均衡。具体而言，2008—2018年，我国省级财政教育支出呈现稳步上升的状态。从2008年8518.58亿元到2012年突破20000亿元，再到2018年突破30000亿元达到30438.24亿元，十年间增长额为21919.66亿元，增长了257.32%。可见省级教育投入不断增加，规模逐渐扩大。省级财政科技支出近十年来也呈现出上升的状态，但相比教育支出而言，科技支出相对较少。省级地方科技支出在2008年仅有1051.86亿元，于2012年突破2000亿元达到2242.2亿元，2018年时达到5206.38亿元。十年间的增长额为4154.52亿元，远低于同时期省级地方财政教育支出的增长额。由此可以看出，省级地方财政科技支出规模和总量远低于省级地方财政教育支出的规模。

（二）增速不均衡

省级财政科技投入比财政教育投入增长速度更快。纵向来看，省级地方教育支出的年增长速度不平稳。2008年为26.63%，2011年增长速度达到最高为31.02%，甚至高于同年科技支出18.69%的增长率，这是因为2010年国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，到2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%，不断提高财政教育支出占公共财政支出的比重。各级地方政府要进一步优化财政支出结构，压缩一般性支出，新增财力要着力向教育倾斜，优先保障教育支出。由于政策的大力支持，财政教育支出占比有了较大幅度的提高。在2012年教育经费支出占比达到纲要提出的目标之后，财政教育支出的增长速度除了2015年达到14%以外，其余年份的增长速度都不足10%。而地方科技支出的增长速度一直比较平稳。2008年至2013年间，科技支出的增长速度一直保持在20%左右（2014年为5.98%），2014年后保持在15%左右的增长速度。横向来看，十年间，教育支出的平均增长速度为25.73%，而科技支出的增长速度则高达39.50%。地方财政科技支出的增长速度整体比教育支出要快，仅仅在个别年份，地方教育支出大于科技支出。同时，在2015年之后，地方教育支出的增长速度不足10%的情况下，地方科技支出还一直保持在15%左右的增长速度。

（三）比例不均衡

二者占GDP的比例不均衡。近些年来，我国相继出台相关的政策措施，鼓励在财政支出中不断加大科技支出和教育支出的占比。2008—2018年，省级地方财政教育支出占国家GDP支出，从2008年的2.67%到2011年突破3%，2018年上升至3.38%，平均增长率为3.36%。而省级地方科技支出的平均增长率为0.46%，和教育支出相差很大，且十年间，科技支出占国家GDP的比重均不到1%。当然，个别数据无法代表全部的现象，因此笔者从各省的经济发展水平方面进行教育投入和科技投入的比较。通过各个省份的经济规模在全国的占比和其投入到科技、教育事业在全国的占比进行比较，可以判断每个省份对于科技、教育事业发展的重视程度。具体来说，可以从各省投入到该地区的教育经费和R&D经费占该地区的GDP总量来进行比较，即地区生产总值占全国的比重与财政性教育经费投入、R&D经费投入占全国的比重相比较。近几年教育投入和科技投入占比较大的几个省市均位于东部地区，这些地区不仅生产总值基数大，而且对于财政教育经费、R&D经费的投入也相比其他省份多。而占比较小的是一些西部地区，进一步说明地区经济实力对于教育、科技投入的影响。经济水平发展较好的地区，对于教育和科技的投入也较高，资源也更加丰富。而经济水平相对落后的地区，投入也相对较少。这种现象拉大了我国东西部地区之间的差异，反映出了科技、教育水平和教育质量“东强西弱”的不均衡发展格局。

四、促进省级财政科技投入与教育投入均衡的对策建议

首先，树立科技和教育均衡发展的理念。科技和教育是驱动经济社会发展的双轮，缺一不可，必须均衡发展，才能促进社会的均衡发展和社会的公平和谐。因此，政府要树立科技和教育均衡发展的理念，要把科技投入和教育投入均衡发展作为指导思想，建立相应的均衡发展评估机制和较完善的保障机制。要树立以人为本的发展观，即在财政科技投入和教育投入过程中，要坚持均衡发展的原则，通过科技和教育的均衡发展，来实现省级之间经济和社会的协调发展，从而实现共享共治和社会的和谐公平。为此，要积极采取相应的补救措施，尽快缩小各地区之间的财政科技投入和教育投入的差距。坚持区域教育和科技均衡发展的理念，加快完善经济落后地区的科研基础设施，加快提高科研水平，增加教育投入，创造科技和教育良性发展的环境，从而逐步实现区域科技和教育的均衡发展。

其次，强化中央政府对科技和教育资源均衡配置的责任。在财政科技投入和教育投入的均衡发展过程中，中央政府作为公共资源分配的主体，在省级各区域之间进行资源的均衡配置至关重要，最重要的是要建立公平的财政转移支付制度。目前我国主要实行的是纵向财政转移支付制度，主要做法是上级政府对下级政府进行资金、资源的援助。这种转移支付制度不能很好地解决落后地区的科技和教育资源匮乏的问题。陈国霞對于我国财政转移支付制度的情况提出实行纵向转移支付为主，纵横交错的转移支付模式。即由中央统一立法，直接通过特定手段进行财政转移支付，同时又负责直接的转移支付。其中，纵向的是宏观调控，而横向的更有利于对落后地区进行直接的经济援助。这种转移支付模式更加透明化，既激励了经济发达地区，又鞭策了经济落后地区，一定程度上减轻了中央的负担[12]。同时，建立省级之间均衡发展的支付模型，加大对经济落后地区的财政教育投入和科技投入，在现有中央和地方政府的财政转移支付比例上再进行科学合理的划分，使中央财政教育投入和科技投入更多地向落后地区倾斜。

最后，给予中西部欠发达地区更大的政策倾斜力度。由于我国科技和教育资源分配的现状是经济发达地区的资源丰富，而落后地区的资源比较匮乏。因此，要适应均衡发展的战略要求，采用计划和市场相结合的方针，中央要加大对落后地区的政策倾斜。在科技资源方面，在科技人才引进和待遇方面给予落后地方更大的自主权，鼓励更多的R&D科研人员去中西部地区进行科学研究，给予这些地区的企业和高校更多的研发经费，在落后地区更多安排一些国 家级科研院所和重大项目。针对教育资源的不均衡现象，要制定东中部地区高校对西部地区高校对口支援政策，实行一对一的帮扶，建设高校间资源共享平台，促进高校间的人才和科技资源共享。同时，要鼓励更多的优秀青年到西部地区进行支教，允许和鼓励社会力量投资西部教育事业，在大学招生和职业技术学院招生方面，给予西部地区更多的招生支持。只有中央对西部地区进行长期的政策倾斜，才能较快缩小省级之间的教育和科技差距，促进科技和教育的均衡发展。

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