“双区驱动”背景下的深圳高等教育发展策略

摘 要：粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区建设，迫切要求深圳高等教育更加充分发挥核心引擎作用。深圳高等教育发展战略历经从建设南方重要的高等教育中心到成为先行示范高等教育高地、从构建具有深圳特色的高等教育体系到建立开放式国际化创新型高等教育体系的演进。具有深圳速度的深圳高等教育，在高等教育规模、类型以及高水平大学建设等方面均取得一定成效，但与苏州、青岛、厦门等市高等教育发展仍有一定差距。为了更好适应“双区建设”需要，可分三大方面共同推进以实现深圳高等教育加速发展：一是立足湾区，构建富有深圳特色、湾区情怀、国家使命担当的高等教育体系;二是改革创新，构筑深圳高等教育发展的制度保障机制;三是公、民、合作办学并举，打造富有活力的高等教育发展生态。

关键词：双区驱动;深圳;高等教育发展;策略

深圳作为我国改革开放特区，高等教育一直是其发展短板。近年来深圳高等教育实现了跨越式发展，彰显出“深圳速度”。伴随粤港澳大湾区建设帷幕的拉开和“建设中国特色社会主义先行示范区”这一新的时代使命，深圳迫切需要高等教育发挥其核心引擎作用。目前，“双区建设”已进入全面铺开、纵深推进的关键时期，深圳高等教育只有变得更加有规模、更加有质量、更加有水平，才能适应深圳“双区建设”的战略需要。

一、深圳高等教育发展战略目标的演进

1983年，深圳第一所大学——深圳大学获教育部批准设立，相隔10年深圳职业技术学院创建，又相隔近10年深圳信息职业技术学院创建。自深圳大学建校至2010年的20余年里，深圳高等教育发展整体上表现比较平淡。在2010年后，深圳市紧紧把握国家高等教育体制机制改革的重大机遇，围绕深圳市现代化国际化创新型城市建设需求，在2010年后相继出台了一系列有关推动深圳高等教育跨越式发展的政策文件，主要包括《深圳市中长期教育改革和发展规划纲要（2011～2020年）》、《关于加快特色学院建设发展的意见》（深府〔2013〕25号）、《关于加快高等教育发展的若干意见》（深发〔2016〕15号）、《深圳市教育发展“十三五”规划》（深教〔2017〕168号）、《深圳市职业教育改革发展“十三五”规划》（深教〔2017〕286号）、《深圳市人民政府关于加快建设现代职业教育体系的意见》（深府〔2017〕49号）等。此外，备受关注的《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》对深圳高等教育也有所规定。上述文件不仅对相当长一段时期的深圳高等教育发展进行总体安排部署，而且也明确了深圳高等教育发展战略与构想、蓝图与目标。

（一）从建设南方重要的高等教育中心到成为先行示范高等教育高地

2010年时期的深圳高等教育正踌躇满志，彼时刚刚获得教育部批准筹设的南方科技大学使深圳高等教育如沐春风。《深圳中长期教育改革和发展规划纲要（2011-2020年）》（以下简称《纲要》）虽然对深圳高等教育发展定位与目标没有明确规定，但其提出“到2020年，建设成为引进国际优质教育资源的先锋城市和辐射东南亚的教育基地”的目标，为之后深圳高等教育战略目标定位的提出埋下了伏笔。

2015年，是深圳高等教育发展历程中非常重要的一年。一是深圳高水平大学建设取得突破性进展。深圳大学被列为广东省高水平大学重点学科建设高校，南方科技大学被纳入首批广东高水平理工科大学建设高校。二是中外合作办学取得新进展。继香港中文大学（深圳）获教育部批准设立后，深圳北理莫斯科大学获教育部批准筹备设立。三是国内知名大学来深圳办学取得重大进展。深圳将新增中山大学和哈尔滨工业大学2所国内知名大学在深校区。此外，深圳技术大学筹备办公室成立，深圳墨尔本生命健康工程学院、华南理工大学—罗格斯大学创新学院（深圳）等特色学院合作办学备忘录（协议）等顺利签署，并拟定有关选址方案;湖南大学罗切斯特设计学院（深圳）于秋季开学。此时已步上快车道的深圳高等教育有了向更高水平发展的底气。

2016年，深圳市《关于加快高等教育发展的若干意见》（以下简称《意见》）应势而出，为未来10年，即2035年左右的深圳高等教育发展进行前瞻布局，首次明确提出要把深圳建设成为南方重要的高等教育中心，从现在深圳高等教育发展态势来看，已越来越接近于这一目标。伴随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《湾区纲要》）的颁布与实施，国家要把粤港澳大湾区打造成为教育国际示范区，作为粤港澳大湾区中心城市之一的深圳自然要有更大作为。2019年8月《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（以下简称《示范区意见》）发布后，赋予深圳成为国家高等教育综合改革先行示范区的寄望与重托。从“特区”到“中国特色社会主义先行示范区”，深圳高等教育的角色和作用也将随之发生重大转变，先行示范高等教育高地是深圳高等教育发展的新定位、新目标、新路向。

从建设南方重要的高等教育中心到成为先行示范高等教育高地，深圳高等教育的使命与重任越来越凸显出其在国家高等教育中的重要地位。南方重要的高等教育中心目标之初步达成，为打造先行示范高等教育高地奠定了重要发展基础，并提供了很多宝贵的实践发展经验。

（二）从构建具有深圳特色的高等教育体系到建立开放式国际化创新型高等教育体系

深圳作為一座年轻的城市，其高等教育发展的历史同样年轻，高等教育跨越式发展的过程也是其高等教育体系逐渐形成的过程。

《纲要》明确提出要构建具有深圳特色的高等教育体系，到“2015年，基本形成有利于创新人才成长，教育规模、结构、质量、效益协调发展的高等教育体系”。2015年，深圳拥有普通高等学校12所①（含国内高校在深校区或研究生院），比2010年增加了4所;普通高等学校在校生9.01万人②，比2010年增加约2.28万人;还拥有诸如深圳市华大基因学院、深圳先进技术学院等特色学院，富有深圳特色的高等教育体系已初步形成。但此时的深圳高等教育还不能完全满足深圳经济社会发展对高层次人才的需求，整体办学水平和质量还有待提升，高等学校类型也有待进一步丰富，因此《意见》在此基础上提出“经过10年左右努力（笔者注：大约到2025年左右）”，要建立起“国际化开放式创新型高等教育体系”，《深圳市教育“十三五”规划》则将这一目标达成时间提前了五年，并在表述上微调为形成有深圳特色的“开放式国际化创新型高等教育体系”。“开放式”“国际化”“创新型”是对“深圳特色”内涵的进一步诠释，使其发展战略目标更加清晰、更加高远。经过“十三五”期间的建设，深圳在高等学校类型上涵盖了研究型、应用型和技术技能型等不同类型的高校，在人才培养层次上已建立从专科到博士生培养的多层次、多形式的人才培养体系，初步形成公办与民办兼顾、全日制与非全日制并举、自办与引进相结合，颇具地域特色的高等教育体系，在打造具有开放式、国际化、创新型高等教育体系建设上取得了一定成效。开放式，体现了深圳高等教育体系的包容性;国际化，彰显了深圳高等教育体系的竞争力;创新型，构筑了深圳高等教育体系的动力源。

二、深圳高等教育发展现状

对深圳高等教育发展现状，本研究主要从规模、结构、高水平大学建设三个方面进行分析，并与青岛、苏州、厦门三市③进行比较。

（一）高等教育规模

从普通高等学校数量看，2019年共有13所④，其中包括5所国内大学在深校区或研究生院。相比2010年，深圳市增加了5所普通高等学校，分别是2所中外合作办学高校、1所深圳市属高校和2个国内高校在深校区。若与青岛、苏州、厦门三市相比，分别还有11所、13所和3所的差距;若按8所（不含5所国内大学在深校区或研究生院）计，则只是青岛的1/3、苏州的4/13、厦门的1/2。虽然深圳目前正在积极推进海洋大学、创新创意设计学院、深圳理工大学等高校的筹建、组建及将深圳职业技术师范大学设立纳入广东省高校建设“十四五”规划，但在短期内仍难以缩小与青岛、苏州、厦门三市的差距。

从普通高等学校在校生数看，2019年为11.32万人⑤，相比2010年增长了68.2%。与青岛、苏州、厦门相比，分别低228%、120%和53.98%。深圳普通高等学校在校生规模比青岛、苏州、厦门三市低的原因主要仍在于普通高等学校数量规模小，而且上述3市统计数据并不包含其他驻地的高校校区和科研院所在校生数据，这一点有别于深圳。如果抛除国内高校在深校区和其他在深科研院所在校生数据的话，深圳普通高等学校在校生数仅为10.48万⑥。

（二）高等学校类型

从深圳8所普通高等学校（不含国内高校在深校区或研究生院）来看，按办学性质划分，公办高校5所、民办高校1所、中外合作办学高校2所;按办学定位划分，研究型大学4所、应用型本科高校1所、职业技术技能型院校3所;按科类划分，整体上以综合类和理工类两类高校为主，未来深圳将新增艺术类、师范类等高校以改变当前以综合类和理工类为主的格局。

与青岛、苏州、厦门三市相比来看，在本专科高校占比上，深圳为62.5%和37.5%，青岛为61.9%和38.1%，苏州为34.6%和65.4%，厦门为43.75%和56.25%，可见深圳本专科高校比例与青岛非常接近，但与苏州和厦门则显示出明显不同;在办学性质上，深圳民办高校占比最低，仅为12.5%，青岛和苏州分别为38.1%和30.8%，厦门则高达62.5%，此外，深圳拥有2所中外合作办学（含内地与港澳台地区合作办学）高校2所，只比苏州少1所，青岛和厦门目前没有中外合作办学高校;在科类结构上，深圳目前主要聚焦于综合类和理工类院校，科类结构还比较单一，而青岛等三市除了综合类高校和理工类高校外还布局有其他类型高校，如青岛有农业类、艺术类院校及酒店管理、远洋船员、海洋类等特色高职院校，苏州有幼儿师范、卫生、美术、农业等特色高职院校，厦门有医学类、艺术类院校及以软件、安防科技等特色高职院校。

（三）高水平大学建设情况

关于高水平大学建设情况，考察维度主要有两个：一是列入国家一流建设高校和一流建设学科情况，二是列入省级高水平大学建设计划情况。从列入国家“双一流”建设情况来看，青岛和厦门各有1所国家一流建设高校，青岛、苏州、厦门分别有4个、1个和5个国家一流建设学科，深圳均为零。

从列入省级高水平大学建设计划情况来看，广东自2015年起开始实施高水平大学建设计划，分为高水平大学重点建设高校和高水平大学重点建设学科两类，目前深圳列入广东高水平大学重点建设高校2所、重点学科建设高校2所，共有重点建设学科20个。为落实国家“双一流”建设战略部署，山东于2016年起实施一流学科建设，江苏于2016年起实施高水平大学建设;福建高水平大学建设始于2014年，并于2016年起與国家“双一流”建设有效衔接。青岛、苏州和厦门被纳入国家“双一流”建设高校的大学均被列入省级高水平大学建设范畴，在省级一流（优势）学科建设项目上，分别有19个、18个和19个⑦。

从上述两个维度高水平大学建设情况的比较来看，深圳在高水平大学建设上的主要差距仍然是缺少能够跻身国家“双一流”的大学，也是国家15个副省级城市中唯一没有“双一流”高校布局的城市。

三、深圳高等教育发展需要思考的几个问题

深圳高等教育在跨越式发展中，既有诸多积极因素的促成，也有很多消极因素的制约，同时也在发展过程中产生了一些新的问题有待破解。在“双区驱动”这一时代背景下，深圳高等教育发展仍需要一定的加速度，为此需要对如下几个问题予以更加妥当的制度安排。

（一）深圳高等教育发展中政府力量和社会力量的协同问题

政府是推动高等教育发展的主体力量，但并不是唯一的推动者和参与者。在深圳高等教育发展过程中，政府发挥了重要的主导作用，但是社会力量尚未被充分调动，民办高等教育还没有得到充分发展。广东新安职业技术学院是深圳唯一一所民办高校，深圳虽然提出要将其打造成为立足深圳、辐射广东、特色鲜明的高水平民办高等职业院校，但是在深圳2所市属公办高职院校的强大光环下，其特色并未得到充分彰显。

深圳拥有非常丰富的社会力量资源，积极调动社会力量参与和投身于深圳高等教育发展中，使政府力量和社会力量形成强大合力，将更加有助于营造深圳市良好的高等教育发展生态。

（二）深圳高等教育发展中本土高校与引进高校同步发展问题

深圳高等教育快速发展的一个主要方式是大量引进国内外知名高校来深异地办学，且以广东省外大学为主，这些“两头在外”的高校，是大学与深圳市政府在“各自利益诉求的驱动下跨越行政区划限制的‘共谋行为”[1]，也是地方政府推动高等教育跨越式发展的一种制度创新。但是，若要实现本土高校与引进高校同步发展对于深圳而言并非易事。引进国内外知名大学来深办学势必会分散政府推动本土高校建设，特别是新建本土高校的精力，此为其一。其二，世界上少有知名大学异地办学能够达到与母体学校同等的声誉或水准，正所谓，橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳，叶徒相似，其实味不同。所以然者何？水土异也。其三，引进高校基于其在国内乃至世界的良好知名度，势必会冲击原本发展基础薄弱的本土高校之发展。其四，基于这些异地办学高校身处较为复杂的大学治理关系，真正扎根深圳并本土化将是一个较为漫长的过程。

（三）深圳市高等教育发展中的自主性与他主性问题

由于我国高等教育管理体制实行三级办学两级管理，也即高等教育管理权限主要赋予国家和省级政府享有。深圳，虽为副省级城市，但能够享有的高等教育管理权非常有限，在高等教育发展的规模、结构、类型、内涵建设等方面表现出较强的他主性，自主性发挥空间不大。这也是深圳为什么热衷于大力发展特色学院和引进国内外知名大学来深办学而不是新建高等学校的主要原因所在。

深圳高等教育发展中的自主性和他主性是两股相互对应的、此消彼涨的力量。伯顿·克拉克认为：“大学需要资源维持办学，并因此依赖富裕强大的都会、国家或市场支持，而当种种支持力量强大时，这种种力量可能也的确常常以各种有害于教学和研究自由的方式实行控制。”[2]当他主性远远强于自主性时，办学主体的权利空间就被大大挤压，特别是对于处于高等教育两级管理政府之外的地方政府，同时也构成了其创新发展的制度性障碍。因此，如何弱化他主性对深圳高等教育发展自主性的制约是深圳高等教育创新发展的重要基础。

四、深圳高等教育发展策略

（一）立足湾区，构建富有深圳特色、湾区情怀、国家使命担当的高等教育体系

深圳，除了肩负中国特色社会主义先行示范区建设之使命外，还承载着综合性国家科学中心、全球有影响力的创新创业创意之都、我国建设社会主义现代化强国的城市范例等重任，这些目标的实现都离不开一个强大的、高水平的、成熟的高等教育体系的建立。深圳特色，是深圳高等教育体系构建的城市标签;湾区情怀，是深圳高等教育体系构建的区域面向;国家使命担当，是深圳高等教育体系构建的最高使命所在。

1.完善高等教育层次结构。深圳的高等教育层次结构整体呈倒三角型，与经济社会发展对人才层次从低到高逐层递减的“金字塔”需求结构不相符合。完善深圳高等教育层次结构，一是以广东省高水平大学建设计划为契机，重点打造以深圳大学、南方科技大学、香港中文大学（深圳）、深圳北理莫斯科大学等为核心的一批研究型大学。二是构建以深圳技术大学、创新创意设计学院等为龙头的高水平应用型大学群，鼓励华为、腾讯等特大型企业集团独立或合作举办与产业发展需求密切相关的应用型本科高校。三是扩大高等职业院校数量规模，筑牢塔基，助推深圳职业教育先行试验区建设。

2.丰富高等学校类型。在高等学校科类上，根据深圳和粤港澳大湾区经济社会发展需要，可考虑举办若干文理学院和海洋、艺术、体育、师范、建筑、工程等类型高校。在高等学校办学规模上，不能一味追求在校生规模在万人以上，根据学校办学定位、办学特色、科类结构等形成大、中、小型等错落有致的高校办学规模的差异化，如新增高校，以研究型为主的高校在校生规模设定为1万人左右为宜，以应用型和职业技术技能型为主的高校在校生规模设定为5000～15000人之间为宜，对于文理学院、艺术、体育等院校在校生规模设定为5000人左右为宜。

（二）改革创新，构筑深圳高等教育发展的制度保障机制

习近平同志指出：“惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜。”深圳高等教育若欲达到一个更高点，仍然离不开改革。《示范区意见》提出，“以深圳为主阵地建设综合性国家科学中心，在粤港澳大湾区国际科技创新中心建设中发挥关键作用”，“充分落实高等学校的办学自主权，加快创建一流大学和一流学科”。《湾区纲要》提出，“支持大湾区建设国际教育示范区，引进世界知名大学和特色学院，推进世界一流大学和一流学科建设”，“实行更积极、更开放、更有效的人才引進政策，加快建设粤港澳人才合作示范区”等目标的达成，均需要深圳通过更加深入、更加全面的改革创新举措予以推动。

一是提升省级政府和深圳市政府高等教育管理权限。遵循目标导向、需求导向、问题导向，根据深圳高等教育发展先行示范需要，将部分高等教育两级管理权限下沉至第二、三级办学主体，以突破当前深圳高等教育改革发展中的体制机制障碍，探索与“双区”建设相契合的高等教育发展新理念、新思维、新路径。

二是创建深圳高等教育特区。允许深圳在高等教育体制机制改革和高等教育综合改革上创新先行示范，以更加有力举措和制度建设推动《湾区纲要》和《示范区意见》提出的一系列重要改革举措尽快落地;探索在招生制度、学科建设、教师聘任、税收等方面的改革，助力形成高等教育发展深圳模式。

三是充分行使特区立法权。1992年7月1日，深圳获得七届全国人大常委会立法授权，其享有的授权立法形式为法规和规章。根据《立法法》第八十九条“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”之规定，深圳可以根据授权行使一定的经济特区立法权，并且所立经济特区法在深圳地区范围内优先于国家和广东省的法律法规适用。因此，深圳可以根据高等教育管理和发展的需要，在不违背宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则的前提下，在诸如招生制度、学科建设和教师编制、工资、职称、税收等方面行使经济特区立法权，对国家现行有关法律，特别是高等教育有关法律进行相应变通性规定，即使出现经济特区有关立法与上位法的具体规定有冲突或不一致的情况，也不能简单地将其视为对上位法的违背或越权立法。

（三）公、民、合作办学并举，打造富有活力的高等教育发展生态

富有活力的高等教育发展生态的一个显著特征就是高等学校的多元性和多样化，而民办高等学校和中外合作办学是推动高等学校多元化和多样化发展的重要因子，是高等教育体系中非常活跃的部分。民办高等教育和中外合作办学高校基于其自身的体制机制优势，不仅可以弥补公办高等教育在满足学生和家长多样化需求方面的局限、改善高等教育供求结构、扩大高等教育机会，而且还扩大了学生和家长的高等教育选择权。克拉克（Burton R.Clark）也曾赞成高等教育公私并举体制，认为“高等教育或许是一个最不适于将所有鸡蛋放在一个篮子里的部门”[3]。在做优公办高等教育的同时，应加大民办高等教育发展步伐和激发中外合作办学高校办学活力。

1.加大民办高等教育发展步伐。一是引导和鼓励社会力量在深举办民办高等学校。鼓励社会力量举办高起点、小而精的研究型大学、应用型本科高校和文理学院等类型高校，鼓励构建富有创新性的民办高等教育体系;创新办学模式，鼓励基金会投资举办高校，创新校、行、企、政合作办学方式，探索民办高等学校举办的混合所有制。二是充分发挥政府的作用，促进深圳民办高等教育的发展。探索建立对民办高校学生提供竞争性资助制度，以使民办高校可以吸引到更多的优秀生源;鼓励民办高校通过竞争政府提供的科研经费等方式，推动民办高校科研能力和水平的提升，以使其具有较高的学术能力;建立健全政府对民办高校的监控管理，全面规范民办高校的学科专业及其课程设置、师资队伍、办学路径等;建立竞争机制，推动民办高校办学效率和效益的提升。三是建立健全民办高校质量评估监控制度。

2.建设高等教育合作办学先行示范高地。一是根据深圳和粤港澳大湾区经济社会发展需要，重点引进世界大学排名前100的世界一流大学来深合作举办大学和特色学院，大力支持香港世界知名大学在深合作办学。二是建立健全高等教育合作办学的制度供给体系。授权广东和深圳进行中外合作办学机构项目审批，优化合作办学审批

程序，提高审批进度，建立健全中外合作办学机构和项目质量监测和淘汰机制，赋予合作办学机构在高水平大学建设、科研经费、课题立项等方面与境内高校同等权利等。三是鼓励国内外知名高校在深圳探索更加灵活多样的高等教育合作办学形式。鼓励国内外知名高校共同组建联合学院、特色学院等。

注释：

①②详见：《深圳统计年鉴（2019）》。

③除特别注明外，青岛、苏州、厦门3市数据主要来源于《2019年青岛市国民经济和社会发展统计公报》《苏州市2019年国民经济和社会发展统计公报》《厦门市2019年国民经济和社会发展统计公报》和教育部2019年全国高等学校名单。

④⑤详见：《深圳市2019年国民经济和社会发展统计公报》。

⑥数据来源于广东省教育厅。

⑦根据福建省《关于公布福建省一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》（闽教高〔2018〕8号）、《关于公布福建省一流大学和一流学科建设高校及建设学科（B类）名单的通知》（闽教高〔2019〕11号），山东省《关于公布山东省一流学科立项建设名单的通知》（鲁教高字〔2016〕12号）、《关于公布增列“山东省一流学科”建设名单的通知》（鲁教高字〔2018〕8号）及江苏省《关于印发江苏高水平大学建设实施办法（暂行）的通知》（苏政办发〔2017〕54号）等文件统计而得。

参考文献：

[1]刘皛.高校异地办学“共谋”行为与跨行政区治理[J].高等教育研究，2020（3）：28-34.

[2]伯顿·克拉克.高等教育新论——多学科的研究[M].王承绪，等译.杭州：浙江教育出版社，2001：24.

[3]蒋凯.全球私立高等教育发展影响的批判性分析[J].复旦教育论坛，2016（3）：39-46.

（责任编辑 陈志萍）

收稿日期：2020-06-17

作者简介：孙丽昕，广东省教育研究院高等教育研究室副研究员，博士。（广州/510035）

*本文系廣东省教育科学“十三五”规划2020年度粤港澳大湾区国际教育示范区建设专项项目“粤港澳大湾区大学集群发展研究”（课题批准号2020WQYB046）成果。