水利工程城镇迁建规划创新性研究

陆 非，郭伟鹏，胡 涛

(1. 长江勘测规划设计研究有限责任公司，湖北 武汉 430014；2.武汉市规划研究院，湖北 武汉 430014)

水利工程建设通常会伴随着一定数量的征地，根据实际情况可分为农村、城镇、工业企业和专业项目四类，其中城镇移民是水利工程建设征地移民的一项重要工作。以三峡工程为例，三峡水库正常蓄水位175m，受淹城市2座、县城10座、城镇116个(建制调整后为114个)，移民迁移线下城镇人口52.35万人，占三峡库区淹没总人口的61.77%[1]。城镇迁建规划的顺利执行为三峡工程的推进，提供了可靠保障。根据SL290—2009《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》的规定，城镇迁建规划主要包含迁建方式、新址选择原则、迁建人口规模及建设用地规模确定原则、规划阶段和深度要求、城镇迁建补偿投资等内容。现有的设计规范以城镇迁建实施为导向，规定了规划的原则性内容，明确了规划的基本流程和主要内容，建立了水利工程城镇迁建规划的工作范式。

以三峡工程移民安置规划设计为例，三峡工程移民安置规划设计中建立了包含城镇迁建规划在内的8个子项目，城镇迁建规划包含淹没概况、城镇迁建新址、城镇搬迁建设规划和迁建投资估算4个部分。其中城镇搬迁建设规划主要包含确定人口规模和用地规模；在总体规划基础上确定迁建区范围和平面布局；提出道路、竖向、给排水、电力电信等专项工程的规划设计[2]。事实上正是在以三峡工程移民为代表的水利工程城镇迁建过程中，通过实际工作的探索与总结，才形成了相关的设计规范，指导水利工程城镇迁建规划工作。

1 现行城镇迁建规划解析

现行的水利工程城镇迁建规划是城镇迁建的专项规划，在满足城镇迁建工程安全可靠的基础上，借鉴了城乡规划成熟的编制体系，根据移民工作的实际需要，建立了以实施为目的的规划体系。这种规划以移民迁建为主要任务，以区域经济社会发展为基础，以配合工程建设为目标，具有明显的实施性、综合性和过渡性。在指导完成了大量的移民迁建工程后，随着国民经济社会的不断发展，水利工程迁建规划不可避免地会出现与现实难以对应的情况，这也正是本文尝试对这一矛盾进行解读的缘由。

1.1 以安全为重点的规划原则

我国的水利资源大多集中在中西部地区，大中型水利工程建设也大多分布在中西部，中西部地区地形多为山地，用地条件和工程地质情况较之东部平原地区更为复杂。因此，水利工程城镇迁建规划中一项重要内容是确保城镇的安全性，这是迁建工作顺利推进的基础和依据[3]。水利工程城镇迁建规划与一般城镇规划的区别是发展与重建，迁建规划应根据淹没影响程度和经济腹地的变化情况，综合分析当地自然、经济、社会条件，以城镇功能为基础，先确定合理的迁建方式，再进行新城镇的选址工作。选址过程中应考虑新址的用地条件和工程地质条件，要进行场地稳定性、建筑适宜性评价和地质灾害危险性评估。在论证选址合理性的基础上，才能开展其他环节的工作。

图1 城镇迁建规划与城乡规划体系对照

1.2 以调查为依据的规划逻辑

调查是指工程建设征地移民实物调查，根据SL442—2009《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》，实物调查的内容分为社会经济调查、农村调查、城(集)镇调查、工业企业调查和专业项目调查，调查结果为工程设计、征地移民规划、补偿投资和移民实施提供基础资料[4]。实物调查是水利工程建设征地的基础性工作，为建设征地移民各阶段提供基础数据支持。一般城镇的规划要以现状城镇的发展情况为基础，结合区域经济社会发展环境，综合考虑其他要素，经过相应的分析测算，为城镇发展规模提供依据。对城镇迁建规划而言，实物调查确定的结果是迁建城镇规模的法定依据，也是城镇迁建规划中城镇规模的依据，也是城镇迁建规划与一般城镇规划工作相比的一大特点。

1.3 对接城乡规划的编制内容

城镇迁建规划分为迁建方案、控制性详细规划、修建性详细规划和建设规划。城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划(如图1所示)。从内容上看，城镇迁建规划的迁建方案是以当地城镇体系规划等区域性规划为基础，以移民迁建为目标编制，与城乡规划体系中的总体规划定位对应[5]。而城镇迁建规划中的控制性详细规划、修建性详细规划和建设规划跟城乡规划体系中的详细规划相对应。城镇迁建规划通过建立较为完善的规划体系，构建了从宏观到微观的空间秩序，形成了从经济社会到工程实施的内容架构，为城镇迁建规划发挥应有的作用提供了可靠的体系保障。

1.4 以实施为导向的成果体系

城镇迁建规划的目的是服务水利工程建设，是一种实施导向型规划，即服务于水利工程城镇建设征地移民的专项规划。SL290—2009中规定，城镇迁建规划中的迁建方案对应项目建议书阶段，规划内容要提出迁建方案，估算迁建投资；建设规划和控制性详细规划对应可行性研究报告阶段，要估算补偿投资，编制迁建进度计划和年度投资计划；修建性详细规划对应初步设计阶段，要提出道路及竖向工程初步设计文件，提出补偿投资概算[6]；在技施设计阶段要进行城镇迁建基础设施单项工程施工图设计。由此可见，城镇迁建规划的立足点是移民工程，不同阶段的规划对应着工程建设项目的不同时期，规划内容服务于项目建设。

2 城镇迁建规划编制背景改变

城镇迁建规划是水利工程建设城镇搬迁而产生的专项规划，通过一系列大中型水利工程建设实践而形成的水利工程城镇迁建规划体系，具有很明显的伴生性、过渡性， 随着社会的不断进步与发展，现有的规划也必然会出现一定程度的不适应，主要表现在以下3个方面。

2.1 以水利工程为主导向地方利益平衡

水利工程是一种对水资源进行时空调配的方式，是在区域乃至国家范围内对水资源进行再分配，因其公益性的特点决定了水利工程，尤其是大中型水利工程建设通常由国家来主导[7]。以三峡工程和南水北调工程两大世纪工程为例，在国家层面对工程的必要性和可行性进行充分论证的基础上，通过自上而下的行政手段组织实施，在这一过程中，保证工程的有序推进被放在了首要位置上，而地方的发展和移民的意愿在一定程度上要服从于工程建设。

随着我国经济社会的发展和改革开放的不断深入，改革开放初期的先富带后富、逐步实现共同富裕演变成为追求区域的协调发展，中西部欠发达地区的发展诉求成为越来越重要的因素。2015年11月24日颁行的《大中型水库移民后期扶持规划编制规程》，就是基于这一现状，从国家层面对水利工程建设征地影响区的经济社会发展进行扶持。

在这一背景下，现行的城镇迁建规划编制思路势必应该做出相应的调整，需要改变单纯以全局整体利益为主，忽视地方的发展诉求，更多的从地方发展权益的角度去权衡。在确定工程建设对城镇影响阶段，除了要把工程建设征地纳入影响考虑范围，还应把工程建设对城镇及区域发展条件的改变，作为一个重要因素来考量，在规划中建立对城镇发展要素改变的评价体系，并采取相应的规划应对。

2.2 以搬迁安置为目标向持续发展转变

城镇迁建规划是水利工程建设的附属工作之一，现行水利工程的工程验收和运行维护，已经建立起了比较完善的体系，但对于城镇迁建规划工作考核评价的内容较为缺失。在以水利工程建设为主导的思想指引之下，城镇搬迁安置工作是一项任务，一项因工程建设而产生的附带任务，而仅从工程建设角度去衡量城镇迁建任务的完成情况是不够全面的。

城镇发展是以搬迁安置为基础，以移民的生产生活和城镇经济社会的持续发展为目标来考量[8]。在计划经济时代，政府通过行政命令的方式最大程度调动了社会资源，保证搬迁安置工作的顺利推进，随着社会主义市场机制的建立和政府行政机构改革的推进，地方政府被赋予了更多的自主权，被搬迁城镇的发展诉求、移民自身权益的完善都促使着城镇迁建工作由单纯的搬迁安置向持续发展发生转变。

现有城镇迁建规划中，在规划阶段要求编制迁建方案，作为综合考虑地方经济社会发展要素的区域规划来指导其他规划的编制。在规划实施过程中，要求以实物调查作为规划的依据，并没有按照迁建方案的规划内容进行执行，迁建方案的宏观指引作用没有得到发挥。城镇迁建规划的法律地位有待明确，编制体系有待完善，编制内容需要调整。

2.3 以城镇建设为重点向空间资源调整

现有的城镇迁建规划关注的是城镇建设，在保证搬迁城镇工程安全的前提下，以移民的实物调查结果为依据，进行搬迁城镇的规划设计工作，使原城镇的功能得到恢复，城镇移民得到妥善安置。以城镇建设空间为主要关注对象，能最大程度地完成城镇迁建的任务，但城镇的发展势必要融入到区域经济社会的发展环境中，综合考虑城镇的资源环境承载力和空间开发适宜性，需要将城镇迁建建设行为纳入整体进行考虑。十九大以来，国家层面推动建立的统一规划体系，构建国土空间规划，将原国民经济发展规划、城乡规划、国土规划等多个规划“各自为政”整合为“多规合一”，并逐步建立从国家到省、县、乡的空间规划编制体系，对国土空间实现全覆盖。

对于移民规划中的城镇迁建规划而言，现有的规划体系与城乡规划体系有类似之处，都是以开发建设行为目标，对以“山水林田湖草”为特点的其他空间资源关注不够；更多关注城镇拓展对于空间的依赖，对自然的承载力和空间开发的适宜性研究不足[9]；以人类发展导向下对自然的索取为主，对生态环境和城镇合理的开发边界关注不够。可以预见的是，城镇迁建规划乃至移民规划作为水利工程建设的专项规划，肯定会逐步融入到国土空间规划体系中，通过对空间资源的整合与协调，实现对国土空间资源的指导约束，建立更为科学合理有效的空间资源分配方式。

3 城镇迁建规划创新性分析

通过介绍现行城镇迁建规划的基本情况，分析在当下规划背景发生改变的前提下，城镇迁建规划面临的一些具体的变化，本节将从规划定位、规划权属、规划性质、规划目标和规划内容5个方面，对城镇迁建规划的创新发展提出相应的建议。

3.1 规划定位的生态化转变

现行城镇迁建规划是由水利行业主导进行规划编制、审批的，由于工程的公益属性，这类工程一般由国家通过公共投资来完成工程建设，具有很强的计划经济属性[10]。随着市场化改革的不断深入，水利行业也将会逐步走向更加开放的环境之中，而大中型水利工程建设的周期性也使得水利工程带来大量移民的情况大为减少，以三峡工程、南水北调为代表的“大水利”时代或已走向终结，水利工程城镇迁建情况的发生应大为减少。但我国水利资源时空分布不均的情况并未得到根本解决，水利工程建设将会以小流域功能恢复，区域生态环境提升作为重点。城镇迁建规划将更多的以生态移民的方式出现，通过对区域生态环境的改善，促进城镇人居环境的改善，提升移民的生活水平。

3.2 规划权属的空间化转移

十三届全国人大一次会议公布了国务院机构改革方案，由自然资源部负责建立空间规划体系并监督实施，包括组织编制相关规划、划定空间资源利用边界；水利部负责指导水利工程移民安置前期工作，参与中央审批的大中型水利工程移民安置规划大纲和移民安置规划审核工作[11]。城镇迁建规划是移民安置规划的组成部分，从机构调整方案来看，移民安置规划审核的职能依然属于水利部，但城镇迁建规划涉及到空间载体的管理权限都整合到了自然资源部。城镇迁建涉及到的用地指标、生态准入、开发适宜性、基本农田保护等问题都需要妥善解决。在此背景下，城镇迁建规划应该主动适应新的空间资源管理方式，明确在不同主管部门指导下工作的内容边界，挖掘规划自身的内涵和特点，发挥更加不可替代的作用。

3.3 规划性质的综合化调整

城镇迁建规划亟需由建设规划向综合规划调整。现行城镇迁建规划本质上是依托于水利工程的建设规划，由于工程建设的要求以及专业背景的限制，难免会有一些局限性。建立综合性规划的城镇迁建规划体系，能很好地融合城镇迁建任务和长远发展的问题，能做到城镇建设与空间资源统筹利用，能兼顾水利工程建设和地方经济社会发展[12]。在进行水利工程前期策划过程中，要深入研究工程建设的影响，综合分析城镇影响和迁建方案，把空间资源利用和经济社会发展纳入工程建设影响考虑，将城镇迁建规划纳入国土空间规划体系之内统筹安排空间资源，综合分析城镇发展的各类要素，提升规划的前瞻性和引导性。城镇迁建规划外延的扩展必然带来管理权限的交叉，在这一过程中要对水利工程移民专业主导的城镇迁建规划核心内容加以明确，完善移民安置规划的内容体系，提升行业的发展前景。

3.4 规划目标的多元化体系

要建立城镇迁建规划的多元目标体系，城镇迁建规划要在完成城镇迁建任务的基础上，将城镇的持续发展、资源的合理利用、区域的统筹协调纳入规划的目标体系中，建立“四位一体”的城镇迁建规划目标体系[13]。城镇的搬迁安置是城镇迁建规划的基础目标，在对现状城镇进行充分调查的基础上，对城镇居民和功能进行恢复。在此基础上，要以城镇迁建为契机，将迁建城镇的远期发展目标，对国土空间资源的利用和在区域经济社会发展中的定位作为城镇迁建规划的主要内容统一规划[14]。通过工程建设来带动区域经济社会的发展进步，运用规划手段实现城镇的多元化目标，将水利工程建设的被动移民转变为发展机遇，践行绿色发展的理念，提升水利工程对地方的带动作用。

3.5 规划内容的社会化导向

社会化导向是指在城镇迁建规划过程中，要改变以建设实施为主要目标的规划内容，运用不同学科背景的技术手段，对工程建设影响区的经济社会的运行和发展做出合理的预测，形成更为全面的规划内容。以城镇迁建规划中的实物调查为例，实物调查对工程影响区内经济社会各个方面的内容，通过实地踏勘的方式进行了全面的了解，包括城镇的用地、人口、房屋和附属设施、工商企业、市政及公用设施等，在实物调查基础上形成的移民安置规划方案有着充分的现实依据，但这些具有社会调查性质的结果并没有被充分运用到其他阶段的规划中[15]。例如，现状城镇的用地情况调查，可以分析出当地的城镇空间演变趋势，为新城镇的空间组织形式提供依据；现状城镇的人口情况，可以分析出当地的人力资源情况，为制定合适的产业政策提供依据。基于对这些因素的考虑，将城镇迁建规划的内容进行社会化导向的改变，是具有很强的现实意义的。

4 结语

城镇迁建规划是水利工程建设征地移民安置规划中的重要内容，通过形成完善的规划编制体系，为水利工程建设的顺利实施提供了保证。但是规划的内容不会是一成不变的，尤其是在国家的经济社会发展水平、水利行业自身的发展规律、国务院的机构调整对水利工程建设背景带来改变的情况下，城镇迁建规划的内容也应做出相应的调整。这种调整是基于对城镇迁建规划的形式、内容和体系的分析基础上建立的，在工程利益导向、搬迁安置目标和规划重点内容发生改变的情况下，规划的定位、权属、性质、目标和内容也相应会有所变化[14]。

当然，本文的探索也仅限于对城镇迁建规划本身，着重于迁建规划自身逻辑的解读，但城镇迁建规划并非单独的存在，其产生的缘由、运行的逻辑、跟其他移民迁建相关工作的关系都是值得关注的要点，尤其是对现行规划内容的必然性解读方面，都是本研究的不足之处。着眼于移民行业的长远发展来看，以城镇迁建规划为代表的水利工程建设征地移民安置规划确需进行顶层设计，以应对行业发展的新环境和国家的制度环境改革，这也是本文的意义所在[15]。