基于层次分析的城市开发区土地集约利用研究

王垚 曹月娥 李万年

摘要：城市开发区作为城市经济的重要增长极，其土地集约利用水平直接关系到城市经济和区域土地可持续利用发展。采用文献资料、因果分析、时间序列分析、AHP等方法对乌鲁木齐高新技术产业开发区1993—2016年土地集约利用进行了评价，根据评价结果分析原因。结果表明，①乌鲁木齐高新技术产业开发区从1992年由国务院批准成立之后一直以较快的速度发展，土地集约度分值由1993年的39.42增长到2014年的97.18;随后又回落到2016年的93.51。②住宅用地逐渐成为城市开发区的主要土地利用结构。③在城市开发区发展的末端，存在城市扩张包围园区、企业资金沉淀以及用地效益下滑等现象。针对评价结果提出如下对策：乌鲁木齐高新技术产业开发区应在乌鲁木齐城市总体规划的指导下进行优化布局;提高用地效率的同时进行新能源、新材料等高新技术产业升级，增加开发区内部的工业用地，从而达到进一步优化开发区内部土地利用结构的效果。

关键词：开发区;土地集约利用;层次分析;土地管理;乌鲁木齐高新技术产业开发区

Abstract： As an important growth pole of urban economy， the level of intensive land use is directly related to urban economy and regional land sustainable use. In this research， the intensive land use in Urumqi development zone from 1993 to 2016 was evaluated by literature review， causal analysis， time series analysis， and analytic hierarchy process （AHP）. The results showed that Urumqi high-tech industrial development zone has developed rapidly since it was approved by the state council in 1992. The score of land intensity has increased from 39.42 in 1993 to 97.18 in 2014 and then fell back to 93.51 in 2016. Residential land gradually becomes the main land use structure in urban development zones. At the development end of urban development zones， there existed some phenomena， such as urban expansion surrounding the development zone， enterprise capital precipitation and declined land use efficiency. It suggested that Urumqi high-tech industrial development zone should be optimized under the guidance of Urumqi's overall urban planning. The improving of land use efficiency should be simultaneously followed by high-technic upgrading in new energy and new materials， inner industrial land improving and further optimizing the land use structure in the development zone.

Key words： development zone; intensive land use; analytic hierarchy process （AHP）; land management; Urumqi high-tech industry development zone

城市開发区的发展是促进区域产业聚集和城市化进程的有效途径。开发区的发展伴随着城市的扩张演变，中国不少城市的新城区都是通过开发区演变而来的。城市开发区作为城市经济的一个重要增长极，其土地的集约利用对城市经济发展的影响是一个不可忽视的问题。土地集约利用最早是由大卫·里卡多（David Ricardo，1772-1823）在地租理论中提出，它反映了单位土地面积上的产值，产值越大则土地越趋向于集约化[1]。一直以来，土地集约利用是学术界的研究热点之一，从研究对象来看，早期倾向于将城镇建设用地作为一个整体来研究[2]。目前对于城市开发区的研究众多，主流的研究方法分为2个层面，一种是用纯数学方法，不考虑城市开发区管理者的主观意愿而进行的，例如主成分分析法、熵值法、BP人工神经网络法等;另一种是加入了管理者的主观因子来进行数学统计分析的方法，如特尔斐法、层次分析法等[3-6]。在研究测度上，中国的学者主要针对单一开发区地块、集群化开发区及分散式的地域大跨度开发区进行研究，在时间测度上的纵向研究较少。本研究针对城市开发区在纵向时间测度上进行分析研究，研究方法通过比较确定利用GIS进行层次分析法的建模，其特点是定性与定量相结合。在城市开发区的发展中管理因素是需要被量化表达的，而层次分析法可以量化这一指标，因此研究方法为层次分析法。研究区为乌鲁木齐高新技术产业开发区，该开发区1992年由国务院批准设立，是西北最早的一批国家级城市开发区，随着开发区的发展如今已经与城市融为一体，它是乌鲁木齐城市区域经济发展的缩影。但由于近年来城市开发区的土地已经全部供出，内部产业落后，企业多以房地产企业为主。因此关于城市开发区在城市化进程中如何顺利过渡和实现城市开发区的土地集约利用的相关研究具有重大意义，以此可以为决策者提供一定的理论依据。

1  研究对象与方法

1.1  研究对象与数据来源

选取乌鲁木齐高新技术产业开发区（以下简称高新区）为研究对象。高新区位于乌鲁木齐市北部，基础设施完善，整体基础设施达到“七通一平”（通路、通电、通上水、通下水、通讯、通暖、通气和场地平整）;交通便利，南距火车南站（客运站）约10 km，西距火车北站（货运站）约6 km，距乌鲁木齐地窝堡国际机场约8 km;科研环境优越，周边有中国科学院新疆分院、新疆医科大学、新疆财经大学等一批科研单位，为发展高新技术产业提供了有利的科研环境。

数据来源：①土地利用与规划数据由新疆国土资源研究规划院提供;经济社会发展等资料由高新区管理委员会提供。②《乌鲁木齐统计年鉴1996—2016》。③实际调查、走访多个高新区内企业，采用问卷调查方法（一共走访86家企业，其中高新技术企业6家）。

1.2  研究方法

1.2.1  评价指标体系构建  主要通过构建土地集约利用评价指标体系，对高新区土地集约利用程度进行纵向比较，研究其发展过程中的差异性。本研究对高新区土地集约利用评价主要从土地利用程度、土地利用强度、综合用地效益、土地利用监管绩效4个方面展开。评价体系包括指标（共7个）、子目标（共4个）、目标（共3个）一共14个指标，见表1。

1.2.2  指标权重与理想值确定  指标权重的合理性直接影响到评价对象优劣顺序，从而极大地影响综合评价的准确性。中国学者多采用主观赋值法、客观赋值法等。为让评价尽可能达到计算过程科学、结论对比明显、后续指导有效，本研究借鉴了2008年、2010年、2011年、2014年新疆维吾尔自治区国土资源厅组织进行的开发区土地集约利用中采取的三轮权重。计算标准差[δ]按公式（1）进行。

上式中，n为专家总人数;ai为第i位专家的评分值;E为专家评分的平均值。

专家们根据每一轮所得和的均值和标准差来修正自己的意见。标准差大于0.05的，应予以修正，从而使E逐次接近最后的评价结果，而δ将越来越小，直到小于0.05，离散程度也越来越小，最终符合要求（表2）。

理想值的确定要能反映高新区实际发展情况和目标。

1）目标值法。结合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划等相关规划以及有关用地标准、行业政策等，在分析土地利用现状的基础上，确定指标理想值。

2）经验借鉴法。参考其他工业园区土地节约集约利用先进水平，确定指标理想值。

3）专家咨询法。选择一定数量熟悉城市、工业园区经济社会发展和土地利用状况的专家（10～40人），提供相关材料，咨询确定指标理想值。

2008年、2010年、2014年新疆维吾尔自治区国土厅组织相关专家，在充分调研的基础上确定了高新区节约集约利用评价体系的理想值。为了能更好地反映出结论，在结合《国民经济行业分类》（GB/T4754-2002）和充分调研的基础上，对专家理想值進行了修正，最终确定了高新区节约集约利用评价体系的理想值（表3）。

1.3  数据处理

1.3.1  数据矢量化  数据的获取有2个方面，经济数据由高新区管理委员会提供;矢量数据由新疆维吾尔自治区国土资源勘测院提供。2000—2008年的数据格式为E00，不能直接拿来研究，因此需要对数据进行格式处理，在软件MAPGIS6.7和ARCGIS10.1的辅助下将本次研究需要的矢量数据转换为SHP格式。2000年以前的数据主要是通过纸质数据资料记载，结合国务院批准的国家级乌鲁木齐市高新技术产业开发区界限范围，对LANDSAT遥感数据进行目视解译从而进行2000年以前的数据矢量化。

1.3.2  指标归一化  由于各个指标的计量单位不尽相同，原始数据无法建立统一的指标评价体系进行综合指数计算。故需要对评价指标进行标准化处理，按式（2）计算。

上式中，Sijk为i目标j子目标k指标的标准化值;Xijk为i目标j子目标k指标的现状值;Tijk为i目标j子目标k指标的理想值。①对于大于指标标准的因素因子，指标标准化值均为100。②指标理想值为0时，指标标准化值均为0。③若计算指标标准化值为负数，则指标标准化值均为0。

1.3.3  集约度计算  高新区土地利用各个子目标的集约度分值按式（3）计算。

上式中，Fij为i目标j子目标的土地利用集约度分值;Sijk为i目标j子目标k指标的实现度分值;wijk为i目标j子目标k指标相对j子目标的权重值;n为指标个数。

高新区土地利用各个目标分值的集约度按式（4）计算。

上式中，Fi为i目标的土地利用集约度分值;Fij为i目标j子目标的土地利用集约度分值;wij为i目标j子目标相对i目标的权重值;n为子目标个数。

高新区最终土地利用集约度分值按式（5）计算。

上式中，F为土地利用集约度综合分值;Fi为i目标的集约度分值;wi为i目标相对总目标的权重值;n为目标个数。

1.4  计算结果

根据数据特点，以3年作为一个节点，对高新区1993—2016年土地利用进行集约度计算，具体见表4。

2  结果与分析

2.1  土地利用状况分析

从表4可以看出，土地供应率标准化值逐年增加，这得益于高新区设立之初的不断招商引资，土地的供应面积逐年增大。土地供应率标准化值自1993年的6.81逐步增加至2016年的99.02，土地供给增长迅速。高新区自1993年成立以来主要经历了2个迅速发展阶段：第一阶段为1993—1999年，土地供应率标准化值上升趋势显著，园区界线范围内的土地存量大，可供应土地多。在此阶段主要供地进行园区内部基础设施建设和部分房地产企业开发建设。第二阶段为2002—2011年，此阶段主要供地给部分高端房地产开发企业和互联网、通信等高新技术企业以及园区内部的道路绿化等基础设施的优化。自2014年起，园区基本处于无地可供状态（图1）。

土地建成率是反映土地利用状况的重要指标。自1993年高新区成立以来，园区内部土地建成率标准化值基本都是100，2008年个别企业未达到预计投资，使得供应出的土地未进行投资建设从而导致2008年土地建成率标准化值为94.20（图2）。

土地利用强度是土地开发强度的一种说法，该指标可以直接反映出一个地区的土地利用水平。一般情况下土地利用强度可以作为一块土地的溢价能力。土地利用强度高，经济效益一般较好，土地地价相对较高。土地用途不清晰，会导致土地利用强度的减弱。自1993年高新区成立以来经过短暂时间的建设，土地利用强度基本达到理想水平。2002年土地利用强度标准化值达91.95，土地利用强度标准化值稳定在98.73，反映出高新区成立初期园区基础设施不完善，企业建设处于初期阶段，供地粗犷;2002年后土地供应趋于稳定，园区基础设施配套建设基本完成，企业建设投资也逐步完成（图3）。

高新区内部土地供应面积从1993年的67.01 hm2增至1999年的328.03 hm2，此时高新区处于新建设时期的高速发展阶段，土地存量大，园区内基础设施处于新建和完善过程中，有偿供应的土地基本用于园区内部基础设施建设、企业基础设施建设和房地产开发等，土地供应面积增势明显，该阶段是开发区发展模式的黄金阶段。第二阶段土地供应面积从1999年的328.03 hm2增至2005年的767.55 hm2，土地的供应需求持续扩大，结合表4来看，建筑密度和综合容积率标准化值也有显著提升，这与该阶段企业用地方式的转变有着密不可分的关系，部分互联网、通信、能源研究企业逐步进驻，该类型企业土地使用面积小，单位土地使用强度增大。2008年后，土地供应面积增长幅度逐渐降低，可供应的土地已基本饱和，能进行供地的土地面积少，且可供应土地的破碎度较高，处于无地可供的状态（表5）。

2.2  用地效益分析

在高新区设立之初，园区主要以基础设施建设为主，用地效益低下。随着时间的变化，基础设施逐步完善，企业也逐步完成自己的预计固定投资，用地效益显著提高。2014年之后，单位土地产出到达瓶颈期，产生了资金沉淀，用地效益小幅度下滑。本研究中用地效益分析主要采用了综合地均税收和人口密度指标进行衡量。

综合地均税收是单位面积上园区产生的有效税收。自园区成立以来，随着园区入驻企业的增多，地均税收基本呈线性波动增长。1993—2008年，园区主导产业以房地产开发为主，土地供应面积增速快（表5）。由表4计算得出，综合地均税收标准化值从1993年的1.22增长至2008年的19.62。由于土地供应面积增大，综合税收总额增长量大，综合地均税收的增长幅度小。综合地均税收标准化值由2008年的19.62增长至2011年的59.39，2014年增长至98.45。结合图1、图3的分析结果可以看出，2008—2014年园区的发展模式发生了变化，由原来的粗放式供应土地换取税收的方式转变为高新技术产业发展集约利用土地的模式。2016年综合地均税收标准化值回落至73.54，这说明2014年之前综合地均税收的影响因素有以下2个方面：其一是税收总额，其二是土地供应率。这2个因素共同作用，间接影响用地效益。2014年之后，土地供应率基本饱和，影响综合地均税收的因素只有园区税收总额一个单因子。2016年综合地均税收标准化值下滑，园区内部企业出现资金沉淀，产能滑坡，导致2016年综合地均税收标准化值的明显下降（图4）。

人是所有经济活动的主体，人口因素是不可避免的因素。一个园区的人口密度间接反映出园区的繁荣度以及用地效益。在本研究中，人口密度总体呈现出下降趋势，其原因有以下几点：①在园区设立之初，园区人口主要是由农村人口组成，拥有大批小集中大分散的宅基地，园区供地少，常驻园区的农村人口成了园区的人口红利。②园区建设用地面积逐渐扩大，人口增长速度低于供地速度，导致人口密度下降。③纵观新疆全域，人口稀少，人口密度普遍偏低。虽然人口密度总体上呈现下降趋势，但是人口性质本身发生了变化，园区内部后期人口以城镇人口为主，常驻园区人口以居民或在高新产业工作的高新技术开发人员为主（图5）。

在用地效益分析中，综合地均税收呈现增长趋势，人口密度呈现下降趋势。然而2个指标的权重上综合地均税收权重比人口密度权重高0.095，因此园区中用地效益主导因素还是综合地均税收，园区总体用地效益呈现上升趋势。园区在2002年税收总额首次突破100 000万元，2014年达到峰值767 100万元，2016年税收总额下滑至572 971万元。在整体趋势中预计税收会进一步下滑，其原因如下：①外因是由于整体经济政策缩紧，当地政府以维护安全稳定为主，导致部分企业减产，高新技术行业得不到支持。②园区内部企业资金出现沉淀，产能低下，人口出现流失。

3  结论与建议

3.1  结论

高新区自成立以来，经历了一个完整的园区建设过程。本研究从数据处理着手，利用层次分析法和德尔菲法构建指标体系和权重值，确立各个指标的标准化值。根据各个指标的不同权重值，最终得出各个时间序列的土地利用集约度分值，该分值代表了园区土地利用的集约节约程度（表4），分值越高，表明该评价单元的集约节约利用程度越高，反之亦然。园区从建设以来土地集约度分值逐步提高，2014年达到最大值，2016年有所回落，回落原因主要表现在用地效益下降，包括了综合地均税收标准化值的下降、人口密度标准化值的下降等。主要由于园区企业资金沉淀，用地性质改变，使得综合地均税收减少，初期的人口红利已不存在。截至2016年底，工业用地占高新区土地总面积的10.71%，经营性用地如住宅、商业服务类用地约占高新区总面积的47.40%，道路以及公共服務基础设施用地占高新区总面积的39.15%。

高新区从建设初期土地集约利用度低下到后期土地集约利用度逐步提高的过程中，已经浮现出明显的城市用地情况。工业用地比重越来越低，住宅用地比重升高。在乌鲁木齐城市化过程中，园区逐渐被城市所“包围”。高新区部分功能丧失，取而代之的是城市居住功能及教育文化体育功能。例如园区内部的植物园、自治区体育中心、各类技术院校等。按照乌鲁木齐市委、市政府“城市北扩、东延西进”“中心体现繁荣、城郊体现实力”的发展思路，在此范围内工业的发展受到一定的限制。因此，高新区有较多工业企业在实施“退二（产业）进三（产业）”过程中搬出主城区也造成了工业用地面积减少。无论是土地集约度还是行政区划，高新区已经与中心城区高度融合。在乌鲁木齐“十三五”期间中心城区形成“一轴双心，两区七组”的用地布局状态，高新区则是城北中心地带，各功能区基础设施完善。从某种角度来说高新区已经“名不副实”，这也是高新区发展至今的瓶颈限制。

在行政区划上，高新区隶属于新市区，近年来在土地供应上出现先占先得，导致高新区二次供地受阻，用地效益下滑。土地管辖权属不清晰，使得高新区管理委员会的管理绩效乏善可陈，高新区成立至今没有一宗闲置土地就间接表明了这种情况。在此向相关部门提出优化管理、动态管理，结合国家土地及园区政策进行闲置土地的认证改革，以体现出人在园区集约利用中的作用。

3.2  建议

高新区在成立之初一直以新能源、新材料、生物医药、石油化工、装备制造、电子信息6个高新技术产业群为主导，是乌鲁木齐区域经济的重要增长极。在城市扩张的影响下，高新区逐渐产生企业缺乏活力、资金沉淀、土地供应不足、居住用地偏高、高新企业用地以及工矿用地减少等问题，对此提出以下建议。

由于区位因素，高新区的功能发生变化是乌鲁木齐市城市化的必然过程。作为乌鲁木齐城区的重要组成部分，高新区要以乌鲁木齐城市总体规划为指导，就现有发展情况进行功能定位，进行产业结构优化。针对其现有的特殊产城融合的情况，加之目前高新区已经出现无地可供的状态，且大量土地存量被公园、体育中心、技术类学校所占用，因此存在土地容积率低，建筑系数不高的情况，开发区要引导以企业为主的资金投入、技术创新，并以此为契机深化改革和调整产业结构，增加用地效益。例如利用好“一带一路”的战略布局，将互联网、高端技术研发、电子信息服务、新能源、新材料等“高、精、尖”技术产业引进园区，实现高新技术产业的研发，一是提高产品竞争力，二是利用这些先进技术占用土地少、产值高等特点，结合园区现状，适应城市发展需求的同时满足土地集约利用的目的，为高新区注入一片活力。

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