“互联网+”背景下的社会救助：现代功能、实践困境及实现路径

金红磊

(中央民族大学管理学院，北京 100081)

一、问题提出及研究背景

社会救助是国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会弱势群体，提供物质救济和扶助的一种生活保障政策[1]。从公民权角度看，社会救助是国家通过立法保障的公民基本权利之一，当公民难以维持最低生活水准时，由国家和社会按照法定程序和标准向其提供物质保障的社会保障制度[2]。从1601 年英国政府颁布《伊丽莎白济贫法》，社会救助制度至今已有四百多年发展历史。社会救助作为现代社会保障体系的基础制度，在消除贫困、保障公民基本生存权以及促进底线公平，维护社会安全稳定等方面发挥着重要兜底作用[3]，是保障社会安定的“最后一道防线”。

社会救助制度的发展和完善，一方面要积极回应救助对象的需求，另一方面作为国家治理工具，社会救助也必须要回应本国经济和社会发展的需要以及传统社会救助识别机制难以处理的信息化时代高复杂性和高不确定性的社会风险和公共问题[4]。随着以移动互联网、云计算、大数据为标志的新一代信息技术不断发展，互联网经济持续升温。2015年3月5日，李克强总理在十二届全国人大三次会议上首次提出“互联网+”行动计划，中国正式迈入“互联网+”时代[5]。“互联网+”以互联网平台为基础，利用信息通信技术与各行业跨界融合，推动产业转型升级，并结合行业特点不断创造新产品、新业务与新模式，激活行业创造活力和革新的经济发展新形态。

2018年6月，民政部印发《“互联网+民政服务”行动计划》，提出“互联网+民政服务”是推动我国民政工作现代化发展的必由之路，社会救助与“互联网+”的融合是推动社会救助工作现代化的重要载体。习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上强调：“信息化为中华民族带来了千载难逢的机遇，要敏锐把握信息化发展的历史机遇”。第十四次全国民政工作会议传达了习近平总书记对民政工作的重要指示：包括社会救助在内的民政工作是社会建设的兜底性、基础性工作，各级民政部门要履行基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等职责。党的十九大提出，打造共建共治共享的社会治理格局是推动国家治理现代化的关键。社会治理现代化的重点在于完善与创新中国特色社会治理体系，着力建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体[6]。社会救助体系建设与完善是国家治理体系的重要组成部分。新形势下通过利用互联网技术，推动“互联网+ ”社会救助，提高民政管理业务水平和信息化水平，“让信息多跑路、让群众少跑腿”，打通社会救助服务“最后一公里”，成为需要共同探讨的话题。

二、制度演进背景下“互联网+”社会救助功能及考量

社会救助制度从应急化范式到民生共享范式演进过程中，“互联网+”社会救助助力社会救助对象精准化识别、救助信息跨部门共享、社会救助主体多元化、社会救助整体性治理，为构建社会救助的民生共享范式提供技术支持和实现载体。社会救助政策民生化范式依托互联网提供更便捷高效的服务，协助贫困群众改善生活质量，共享经济社会发展成果。

1.社会救助制度：从应急化范式到民生共享范式的转变

中华人民共和国成立 70 余年来，我国社会救助事业取得了历史性突破，实现了救助内容多样化，救助覆盖范围扩大化，救助质量高层次化，构建起以最低生活保障制度为主，涵盖医疗救助、教育救助、扶贫、灾害救助等内容的综合型社会救助体系[7]。社会救助体系在不同阶段随之呈现出不同的特点、发展理念和路径[8]。我国社会救助体系的选择及发展，既有特定时期的经济发展状况、社会条件、政策法规等的推动，同时受到经济体制、雇佣方式以及社会保障制度等的制约。有学者通过政策范式理论框架，把我国社会救助制度变迁划分为应急化(1949—1956年)、边缘化(1957—1992年)、基础化(1993—2013年)和民生化(2014年以来)四大范式阶段[9]。新中国成立初期，在计划经济体制下我国主要针对广大群众的基本生存问题进行救助，其主要目标是维护新生政权稳定与努力恢复国民生活，社会救助呈现出规模大、范围广、人数多等应急化范式特征，形成了我国社会救助体系的雏形。进入全面建设社会主义时期后，国民经济逐渐恢复，单位制成为最基本的社会组织方式[10]，农村“五保供养”逐步推行，救助对象主要针对单位制保障和集体制保障之外的部分群体以维护社会平等并体现社会主义制度的优越性。改革开放前20年，社会主义市场经济体制逐步发展，民政部社会救助部门成立，城市居民最低生活保障制度开始实施，农村“五保”供养制度进一步规范，城乡社会救助得到新发展[11]。20世纪末21世纪初，居民收入差距扩大、下岗工人增多，城乡居民最低生活保障制度建立，教育、医疗、住房等专项救助制度建立，为构建新型社会救助制度打下坚实基础[12]，社会救助从社会保障体系的边缘位置提升到基础性位置。2007年以来，社会救助体系由输血式救助到造血式救助，由城乡二元到统筹城乡，社会救助制度顺应国家经济发展、社会发展和不同历史阶段具体国情向广覆盖、多层次、全纵深方向继续发展。社会救助政策民生化范式依托互联网提供更便捷高效的救助服务，超越了单纯对生活型贫困的关注，协助贫困群众改善生活质量，共享经济社会发展成果，提升获得感与幸福感，满足了人们对美好生活的向往。

2.“互联网+”社会救助的现代功能及考量

“互联网+”社会救助为救助制度民生共享范式的实现提供了服务便利和科技支撑；民生共享的社会救助制度是“互联网+”社会救助的追求目标。“互联网+”具有联结性强、覆盖范围广、迅捷便利等特点。随着“互联网+”对经济社会生活影响日益深远，其在资源配置方式、生产生活方式、组织形式和经济发展模式变革方面的作用也日益显现。在信息时代背景下，“互联网+”促使社会救助向网络化、智能化、数字化、多元化发展，将互联网创新技术与社会救助工作结合，使线上与线下救助服务紧密融合，丰富社会救助形式，提升社会救助效率，增强了网络虚拟社会与现实社会的相互融合(表1)。

表1 传统社会救助与“互联网+”社会救助对比

“互联网+”社会救助是与新时代经济社会发展水平相适应的一种合理尝试，在这一创新体系构建过程中，社会救助依托互联网信息技术优势，助力社会救助对象的精准化识别，推动社会救助跨部门信息互通共享，推进社会救助工作社会化，实现社会救助整体性治理。

(1)“互联网+”助力社会救助对象的精准化识别

救助对象精准化是社会救助工作高效开展的基础。社会救助是基于社会成员的家庭经济状况和财产调查为前提，实际工作中存在“应救者不能尽救”的局面，削弱了社会救助制度的科学性、严谨性。“互联网+”为社会救助和精准扶贫提供了强大的数据支持,打破了信息不对称，实现供需有效对接和救助项目的精细化和个性化。“互联网+”是社会救助制度从传统向现代转型的契机，“互联网+”框架下便捷的大数据信息获取为政府部门和社会救助组织的精准识别提供了技术支持。依托大数据建立起社会救助信息化平台，可以对社会救助对象财产状况、经济条件、家庭条件等进行精确核查，最大限度地发挥社会救助的“救急”属性，促进社会救助供需精准对接。

(2)“互联网+”有利于社会救助跨部门信息的互通共享

以互联网为代表的新媒体呈现3个传播特性：高度数字化、传播方式分众化、互动性强[13]——高度数字化简化传播信息，减少了部门间信息传播的流程，大大提高了社会救助信息的传播速度，尽管条块管理导致部门间信息难以即时沟通，但不可逆转的“互联网+”正在进一步打破信息壁垒，通过云终端数据管理避免数据低效采集，提高信息核查及文档保存归类效率，不同政府部门间可快速直接地进行信息共享，提高信息资源的利用率，并且依据受众需求的差异性，对特定受众群体提供特定信息及服务。同时，依托4G乃至5G移动互联网技术，社会救助各部门可以通过各类社交媒体诸如微博、抖音等与社会力量进行互动，短信、微信群组等也助推政府和社会组织的信息互通，为社会救助信息跨部门共享提供了强有力支持，提升了社会救助的工作效能，推进了社会救助工作的智慧化建设。

(3)“互联网+”推进社会救助工作社会化

“互联网+”缩短了人与人交流互动的距离，虚拟空间为社会公众“面对面”实时交流提供了可能，随时随地在虚拟空间进行的社会讨论使得沟通变得方便快捷，极大地扩大了人们的交往圈、朋友圈，社会求助路径也随之变得多元。我国传统社会救助主要由政府主导，社会力量参与较为薄弱。2014年国务院颁布《社会救助暂行办法》，鼓励社会力量参与社会救助工作，社会力量参与社会救助服务呈现明显增长趋势。而互联网的普及与发展催生了新兴救助平台和形式——互联网公益的兴起，各众筹平台利用微信、微博等社交媒体的广泛传播性将救助对象与社会大众直接联系到一起，简单便捷的支付方式扩展了救助途径，激发了公众热情，扩大了公众参与，大大促进了社会救助社会化。国家能力在现代政治文明中的公共伦理和核心价值之一即保障和协调多元权利[14]。互联网与社会救助的融合不仅健全和丰富政府救助，推动政府职能转变，还有效整合社会救助资源，推进以政府为主导、社会组织以及社会力量多元参与的“互联网+”大社会救助体系建设。

(4)“互联网+”推进社会救助整体性治理

互联网大数据及其技术的应用带来了新一轮的政府治理变革，成为推进智慧政府治理的重要条件，对社会救助治理理念、治理方式、治理模式均产生重要影响。在社会救助中，借助网络信息技术营造一种信息时代生态，为社会救助创造更加开放的治理环境，进行社会救助的顶层设计，积极推进整体性治理[15]。整体化服务需求以公众需求为导向，协同不同层级的政府部门进行信息共享和功能整合，实现资源利用最大化和服务供给最优化。整体性治理可以打破分散在民政、卫生、教育、社会保障等不同政府部门的条块壁垒和信息阻隔，协同政府不同层级和部门来实现信息共享和利益协商，对分散化社会救助服务供给进行整合，实现数据信息共建共享和高效服务。“互联网+”为社会救助工作绩效评估提供量化依据，公众也可通过专门平台对救助工作开展评价，推动了社会救助评估公开透明。政府部门和第三方评估机构可以通过评估数据筛选进行管理和评级，实现社会救助工作服务质量的提升。

三、信息弱势群体、共享壁垒、信息安全及准入机制：“互联网+”社会救助的实践困境

“互联网+”社会救助依托互联网信息技术优势，推进社会救助治理变革。然而“互联网+”社会救助面临着供需多方主体的需求表达、管理与协作、信息安全及救助资源等困境(图1)。

图1 “互联网+”社会救助的实践困境

1.需求表达障碍：互联网区域发展不平衡，救助需求表达不足，信息弱势群体存在

尽管我国互联网基础建设不断推进和普及，网络覆盖率不断扩大，但互联网发展不充分、区域之间、城乡之间发展不均衡问题仍然存在。整体而言，城市互联网发展水平明显高于农村；西部地区相较中东部地区，其互联网基础设施建设较为滞后。此外，受限于知识水平不高、理解能力弱、信息接受少，经济发展落后地区互联网应用水平明显不足，有别于传统弱势群体的新的信息弱势群体随之出现，在使用信息和资源、享受信息服务和信息资源配置方面处于劣势。当越来越多的社会救助与互联网结合走向“线上”，救助需求信息的搜集与整合渠道不便捷，大量的信息弱势群体很难直接通过互联网获取便利快捷的社会救助服务，同时部分救助对象处于一种被动等待救助的状态，在救助服务种类、方式的选择上往往缺乏主动，不能准确及时地把需求信息传达给拥有资源的救助者，极大地影响了诉求表达，难以得到与自身匹配的救助服务项目。

2.管理和协作障碍：地区和部门信息共享壁垒仍然存在，多元主体协作共享有待加强

社会救助信息化平台运用互联网大数据等信息技术，不但可以有效打破社会救助部门间信息壁垒，实现社会救助系统内外的有效对接和业务协同，而且有助于解决政府与社会组织信息的不对称。实际管理工作中，不同社会救助项目分散在不同职能部门，社会救助不同部门在基础数据整理、动态数据收集、科学数据测算等方面受限，分裂的部门设置和责任机制为受助者整体需求提供了分散的救助服务，信息共享和业务协同困难，同时各部门利益、标准规范和信息安全等也是难以实现互联互通的重要因素。再加上受条块管理体制的影响，信息孤岛、数据壁垒现象较为普遍。社会救助供给侧结构性改革应注重并关注弱势群体的需求和表达，提高供给质量，扩大社会救助主体的多元参与，解决政府与社会组织协同合作治理的不足，加强平等沟通和资源共享。给予各类社会救助主体平等的法律地位，构建社会救助主体之间的平等沟通机制和社会救助资源共享机制。同时，网络救助平台利用过程中救助对象准入机制不规范，政府缺乏统一的监管机制等问题，造成网络救助平台对众筹善款后续应用监管不力，带来了公众对“互联网+”社会救助的信任危机[16]。

3.技术障碍：救助平台安全建设能力有限，私人信息安全难以保障

互联网是一把“双刃剑”，在给工作生活带来极大便利的同时，也带来了以信息泄露和网络攻击为主的网络不安全的威胁。在“互联网+”背景下，由于救助对象的确定需要进行家庭背景、经济状况等核查，社会救助工作需要大量基础数据作为支撑。“互联网+”作为社会救助个体信息的网络载体，存储着救助者各类具有较高真实性和私密性的基本信息。伴随着数据开放信息共享程度的提高和传播速度的加快，救助对象的相关个人信息都可以进行数字化操作，私人信息的安全保障问题也随之出现。从技术层面，相关平台的信息安全保障工作仍有缺漏，缺乏完善的技术支持。从流程角度，由于救助对象的确定需要进行家庭经济状况等核查，依据网络救助平台提供救助服务涉及救助信息录入、获取、核查、使用等多个环节，互联网技术将数量大、范围广、隐私性强的救助数据进行聚集，智能时代呈现出个人信息深度卷入、场景影响高度不确定、公众遭遇泛在威胁等技术风险[17]，当风险指数不断累积，在多主体、多环节、长链条的数据使用过程中极易出现信息泄露[18]，一旦具有较高真实性和私密性的救助信息被泄露，会对救助对象造成较大的心理影响。

4.资源障碍：重视物质救助，服务类供给不足，社会救助高效管理和公共价值存有偏差

互联网消解了救助主体之间的信息不对称，给予救助者、社会更多话语权，但一些地方政府的救助理念影响救助者潜能的发挥，造成一定程度的福利依赖。我国传统社会救助以现金和实物救助为主，但单纯的物质救助存在一定的救助缺陷。单一的物质救助是标准化生产的结果，无法满足不同贫困者多样化需求。由于救助理念、服务能力等局限，社会救助服务供给并不充分，无法满足受助对象的多元化救助需要。社会组织发育不充分，无法满足社会救助服务供给要求，制约了需求、供给在内容匹配方面的精准性。社会救助不仅要注重物质帮助，还要关注其心理健康和人文关怀，依托互联网的高效管理追求公平正义和国家责任的公共价值兼顾。由于城乡发展差异，“互联网+”背景下救助数据分析会根据城乡经济水平、消费水平来制定相应救助制度，要防止“互联网+”技术应用基础的城乡二元结构固化，推动共建共治共享社会治理新格局的构建。

四、共建共治共享：“互联网+”社会救助政策目标及路径创新

为解决“互联网+”社会救助面临的现实困境，可从社会救助理念更新、需求表达渠道拓宽、社会救助资源合理配置和制度整合、社会救助法律法规体系完善以及社会救助主体多元协同和网络服务机制构建等出发，促进“互联网+”社会救助的发展，实现社会救助工作的整体性协同治理，推动共建共享共治社会治理新格局[19]。

1.更新社会救助理念，改进救助识别机制，拓宽需求表达渠道

社会救助理念包括“兜底线”和“预防性”两个层次价值理念。“兜底线”注重满足基本生存需要；“预防性”关注群体从传统贫困群体拓展到脆弱性群体，更注重人力资本投资，强调提升家庭自我发展能力和劳动力市场的社会保护。基于“兜底线”和“预防性”社会救助政策设计理念，遵循整体性治理、智慧共享原则，通过大数据掌握救助需求，协助实现“数据决策”。首先，综合应用互联网和大数据，改进救助识别工具，开发成本低廉、效果良好的识别指标，大幅度降低识别成本、提高识别精准度，改善社会救助发展不平衡、不充分，防范道德风险发生。其次，通过委托社会组织调查、采集信息、识别判断等措施，鼓励社会组织加入社会救助对象精准识别，注重各专项救助的特定指向性。第三，倡导多维度多类型识别机制。从单一经济维度识别扩展到多维度识别政策设计，提升救助供给与救助需求匹配性。最后，加强互联网宣传教育，扩大互联网覆盖面，拓宽信息传播渠道，推广互联网技术应用，打通信息传播壁垒，提高信息弱势群体获取社会救助信息以及使用社会救助平台的能力，建立通畅的需求表达和反馈机制，将自上而下的数据获取与自下而上的主动数据传递相融合，确保及时有效地获取社会救助需求信息。

2.破除制度碎片化运行，优化救助资源合理配置，实现救助制度整合

依托互联网的社会救助协同治理以大数据分析为核心，运用数据共享平台、政务信息系统等整合制度性和非制度性社会救助。大数据作为一种技术调节机制，能够为政府与社会关系调节提供新的视角，为效能政府建设提供技术支撑[20]。一方面，通过大数据、人工智能等信息技术应用，通过跨部门合作破解社会救助“碎片化”，实现政府制度性救助的充分整合。横向来看，政府制度性救助内部整合主要解决体系内各专项救助制度部门合作衔接；外部资源整合主要解决社会救助制度与社会保险、社会福利及其他扶贫政策之间的衔接[21]。通过有效政策整合，逐步推进全国救助信息统一管理，实现部门联动数据共享和工作手段智能化，建立利益共享、风险共担、协同共进的风险防范机制。同时，加强信息保护，从技术、立法、制度及职能层面，规定数据脱敏及发布匿名保护、尊重“被遗忘权”等是实现隐私安全的核心技术与基本手段[22]。

图2 “互联网+”社会救助政策目标及路径创新

另一方面，通过政府资源实现社会救助资源的有效整合，充分利用大数据建立社会救助综合信息管理系统。拓宽社会力量在弱势群体能力发展、精神支持、社会网络构建的参与者、补充者和实施者角色。通过政府购买社会组织救助服务及财政补贴等形式整合社会救助资源，鼓励社会工作机构、社区基层治理主体参与救助服务供给，推动社会救助制度和社会救助社会网络结合，使社会救助从“救急”“解难”以现金实物为主转型到包含服务在内的以“支持”“赋能”“发展”为主的综合型救助，推动形成体系开放、权力分散、结构网状的治理格局(图2)。

3.提升社会救助政策目标，明确不同救助主体权责关系，完善法律法规体系

①从社会救助立法价值取向看，社会救助政策目标不能仅局限于满足基本生存需要，应提升到重视脱贫与发挥人的潜能，增强救助对象社会融入能力上。可借鉴日本的《生活保护法》，将生活保护目标的健康和文化水准要求以及帮助其自立直接体现在救助目标中，从而将生存救助与发展救助目标，物质救助与非物质救助目标有机结合[23]。②考虑将《社会救助暂行办法》上升为正式立法《社会救助法》。加快制定社会救助专门立法和社会组织社会救助法，对社会救助主体、对象、标准等进行规范，明确社会组织社会救助途径、形式及范围等，为政府和社会组织协作提供有效的法律依据，增强制度权威性、细致性和实效性。③出台相关社会组织发展的政策措施，如出台专项救助政策、临时救助政策、灾难救助政策以及税收优惠政策等，为社会组织发展和参与社会救助提供良好的发展环境和条件。④明确规定政府权力边界、责任划分，被救助者权利和义务，并围绕政府、社会组织和受助者三种主体关系形成具体的权责内容。明确中央和地方政府财政责任划分，推动纵向政府间社会救助事权、财权与支出责任的平衡，充分调动地方政府积极性。⑤充分发挥社会救助制度及其他相关制度的协同联动作用，与就业促进、老年人及残疾人权益保障以及扶贫开发政策协同[24]，将就业扶持政策、老年人及残疾人帮扶措施充分运用到救助人群中。

4.搭建信息资源共享平台，构建网格化立体式救助体系，实现多元协同治理

网格化立体式救助体系反映了各治理主体间互动与合作，关注社会救助网络结构中多元主体协同共治，凸显社会救助供给进程中的多主体合作的网络关系[25]。改变政府单一供给模式，推动供给多元化是社会救助供给侧改革的基本方向。政府社会救助具有统一化、制度化和单向性特点，负责全面普惠型社会救助；社会组织参与的社会救助表现为个案化、针对性和互动性，集中在分类救助和精细化扶贫，构建“互联网+”背景下政府与社会组织信息沟通平台可以降低信息获取成本，及时精准捕捉和整合受助者需求，提升社会救助服务精准与高质量供给。救助信息平台共享和开放包括数据共享和数据开放，数据共享主要指围绕建立高效的社会救助供给协作关系的数据共享；数据开放则在有限范围内面向社会和公众，有利于释放数据能力，激发创新活力，创造公共价值。一方面，通过整合社会救助信息资源和网络信息资源，构建统一查询平台，共享社会救助信息，筹集社会资金，进行精准专项救助；另一方面，构建完善的项目合作体系和社会救助主体间平等沟通机制，给予各类社会救助主体平等的法律地位。随着社会救助信息资源共享平台的建立，以救助服务对象为中心，在合作项目立项、实施、验收、评估等阶段构建资源共享机制和网络服务机制，解决政府组织与社会组织间信息不对称。社会力量可以依据平台信息进行资源整合和有效配置，与社区、社会组织、志愿者和相关部门工作人员建立微信群等虚拟网络社群，提供个案帮扶、社区教育、心理服务等服务以满足救助对象需要，提供精准化救助服务，实现多元主体协同治理。