传统都市圈向现代化都市圈的演化及趋势

在推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局进程中，现代化都市圈发挥着重要作用。7月30日中共中央政治局会议提出“要以新型城镇化带动投资和消费需求，推动城市群、都市圈一体化发展体制机制创新”，对培育发展现代化都市圈、推动体制机制创新提出明确要求。

长三角、珠三角都市圈发展

一般而言，都市圈是指在城市群中出现的以大城市为核心，周边城市共同参与分工、合作，一体化发展的圈域经济现象。随着我国城镇化水平的不断提高，本世纪以来，国家发展改革委和部分省份开始部署和推动都市圈建设。2019年2月国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确提出，都市圈是指城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态；并赋予都市圈以现代化新内涵、提出建设现代化都市圈的目标：到2022年，梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈；到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。考察国家规划和省级推动背景下我国都市圈的发展演变，需重点关注长三角和珠三角地区。

1.长三角都市圈

我国的都市圈建设，体现了地方探索与国家层面规划指导相统一的原则。在长三角地区，江苏是全国较早探索都市圈建设的省份之一，在2002年、2003年间，先后出台了南京、苏锡常和徐州三大都市圈规划。从国家层面部署看，长三角地区的都市圈发展可以分为三个阶段：第一阶段，2010年6月，国家发展改革委印发《长江三角洲地区区域规划》，强调要建立健全泛长三角合作机制，加快南京都市圈建设，建设杭州都市圈，编制南京都市圈、淮海经济区区域规划。同年11月，浙江省政府批复《杭州都市经济圈发展规划》。2014年3月，国家发展改革委批复杭州都市圈经济转型升级的综合改革试点。同年8月，江苏省政府印发《宁镇扬同城化发展规划》。2015年7月，经国务院同意，住房和城乡建设部批复《江苏省城镇体系规划（2015-2030年）》，提出加快构建“一带二轴，三圈一极”（即沿江城市带、沿海城镇轴、沿东陇海城镇轴与南京、徐州、苏锡常三个都市圈，淮安增长极）城镇化空间格局。第二阶段，2016年6月，国家发展改革委公布的《长江三角洲城市群发展规划》（简称《规划》）提出，着力构建“一核五圈四带”的网络化空间格局，其中“一核”即发挥上海龙头带动的核心作用和区域核心城市的辐射带动作用，“五圈”即推动南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈同城化发展。第三阶段，2019年2月,国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》；12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，部署加快都市圈一体化发展。一是推动都市圈同城化。以基础设施一体化和公共服务一卡通为着力点，加快南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈建设，提升都市圈同城化水平。二是推进都市圈协调联动，高水平打造长三角世界级城市群。推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈。加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，推动杭州都市圈与宁波都市圈的紧密对接和分工合作，强化南京都市圈与杭州都市圈协调联动。

2.珠三角都市圈

2008年12月，国务院批复《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，强调要按照主体功能区定位，优化珠江三角洲地区空间布局，以广州、深圳为中心，以珠江口东岸、西岸为重点，推进珠江三角洲地区区域经济一体化。2009年4月，广东省委、省政府出台《关于贯彻实施<珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）>的决定》（简称《决定》），提出以广州、佛山同城化为示范，积极推动广佛肇（广州、佛山、肇庆）、深莞惠（深圳、东莞、惠州）、珠中江（珠海、中山、江门）经济圈建设，加快区域经济社会一体化进程，着力增强城市群整体竞争力。2010年7月，广东省政府办公厅先后印发珠三角地区基础设施建设、产业布局、基本公共服务、环境保护和城乡规划五个一体化发展规划，规划期限为2009-2020年；2014年11月，先后印发珠三角科技创新、物流、智慧城市群建设和信息化一体化三个行动计划和旅游、生态安全体系两个一体化规划。至此，推进珠三角一体化“1+10”文件体系形成，即一个省委、省政府《决定》和10个专项规划行动计划。今年5月，广东省委、省政府印发《广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》，明确提出要“科学制定广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂都市圈发展规划，构建协同发展机制”；广东省发展改革委等部门印发《广东省开发区总体发展规划（2020-2035年）》，“适应珠三角核心区功能拓展和空间拓展的需求，推动广州都市圈（包括广州、佛山、肇庆、清远、云浮和韶关）、深圳都市圈（包括深圳、东莞、惠州、河源和汕尾）、珠江口西岸都市圈深度融合”，明确了广州、深圳都市圈的范围。

发展历程与格局演变

从本世纪初特别是2010年以来，以广州、深圳、上海、南京和杭州为中心城市的都市圈不断地演化，在区域一体化发展中发挥着示范引领和带动作用。从长三角、珠三角地区五大主要都市圈2019年底指标平均数看，面积超过5万平方公里，GDP超5万亿元，人口规模超4000万人，一般公共预算收入超5000亿元。中心城市平均以13.8%的土地面积，承载36.9%的人口，贡献47.9%的经济总量和57.6%的一般公共预算收入，龙头作用充分显现（见表）。

表 长三角、珠三角主要都市圈部分指标对照表（2019年底）

1.从核心城市上海到上海大都市圈：横跨一市两省的“1+8”大都市圈

在《长江三角洲地区区域规划》和《规划》中，重点强调上海在长三角的核心城市地位，没有提出上海都市圈的概念。《上海市城市总体规划（2017-2035年）》提出上海主动融入长三角区域协同发展，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出，“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈”。上海大都市圈的范围包括上海，江苏的苏州、无锡、常州、南通，浙江的嘉兴、宁波、舟山、湖州，构成“1+8”大都市圈格局，主要由东部沿海、杭州湾北岸、长江口和环淀山湖四大战略协同区构成。

2.南京都市圈：南京大都市圈和宁镇扬同城化双层推进

2000年7月，江苏城市工作会议提出打造以省会南京为中心的经济联合体。2003年1月，江苏省政府批准《南京都市圈规划（2002-2020）》，成员城市为江苏的南京、镇江、扬州、淮安和安徽的马鞍山、滁州、芜湖、宣城八市。2018年12月，南京都市圈通过《南京都市圈一体化高质量发展行动计划》，2019年8月，常州下属的溧阳市和金坛市加入南京都市圈。2019年7月，南京与淮安共建宁淮特别合作区正式启动。今年4月，国家发展改革委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（简称《任务》）的通知，“支持南京等都市圈编制实施发展规划”。“南京都市圈”还有另外一层含义，即宁镇扬三地。2006年11月，江苏省党代会首次提出构建“宁镇扬经济板块”，2014年江苏省政府颁布实施《宁镇扬同城化发展规划》。2016年《长江三角洲城市群发展规划》明确南京都市圈的范围，包括南京、镇江和扬州三市。

3.杭州都市圈：杭嘉湖绍+衢（州）黄（山）

2007年5月，杭州都市经济圈第一次市长联席会议召开。2010年，浙江省政府批复《杭州都市经济圈发展规划》。2014年，国家发展改革委批复杭州都市圈经济转型升级的综合改革试点。2016年，《规划》明确了杭州都市圈的范围，包括杭州、嘉兴、湖州和绍兴四市。2018年以来，浙江大力推进大湾区、大花园、大通道和大都市区“四大”建设，其中大都市区分别命名为杭州、宁波、温州和金义等。杭州都市区核心区包括杭州全市，湖州的德清、安吉，嘉兴的桐乡、海宁，绍兴的越城区、柯桥区、上虞区和诸暨市，规划范围与长三角城市群规划给定的杭州都市圈区域相同。2018年10月，杭州都市圈第九次市长联席会议召开，浙江省衢州市、安徽省黄山市正式加入杭州都市圈。

4.广州都市圈：广佛肇+清（远）云（浮）韶（关）

2009年3月，广州和佛山签署《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》及两地城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护四个对接协议。同年6月，广州、佛山和肇庆签订《广佛肇经济圈合作框架协议》。2014年1月，《广佛肇（怀集）经济合作区发展总体规划（2013-2030年）》印发，广佛肇合作上升为省级发展战略。2015年10月，签署《共建广佛同城化合作示范区框架协议》。2016年，广佛肇城际铁路正式开通运营。2016年11月，广佛两市提出打造“超级城市”，共同参与全球竞争。2017年9月，广佛两市共同印发《广佛同城化“十三五”发展规划（2016-2020年）》。2018年，广州和佛山两地政府正式签署框架协议，在12大领域开展合作，重点打造三大合作板块，共建面积为153.5平方公里的示范区。今年，在广佛肇的基础上增加清远、云浮和韶关，名称正式确立为广州都市圈。

5.深圳都市圈：深莞惠+河（源）汕（尾）

2009年2月，深莞惠三市召开第一次联席会议，宣布正式启动珠江口东岸地区经济一体化战略。同年9月，三市第三次联席会议审议通过深莞惠《规划一体化合作协议》《社会公共服务一体化合作框架协议》等。2011年，广东省委、省政府批复设立深汕特别合作区，三市第五次联席会议上提出在深圳市龙岗区坪地街道、东莞市清溪镇和惠州市惠阳区新圩镇三市接壤处建设坪新清产业合作示范区，标志着深莞惠合作走向纵深。2013年8月，深莞惠三市召开第七次联席会议，审议通过了《深莞惠区域协调发展总体规划（2012-2020）》。2014年10月，深莞惠经济圈扩容，形成“3+2”（深莞惠+汕尾、河源）模式。2016年5月，深圳宣布实施“东进战略”。2016年11月，惠州市实施“海绵行动”。2017年9月，广东省委、省政府正式确认深汕特别合作区纳入深圳市“10+1”区域管理体系。2018年4月，深莞惠经济圈（3+2）党政主要领导联席会议提议推动在东莞、惠州临近深圳地区划出一定区域，规划建设跨行政边界的功能协调、产业互补、成果共享的“深莞惠区域协同发展试验区”。今年，“深圳都市圈”名称正式确立，范围包括深莞惠河汕五市。

现代化都市圈高质量一体化发展的趋势与培育

从2000年江苏省提出建设南京都市圈的构想，到2010年国家批复长三角区域和珠三角一体规划，再到2018年以来国家层面对现代化都市圈的部署，都市圈建设在不断地升级换代。推动从都市圈到现代化都市圈的历史性切换，需要做到五点：

1.洞察趋势、把握规律

当前，区域一体化在多个层面统筹推进，都市圈成为主战场、主牵引。建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段，既有利于优化人口和经济的空间结构，又有利于激活有效投资和潜在消费需求，增强内生发展动力。当前，要进一步规范城市群和都市圈的称谓，在坚持打造具有世界竞争力的大城市群前提下，顺应一体化发展的规律，把培育发展现代化都市圈作为区域一体化发展的重中之重，积极有序、分门别类加以推进。都市圈的规模与中心城市的能级密切相关，由于上海、广州、深圳拥有“强核”的吸附和带动力，因此可以适当放大长三角、珠三角都市圈的范围。而对于其他地区的都市圈建设，应当注重控制合理的规模，避免大而无当、尾大不掉和形式主义。

2.丰富内涵、提升质量

一体化维度不是单一的，可以从多个维度展开，组建不同的“朋友圈”。或者说，一个方向的一体化并不排斥另一个方向的一体化。从一体化的领域上讲，一般先是交通基础设施，然后是产业、公共服务，再到体制机制等一体化。从全面建设小康社会向开启基本现代化新征程的历史性转换进程中，现代化都市圈担负着率先探索现代化道路的重任。南京都市圈提出要打造创新、畅达、绿色、开放和幸福五个都市圈；杭州都市圈提出要共建互联互通、创新活力、产业协同、魅力人文、绿色美丽、开放包容和品质生活七个都市圈。

3.拓展外延、分层推进

从空间尺度上，由2万平方公里扩大到5万平方公里。在珠三角地区，由2010年三大都市经济圈、9个地级市，发展到现在五个都市圈，范围覆盖广东省20个地级市。一方面，由于高铁等重大基础设施建设的快速推进，大大压缩了城市间时空距离，大幅缩短了通勤时间，具备了建设更大范围都市圈的条件。另一方面，出于更大区域范围内协调发展的需要，相对于此前带有一定性质的城市间自发性推动，都市圈的增量部分更多地是担负国家责任、带动后发地区发展的需要。一是都市区层面，中心城市及其紧密联系的周边城市的县级区域要做强都市圈发展的硬核。二是都市圈层面，培育重点仍然是小口径的都市圈层面，一般以带动周边二三个紧密的地级市为宜。三是大都市圈层面，就是规模“膨胀”后的都市圈，这是今后一个时期培育的目标方向。

4.激发潜能、重塑动力

都市圈是我国经济增长最重要的结构性潜能，建议构建以都市圈、城市群建设为龙头，产业结构、消费结构转型升级为主体，数字经济、绿色发展为两翼的结构性潜能框架。珠三角广州、深圳两个都市圈，中心城市与周边城市发展水平梯度分明，后加入地区拥有较大的纵深发展空间，能够为中心城市的能级提升提供腹地。长三角的南京和杭州两个都市圈的主体部分，中心城市与周边城市发展水平之间的梯度并不明显，属于相对均衡的一体化，在中心城市发展能级没有达到足够大、自身发展空间比较富余的情况下，资源流动的动力机制相对较弱，需要更多地建立在平等互惠基础上的合作。

5.健全机制、完善制度

《任务》提出，“深入实施《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，建立中心城市牵头的协调推进机制”。都市圈的命名方式由原来的从城市名中各取一字进行AA制命名，到强调中心城市地位，更多地以中心城市来命名，如广佛肇都市圈扩容后改为广州都市圈。一是随着都市圈范围的扩大，传统的命名规则难以适应。二是突出中心城市的牵头地位，避免过度协调带来的高成本。实现区域一体化，不能停留在浅层次，需要走进深层次、深水区，在关键领域和体制机制上走向“一体”，建立起培育发展现代化都市圈的领导体系、组织体系、政策体系、统计监测和考核评价体系，引导和推动都市圈高质量一体化发展。