比较视野下中东欧转型国家住房政策移植失灵的表现、成因和启示

聂 晨

(北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191)

一、引 言

2014年末以来，随着我国一线和部分二线城市房价的再次暴涨，居民的住房可支付能力进一步恶化，住房政策和住房市场都受到了前所未有的重视。2016年12月的中央经济工作会议提出“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，2017年11月十九大报告再次肯定了房住不炒成为中国住房政策的核心指导思想，表明了党和政府让住房回归居住属性的强烈意愿。考虑到我国市场化住房体系发展历史较短，迫切需要学术界充分借鉴国际上相关的经验和教训。

然而在这一过程中，我国更多地关注了西欧和美国等传统工业国家，或者东亚新兴经济体的发展经验，而一定程度上忽略了在转型起点上和过程中都与我国具有相似之处的中东欧国家，其住房体系变迁的教训对我国具有重要的借鉴意义。首先，在住房体系转型的起点上，我国和中东欧国家具有相似的制度基础，即公有住房体系都作为社会主义政治和经济体系的重要组成[1]：意识形态上，公有住房被视为社会主义下集体主义和平等的象征；实践上，让低租金住房和低价格的教育、医疗体系共同维持了以低工资为特点的生产优先于消费的经济体系运行。其次，具有相似的政策基础，即都排斥住房私有和排斥市场机制，由中央计划下国家主导负责住房投资、分配和补贴。最后，遭遇了相似的体系困境，即虽然公共租赁住房体系在建立初期发挥了积极作用，有利于修补战争对城市的破坏，并在一定程度上缓解了住房不足[2]，但随后都逐渐出现了投资建设不足、数量短缺、建筑质量低下、维护滞后、基本生活设施缺失、居住空间拥挤、规划和管理的专业知识欠缺、配套基础设施缺乏，以及不平等加剧等问题[3]。同时，在住房体系转型过程中，我国和中东欧国家首先在价值观基础上具有相似性，即都寻求实现住房福利化到市场化范式的转变，建立类似西方的住房市场；其次，价值观追求路径具有相似性，都围绕存量住房私有化、增量住房市场化两大措施演进；最后，在价值观实现的约束上也具有一定的相似性，即一是私有化公房在住房市场中占有重要比例，二是私人租赁市场发展滞后，三是公共住房体系面临重建，四是都有家庭支持的传统。因此，对中东欧转型国家住房体系变迁的讨论，有助于我国在建立住房市场调控长效机制的过程中，探索如何结合我国实际有效借鉴国际经验。

从20世纪90年代起，一些中东欧转型国家在住房快速私有化后，开始移植了西欧国家政策的内容，试图建立类似西欧的住房体系。这一政策移植过程吸引了诸多国际组织和学者的关注，而这些关注主要分为两个阶段。第一阶段，即20世纪90年代中期，强调趋同视角，以世界银行(World Bank)、赫耶迪斯(Hegedus)和托西斯(Tosics)、巴克利(Buckley)等为主要代表，认为中东欧国家以相似的计划经济模式下的“东欧住房模型”[4]为起点，经历相似的以私有化、分权化和去管制化为特点的转型后，最终建立类似西欧国家的稳定市场机制[5-6]，实现向另一种稳定模式的转型。同时，克拉彭(Clapham)根据转型过程中政策移植内容的趋同性，将转型过程终点具体化为剩余化住房模式[7]。第二阶段，即21世纪初，强调分异视角，其中以凯梅尼(Kemeny)和洛(Lowe)、岑科娃(Tsenkova)和特纳(Turner)为代表，尽管也认同中东欧住房体系转型起点普遍相似，但一方面，关注转型起点上中东欧内部各国住房体系的特殊性[8-9]；另一方面，更注重转型过程中中东欧国家分别移植了剩余化住房模式或者一般住房模式中的目标和内容。这一视角下，中东欧国家住房体系被认为将实现从趋同到多样(convergence-divergence)的范式转型。

以上两个阶段的研究主要从纵向维度上讨论政策移植的起点和过程，但是不足在于：一是较少关注住房政策移植的长期影响，二是较少从横向维度上与政策移植目标的西欧国家作对比，三是较少讨论移植成功经验或失败的教训。这主要因为，一方面，中东欧国家住房部门历史上缺乏可以进行比较的统计数据[10]；另一方面，中东欧转型国家政策移植被认为最终将再现西欧经验，从而被住房研究忽视。

然而，政策的空间位移并没有让中东欧转型国家再现西欧的经验，也没有实现住房体系范式向多样化转型。尤其在2008年全球金融危机冲击下，中东欧住房部门出现了政策崩溃(policy collapse)[11]和失灵加剧的情况，不仅难以满足居住需求，还威胁着经济发展和社会稳定。在这样的背景下，住房比较研究再次将目光转向中东欧地区，分别对住房体系的三个组成部分，即住房自有[12]、公共住房[13]和私人租赁[14]进行了比较研究。

基于此，本文以中东欧国家住房体系整体为研究对象，通过与作为政策移植目标的西欧国家进行对比，讨论中东欧国家住房政策移植失灵的表现、成因以及对我国的启示。而在比较住房研究的框架下，西方学者提出了评价住房政策产出三个主要领域：财政、金融和住房市场政策，并通过五个主要方面反映：健全的法律和发达机制框架、透明且有针对性的住房补贴、竞争性的公私住房管理、良好运行的住房金融体系以及新房的有效供给[15]。而在中东欧国家转型初期，岑科娃和巴克利等将以上五个方面与中东欧国家的住房改革相结合，细化为五个可操作的评价指标[16-17]：住房有效配置、住房居住质量、投资和生产的稳定性、住房价格的分化、购房的可负担性。为了更好实现以上研究目的，也为了更好在比较框架下实现中东欧国家与西欧国家的有效横向对比，本文将岑科娃和巴克利的评价体系与欧盟统计局、欧洲央行以及中东欧各国普查中可得的数据进行了结合，选取了四个可操作的比较指标，构建了对中东欧转型国家住房政策移植效果的评价体系：第一，住房价格指标，体现市场配置能力以及投资和生产的稳定性；第二，住房信贷规模指标，反映金融市场的支持和限制程度；第三，住房可负担性指标，展现购房成本高低；第四，住房居住拥挤率和住房剥夺情况，代表居住空间数量和质量情况。同时，在评价体系的基础上，本文进一步考虑结合中东欧转型特点与政策移植理论的最新发展，从福利供给网络中的政府、市场和家庭三个层面，分析住房政策移植失灵的原因：一方面，试图对中东欧转型国家住房体系的比较研究形成补充；另一方面，希望形成对我国住房市场治理的有效政策借鉴，实现党和政府让住房回归居住属性的强烈意愿，建立符合中国本土特点的住房市场的长效调控机制。

二、中东欧转型国家住房政策移植的范式：从趋同到多样

中东欧国家住房改革始于20世纪90年代。表面上，是政府和国企难以继续负担住房建设、管理、维护和补贴成本[18]。而根本上，对内，中东欧国家寻求扭转生产、分配和消费的不平衡，试图让低价私有化的且无负债的住房资产成为“休克疗法”的缓冲器(shock-absorber)[19]，帮助居民在经济重建过程中应对失业、物价上涨和收入下降等问题；对外，满足国际组织和欧盟制定的市场规则，寻求融入欧盟经济体。在转型过程中，中东欧各国的住房部门先后受到了国际货币基金组织、世界银行、联合国和欧盟等外部因素的强力干预。因此，受到西欧和美国盛行的新自由主义意识形态的影响，以及来自国际组织贷款的制约，中东欧各国遵循了世界银行建议的“住房私有化模型”(Housing Privatization Model)[20]，同时又受到了同期欧盟推行的以政策紧缩(policy retrenchment)为核心的指导。

在20世纪90年代前期，中东欧国家进行了第一阶段的住房改革[21]。这一阶段以快速和大规模的住房产权转型为特点，主要包括四个方面：一是“赠予性私有化”，即向现有租户以低价出售公共住房；二是资产返还，即向公房没收前的所有者或其子嗣归还住房；三是分散地方化，公共住房所有权从中央转向地方政府；四是租赁转型，由私有化的公共住房向保障住房转型。

90年代后期，中东欧国家的住房改革进入了第二阶段。这一阶段聚焦于从西欧国家进行政策移植，通过对相关机构、法律、财政、金融体系进行长期调整[22]，促进住房体系向资本主义下市场经济的稳定模式过渡[23]，并最终建立类似西欧国家成熟的住房市场。

经过两个阶段的转型，中东欧转型国家普遍成为了住房自有国家，实现并都长期保持着远高于欧盟平均水平(69.5%)的住房自有比率(如图1)，表面上实现了住房政策范式从中央计划到市场导向、从供给驱动到需求驱动的转型。

同时，中东欧转型国家的住房政策移植曾被认为是能够促使住房模式从趋同走向多样化的道路[24]。尽管都以存量住房私有化和增量住房市场化为目标，以及存在地区差异，但因为中东欧转型国家分别选择移植了英语国家的剩余住房模式和欧洲大陆国家的一般住房模式的内容，出现了两类转型方向：第一类，包括了匈牙利、罗马尼亚和斯洛文尼亚为代表的大部分中东欧转型国家，较快进入了住房自有率接近甚至超过90%(如图1)，而租赁住房只占5%左右的“超级住房自有社会”。同时，公共住房由地方政府供给，数量上被边缘化，且仅面对弱势群体，体现了剩余化模式特点。第二类，主要包括捷克、波兰和斯洛伐克三个国家，住房私有化进程相对缓慢，尽管也进入了住房自有率70%到80%之间的住房自有社会，但继续保有了占住房结构10%以上的租赁部门。同时，强调多渠道供给租赁住房，且覆盖中等到低收入群体，体现出一般模式的特点。表1对比了作为中东欧国家中剩余模式典型的罗马尼亚，以及一般模式的代表波兰，展现了不同政策移植后两国住房体系在自有住房比例、公共住房占比以及公共住房目标选择、申请标准、供给来源、租金标准设计上差异。

表1 罗马尼亚和波兰公共住房体系的对比

三、中东欧转型国家住房政策移植失灵的表现

尽管中东欧转型国家表面上遵循了从趋同到多样化的转型范式，但是剩余化政策的空间转移并没有促使大部分中东欧转型国家建立起该模式下繁荣的住房市场，让住房资产成为家庭福利的基石；同时，一般化政策内容的学习也没有促进捷克、波兰和斯洛伐克建立类似欧洲大陆国家的一般性住房模式下稳定的住房市场，也并未让住房成为家庭的社会权利。而与两类移植路径形成鲜明对比的是，中东欧转型国家的住房体系在总体上呈现出普遍性的住房市场不稳定、金融市场不发达、购房困难加剧以及居住条件恶化的失灵问题；而具体到各转型国家之间，住房体系则呈现出了不同程度的房价起伏、金融支持差异、购房过度负担率波动，以及住房剥夺等问题。下面根据本文第一部分构建的评估体系，依靠住房价格变动、住房信贷规模、住房可负担性、住房拥挤的代际差异与住房剥夺情况这四个主要指标，在比较视野下展现中东欧转型国家住房政策移植失灵的表现。

(一)住房价格长期剧烈波动

在中东欧各转型国家中，无论移植了剩余化住房模式还是一般化住房模式，都没有建立起成熟和稳定的市场，而住房价格在过去十年间出现了远超欧盟平均水平的波动。下图2展现了2006年到2016年之间，欧盟平均住房价格指数在97.28(2013年)到107.78(2016年)区间内运行，而中东欧各国住房价格则出现了大幅度的波动。以移植了剩余化住房模式的爱沙尼亚为例，2007年住房价格指数达到了165.03，而2009年受全球金融危机重创后出现暴跌到十年谷底的88.06，到2016年到达了新的高峰169.34，波动范围是欧盟均值的近8倍。同时，尽管一般住房模式以房价稳定为特点，但移植了一般住房模式的捷克，在有统计数据的2008年到2016年之间，指数变化的幅度仍然达到了欧盟均值的两倍。房价的长期波动，不仅让住房部门难以支持经济增长，反而会加剧经济震荡，进而威胁政治和社会稳定。而在住房体系本身，价格波动影响了住房资源的有效分配。在供给侧，影响住房投资和建设；在需求侧，让住房难以成为家庭资本累积的有效途径，以及普遍的社会权利存在。

图2 2006年第四季度—2016年第四季度欧盟和部分中东欧转型国家住房价格指数变化趋势

(二)住房金融市场不发达

尽管中东欧转型国家在第二阶段的改革中聚焦于修补包括金融市场在内的机制因素，然而，经过20多年的转型，各国住房金融市场仍然处于不发达的状态。如图3所示，截至2011年，无论是与剩余化模式代表的英国发达的住房金融，还是与一般化模式下的德国适度发展的住房金融相比，中东欧各转型国家住房抵押贷款的规模都较小。其中，以移植剩余化模式后住房金融体系最发达的爱沙尼亚为例，住房贷款仅占该国GDP比例(36.7%)，不到英国水平的44%；同时，移植了一般化模式后住房金融体系最发达的波兰，其住房贷款占GDP的比重(19.6%)也仅为学习目标德国的43%的水平。

不发达的住房金融体系削弱了住房贷款对居民购房需求的支持，又制约着住房供给增长。一方面，阻碍居民通过增量新房市场实现住房需求；另一方面，影响了存量二手住房在市场上变现。因此，限制住房供需的同时，也导致了中东欧转型国家的住房体系普遍出现了意味着住房市场失灵的“有资产、无市场”(property without markets)问题，以及私有化公房居民的“有房产、无现金”(cash poor)的困境。如图4所示，从总体对比上看，与欧盟平均水平以及学习目标国相比较，无论移植了剩余还是一般的住房模式，中东欧转型各国的居民获得住房贷款支持的程度都低于欧盟的平均水平(26.9%)，以及作为学习目标的英国(36.1%)和德国(26.2%)。

图3 2011年英国、德国与中东欧转型国家住房抵押贷款占GDP的比例比较

具体对比可见，中东欧转型国家内部政策移植的效果也存在较大的差异。例如，在同样移植了剩余模式的国家中，爱沙尼亚有19.4%的居民居住在有贷款的自有住房中，而罗马尼亚仅有0.9%的人口获得住房贷款支持。这主要是因为政策移植的嵌入性的不均衡。首先，市场化进度差异。爱沙尼亚是中东欧国家中市场化机制建设最快速的国家，同时80%的住房贷款均以外币形式发出[25]，这在促进住房金融规模扩展的同时，也在一定程度上成为市场的不稳定因素，导致了房价的剧烈波动。而罗马尼亚，市场机制建设相对较慢，同时在更强的家庭主义的影响下，居民更倾向于依靠代际合作建房。在1992年到2002年之间，罗马尼亚估计有13%的城市住房和59%的农村住房均是自建[26]。其次，具体政策执行差异。在私有化措施方面，爱沙尼亚自1995年起允许地方政府以市场价格出售公有住房；而罗马尼亚则是推行赠与性的公房私有化。在公有住房归还和改造方面，爱沙尼亚为租户向公有化前的住房所有者购买该住房，以及所有者改造该住房提供国家担保贷款；而罗马尼亚在归还政策上执行较为缓慢，也缺少类似的金融支持。

图4 2015年欧盟、英国、德国与中东欧转型国家居住在有房贷的住房自有中的人口占比的比较

(三)居民购房困难加剧

在中东欧国家转型初期，由于新建住房质量更好，地理位置优越，价格较为昂贵，加上居民工资较低，出现比西欧国家高的房价收入比。但考虑到房价收入比在房价大幅波动下并不适用，以及各转型国家的地区和城乡差异性、居民收入不均衡等因素，欧盟为了更好进行跨国比较，引入了住房过度负担率(Housing cost overburden rate)指标，将住房花费超过可支配收入的40%定义为住房负担过重。

从静态视角看，如图5所示，截至2014年，中东欧大部分国家(除了爱沙尼亚和立陶宛)的贷款人群都经历着高于欧盟平均水平(7.5%)的购房困难。尤其是罗马尼亚，有40.9%的贷款购房人群都出现了过度负担问题。而与罗马尼亚同样移植了剩余化模式的爱沙尼亚和立陶宛，其购房困难程度略低于欧盟平均水平，这里可以被解释为政策移植的效果一定程度上被地方化因素所影响：第一，改革之前，前苏联军队撤出为两国留下了大规模的住宅[27]；第二，在改革过程中，两国租户向公有化前的住房所有者购房都获得了一定程度的金融贷款和补偿；第三，在改革之后，两国政府都对租房市场进行了适度干预[28]，让私人租赁市场能支持部分低收入群体的居住，一定程度上缓解了居民的购房需求和购房压力。

图5 2014年欧盟和中东欧国家贷款购房人群住房过度负担率(%)

而从动态视角看，如图6所示，从2007年到2014年，在欧盟，剩余化住房模式代表的英国以及一般化住房模式典型的法国的住房过度负担率均展现出轻微的下降趋势。而在移植了剩余模式内容的罗马尼亚，住房过度负担率则呈现出快速上涨的趋势；2014年的住房过度负担率已经达到了2007年的近5倍；同时，在学习一般模式的斯洛伐克，除了受全球金融危机影响的2008年，住房过度负担率也长期在20%以上高位运行，呈现出明显的上涨趋势。这意味着在住房可负担性方面，政策内容的移植并没有让中东欧转型国家实现学习目标国的水平，而是共同经历着较严重的购房困难，并出现了不同程度的困难加剧的问题。

图6 2007—2014年欧盟、英国、法国和部分中东欧转型国家贷款购房人群住房过度负担率(%)的变化

(四)居住条件持续恶化

中东欧国家房价长期波动，加上缺乏信贷支持，以及购房困难的加剧，除了限制对住房的投资和建设之外，也影响了大部分居民居住水平的改善。如图7所示，截止到2012年，中东欧转型国家的套均住宅面积都低于欧盟平均水平(96平方米)。其中，平均面积最低的罗马尼亚仅有43.9平方米，不到欧盟平均水平的一半。而考虑到较小的居住面积可能导致居住数量不足和居住质量低下的问题，无论在引入体现居住数量的住房过度拥挤率(overcrowding rate)指标(见图8)后，还是采用了比较居住质量的指标，即体现住房室内漏水、缺乏淋浴和卫生间等基本生活设施情况的住房剥夺率(Housing deprivation)指标(见图9)后，从总体上看，在移植了剩余模式的转型国家中，这两个指标均都高于学习目标英国；而在移植了一般化模式的转型国家中，这两个指标也显著高于学习目标德国。其中，在学习了剩余化模式的保加利亚、克罗地亚、匈牙利、罗马尼亚以及学习了一般化模式的波兰，青年群体中住房过度拥挤的比率都超过了50%，展示了居住条件在代际间的恶化趋势。

而具体到转型国家之间，居住条件差异最大的都是移植了一般化模式的国家。其中，斯洛文尼亚两项指标略低于欧盟平均水平，而罗马尼亚的两项指标分别是欧盟指标的3倍和4倍。两国间不均衡的住房数量和质量也可以被地方化因素所解释：文化上，罗马尼亚更倾向于大家庭共同居住；经济上，罗马尼亚在欧盟中贫困率和收入不平等比率都高于斯洛文尼亚；政策上，罗马尼亚缺乏明确且连续的住房政策，且继续寻求世界银行等国际组织支持，而斯洛文尼亚在转型过程中作为东欧最重视归还政策执行的国家，对租户向国有化前的房东或者子嗣购买该住房提供了金融支持，同时在改革后一定程度上重视对旧房的翻新改造、租金补贴和发展公共住房[29]。

图7 2012年欧盟和中东欧各国平均每套住宅面积(单位：平方米)

图8 2017年欧盟、英国、德国和中东欧各国总人口和青年群体中住房过度拥挤率(%)

图9 2016年欧盟、英国、德国和中东欧各国居住在严重剥夺的住房中的人口比率(%)

综上可见，经过20多年的住房改革，中东欧各国并没能再现剩余化模式或一般化模式的住房体系，各项指标都没有达到学习目标国的标准。尽管少数中东欧转型国家因为在地化因素的影响，部分指标接近或超过了欧盟平均水平，但根据政策失灵的最新共识：“即使少数目标达成，但倡导者追求的根本目标并未完全实现”[30]，因此中东欧国家出现了政策移植失灵问题，并呈现出总体上问题普遍，具体上问题碎片化的特点。

围绕政策移植和失灵，已经产生出大量文献。例如被广泛使用的多罗维茨(Dolowitz)和马什(Marsh)模型提出的三个影响政策移植失灵的因素：无知的(uninformed)、不完全(incomplete)的以及不适当(inappropriate)的政策转移[31]。而因为近年来全球化影响的增强，传统解释被批评为因果联系过于简单线性，较少考虑微观层面，加上需要以积极输入国和愿意输出国为假设，政策学习中较少关注对失败教训的经验总结等，政策移植理论衍生出新的发展方向[32]。考虑到东欧国家转型过程中，外部受到国际组织的推动，内部复杂多样，本文采用近年来被广泛引用的麦克康奈尔模型[33]中政策失灵的三分类：政治失灵(political failure)，即移植政策被政府扭曲；程序失灵(programme failure)，即技术和内在缺陷阻止政策目标达成；过程失灵(process failure)，即缺乏政策过程协商及最后落实的能力。笔者通过这三分类并结合福利供给网络组成中的政府、市场和家庭三个层面来分析移植失灵的原因。

(一)政府层面——政治失灵

除了宏观上中东欧各转型国家所处的不稳定的政治和经济环境之外，各国政府缺乏明确和长期的住房意识形态，重视一次性的“移”而相对忽视长期的“植”，让住房部门几乎被市场主导。

在对住房体系分类的讨论中，政府对住房的定位及其在福利政体的嵌入程度是关键所在。然而中东欧国家在转型过程中奉行了一次性政策(one-off policy)，一方面，抛弃社会主义体系下住房意识形态的同时，实用性和工具性地将住房自有定义为“休克疗法”服务的临时性缓冲器；另一方面，受到国际货币基金组织、世界银行、联合国和欧盟等外部因素的强力干预，受制并依赖于外部引入的为转型初期服务的短暂措施。而在转型后，中东欧国家政府没有普遍建立适应本国特点的住房意识形态来填补执行休克疗法，以及外部干预减弱后对住房定位、作用和发展的空白，将主导位置让渡给市场。例如，在中东欧各国中，罗马尼亚缺乏长期和明确的住房政策，仍然寻求国际组织支持，而导致了住房金融发达程度、居民购房能力和居住条件指标都处于较低水平。因此，缺乏自主和持续的住房意识形态，不仅会导致政策内容的切割性移植，也会造成移植内容执行的扭曲。

(二)市场层面——程序失灵

中东欧国家通过执行快速而大规模的私有化，迅速进入了住房自有社会。但是，过快的住房改革步伐以及国际组织的干预与本土滞后的机制建设之间的矛盾阻碍了移植目标的实现。

首先，在金融市场方面，主要的机构被外资主导，为了规避风险而奉行西欧的房贷申请标准，让供给侧的中小开发商，以及需求侧有迫切住房需求的中低收入的居民难以获得贷款支持。同时，在经济危机时期，各转型国家政府被要求通过削减财政赤字来归还国际货币基金组织等国际组织的贷款，影响了各国政府对发展住房金融市场的支持，以及对家庭购房首付和房贷利率的补贴。

其次，在住房市场方面，市场结构单一、供给渠道有限、价格昂贵的新建住房成为了单一供给主体。除了金融支持不力之外，由于在土地登记、产权界定、房产估值和抵押、税收、交易成本、产权转移等各方面都未发展出有效的政策规范框架，加上存量建筑质量老化，缺乏有效管理和维护，导致了：第一，移植的政策在二手住房市场难以发挥作用。尽管价格较低，但市场化程度滞后，难以与新建住房形成有效竞争；第二，私人租赁住房市场难以发展，成为了数量不足、质量低下、非正规的完全逐利的“自由”市场；第三，公共住房尽管照搬了剩余化或者一般化模式的内容，但由于缺乏机制支持和资金补贴，都经历着数量不足和质量低下的问题，既未能发挥安全网的作用，更难以成为社会权利存在，结果是大量满足条件的申请者停留在排队名单上。例如，爱沙尼亚通过对购房和租房市场进行了一定干预，住房金融发达程度、居民购房能力和居住条件方面的指标都较为接近或者超过了欧盟的平均水平。

而中东欧国家住房机制建设滞后的结果是，一方面，由新建住房主导的住房市场规模难以扩大，容易出现价格大幅波动；另一方面，新生住房市场成为少数富裕阶层“房炒不住”的投资工具，带来了城市中贫富分区现象加剧，让转型后的住房市场成为了阶层间收入不平等和住房不平等现象的放大器。

(三)家庭层面——过程失灵

在政府缺乏明确连续的住房支持、市场成为少数富裕阶层牟利工具的背景下，家庭成为了大部分居民住房供给主体，而社会主义时期建设的住房则成为了居民住房福利的来源，影响了移植政策的落地。

中东欧国家中家庭提供的住房支持主要以三种模式进行。第一，共同居住。当难以为下一代购房提供金钱支持时，居住在日益破败的私有化公房中的居民只能提供居住空间，满足多代人和大家庭的基本居住需求；第二，继承。大批被市场排斥的居民只能等待继承父代或者亲戚的破旧的私有化公房来获得住房自有；第三，自建住房。部分居民只能依靠自力更生的方式，以非法自建、扩建和搭建简易住房的方式改善居住条件。例如在罗马尼亚，因为政府政策不明确，以及市场机制缺失，出现了大规模的自建住房。然而，多家庭居住、继承纷争以及非法搭建方式共同导致了住房进一步陷入产权界定困难，二手房和私人租赁住房供给不足、质量低下的恶性循环，并进一步造成了住房拥挤问题和住房剥夺问题在代际间的恶化。

五、对中国借鉴经验的启示

中东欧转型国家住房体系政策移植后出现了失灵，并没有实现学习的西欧住房模式。通过以上对其政策失灵表现和原因的分析，并且考虑到我国住房改革起点和过程中与其在制度基础、政策基础和价值观基础方面的相似之处，为我国以房住不炒成核心思想，促进住房市场的长效调控机制形成过程中如何借鉴国际相关的经验和教训，提出了以下三点启示。

(一)要有明确和长期的住房意识形态

政府需要对住房的价值、定位和发展方向等有独立、明确和长期的规划，并从中界定好政府、市场和家庭在住房领域的关系。移植之前，政策的选择需要符合奉行的住房意识形态；移植过程，需要避免外部力量的俘获；移植之后，也需要围绕住房意识形态对政策和市场的结合进行长期干预，吸取中东欧转型国家政府奉行的快速、一次性和工具性的政策移植，受国际组织制约，并在进入住房自有社会后全面退出的教训。而中国目前已经清晰确立了让住房回归居住属性的核心思想，国际经验的借鉴则需要为这一定位服务，并注意渐进推进和主动调控。

(二)要有匹配的住房机制结构

不仅仅要关注移植的住房政策与住房体系本身的吻合程度，更要关注与本土包括法律法规和金融体系等在内的住房相关整体机制结构的匹配性。吸取中东欧滞后的机制结构和外部力量干预影响了移植效果，仅发展出单一新房市场，以及仅仅为富裕阶层服务的教训。一方面，注意发展独立自主、健康稳定的住房金融体系；另一方面，继续在住房自有之外推进多元住房结构，在市场供给之外培育多渠道住房供给体系建设，才能实现自身机制结构的优化，配套环境的发展，具有更好的政策选择和移植能力。

(三)要注意与存量住房资源的结合

移植政策的落地还要关注本土需求和已有资源的结合。中东欧转型国家住房政策的移植关注培育新房市场，而忽视了大部分居民的住房需求和能动性，忽略住房结构中大量私有化公房的存在，让移植的政策与存量住房资源脱节。而在中国的住房自有率超过80%[34]，同时住房在家庭资产中平均占比超过70%的背景下[35]，建立住房长效机制过程中的政策借鉴，需要关注大部分群体的住房要求的同时，也要考虑如何与住房现状和住房存量资源形成更好的结合。