美联储银行资本监管框架改革及启示

2018年5月，美国参议院通过并正式实施《促进经济增长、放松监管要求、保护消费者权益法案》（简称《法案》），标志着其金融领域监管在经历应对金融危机的紧缩政策后再次转入宽松周期[1]。为落实《法案》中的相关要求，近两年来美联储相继发布一系列金融监管改革政策[2]，对银行业资本金、杠杆率、流动性指标和压力测试等方面的要求进行了修订。其中，今年3月5日公布的《银行资本监管改革最终规则》（简称《最终规则》）[3]，修订了银行资本监管、压力测试和监管报告等方面的相关要求，并正式引入“压力资本缓冲”（Stress Capital Buffer，SCB）来确定单家银行的资本储备要求，预计修订后的《最终规则》将对美国大型银行资本要求有所提高，而对中小型银行的要求有所降低，一定程度上体现了《法案》中考虑不同规模、不同性质银行风险水平的差异化监管思路，《最终规则》将于今年10月1日正式生效。研究和分析美联储银行资本监管改革的变化和趋势，对于我国完善金融监管政策、丰富银行资本监管工具具有一定的启示和借鉴意义。

资本监管规则的主要变化情况

1.正式引入压力资本缓冲要求

此次修订的《最终规则》的最大变化就是引入了“压力资本缓冲”的概念（见图1）。根据《最终规则》，银行的压力资本缓冲要求等于以下两者之和：银行在严重不利情景下的最低核心一级资本充足率与初始资本充足率的差值（即压力测试损失）；4个季度（未来9个季度计划期的第4到第7个季度）计划分配普通股股息占风险加权资产的比率。银行最终的压力资本缓冲等于根据上述公式计算出的SCB与2.5%①之间的较大者。此外，银行的重大业务计划变更（如合并、收购或剥离等）不再纳入压力情景下的资本规划考虑，简化了部分情景参数，如取消目前作为加强银行资本规划监督审查标准而适用的30%股息派息率等。

2.简化了监管压力测试情景和资本监管要求标准

图1 《最终规则》修订后银行需满足的资本要求

一是《最终规则》取消了监管压力测试情景中的不利情景，由原先的三个压力情景减少为基准和严重不利两个假设情景。二是对大型银行②的压力测试资本要求标准从13项降至8项，具体为：压力情景下，减少了严重不利情形一级杠杆率要求（Tier 1 Leverage Severely Adverse）和严重不利情形补充杠杆率要求（Supplementary Leverage Severely Adverse）；基准情景下，减少了标准法计算的核心一级资本（CET1 Standardized）、一级资本（Tier 1 Standardized）和总资本（Total Standardized）等要求（见图2）。

图2 资本监管要求变化的主要情况

3.修改银行合格留存收益的定义

以往的合格留存收益（eligible retainedearnings）定义中要求银行将包括本季度在内的前4个季度的净利润减去相应期间的资本分配额。经济景气的环境下，银行通常缓冲资本较为充足，倾向于多分配利润，而当经济下行面临压力环境时，在扣除之前分配资本后，可能导致压力情况下银行的合格留存收益急剧下降，进而使后续分红受到监管限制。为避免出现该情况，在面临压力时期时，银行可能会收紧信贷和其他金融中介活动，从而避免资本留存缓冲落入监管惩罚区间，这与压力时期增加信贷支持经济、逐步限制分红的监管思路相违背。因此，《最终规则》修订中将合格留存收益的定义修改为扣除资本分配后的银行前4个季度净利润，与前4个季度平均净利润之间的孰大者，对于资本留存缓冲低于2.5%的银行仍将按照之前的定义计算合格留存收益。此次修改将允许银行在面临压力时，逐步减少资本分配，增加激励以便在压力情况下继续放贷以支持经济恢复。

4.取消压力杠杆缓冲要求

与美联储2018年发布的征求意见稿相比，《最终规则》中取消了压力杠杆缓冲（Stress leverage buffer）的相关要求。原因在于杠杆率作为资本充足要求的补充，具有无风险敏感性的特点，而压力杠杆缓冲要求会增加资本规则的复杂性，考虑到美联储综合资本分析和审查（CCAR）与常规资本监管中已包含了相关的杠杆率要求，同时为了明确资本框架中基于风险和非基于风险资本要求之间的区别，《最终规则》取消了压力杠杆缓冲要求，但银行仍需持续满足无压力情形下的杠杆率相关指标约束。

5.调整中小银行核心一级资本计算方法

《巴塞尔协议Ⅲ》下，累积其他综合收益（AOCI）可算作银行一级资本（CET1）要求的组成部分，根据美国GAAP会计准则，可供出售类证券的未实现损益等项目可被计为AOCI的一部分。但在利率波动较大的市场环境下，这类资产项目的价值波动可能会导致银行资本水平波动加剧进而影响银行的资本规划，部分银行出于审慎考虑选择增加资本储备缓冲避免资本波动造成资本充足率不达标的风险，这将导致银行成本提高。为了降低中小型银行的成本，美联储允许符合条件的第Ⅲ类银行机构③及规模更小的银行选择是否将部分波动较大的AOCI项目一次性从CET1中扣除。

6.取消或修订部分监管批准事项

一是取消对资本规划的定量异议④（Quantitative Objection）。在决定是否反对银行的资本规划时，美联储将从定性角度进行评估，即考虑银行是否存在重大未解决的监管问题、资本规划的假设和分析是否合理以及资本充足评估过程的稳健性、评审的方法是否合适等，而压力情景下资本充足率低于标准不再作为反对银行资本规划的考虑因素。二是修订资本分配事先批准要求。只要资本不低于监管限制，就允许银行在没有美联储批准的情况下提高对投资者的派息，但需在15天内将其资本规划的变化告知美联储。如果银行重新提交资本规划，将由美联储通知其压力资本缓冲要求是否需要重新计算。

7.增加监管压力测试的透明度

在2019年的压力测试中，美联储披露了其中两个重要模型和一些特色贷款的预期损失率，并计划在今年公布另外两个模型，此后每年再公布一个模型，直至所有测试模型全部公开。同时，美联储计划对压力测试的具体情景和情景设计过程进行披露，通过每年收集公众关于压力测试情景设定和银行体系风险的意见反馈，对情景设定的合理性和具体方式进行征询。此外，美联储考虑从2021年后逐步在压力测试中引入“当前预期信贷损失（Current Expected Credit Loss，CECL）”⑤方法。

资本监管规则变化的影响

1.资本监管框架更具前瞻性和风险敏感性

与之前2.5%的固定资本留存缓冲要求相比，此次监管改革后，所有银行的具体资本缓冲要求将与其年度监管压力测试结果挂钩，全球系统重要性银行（G-SIBs）还需满足额外的附加资本要求。通过将不利经济条件下银行的资本要求与非压力测试下的资本监管要求相结合，银行的资本监管框架将体现对未来经营状况和宏观环境的预判、应对情况，从而更具前瞻性和风险敏感性。

2.G-SIBs资本监管要求提高，中小型银行资本监管要求有所放松

一是除G-SIBs以外的银行一级资本要求明显降低。根据美联储2013－2019年CCAR相关数据的测算结果，第Ⅰ-Ⅳ类银行的总体一级资本要求预计将平均增加110亿美元，比目前的要求增加约1%，其中G-SIBs的一级资本要求平均增加460亿美元，比目前增加7%，第Ⅱ-Ⅳ类银行一级资本要求则将平均减少350亿美元，比目前降低约10%。二是取消压力杠杆缓冲要求将使除G-SIBs外的银行一级资本要求明显减少。预计将降低总计490亿美元的一级资本要求，较之前的要求约下降4%。三是银行长期融资成本降低，或将改变其资本管理方式。资本要求的变化将降低银行每年所需的资金进而推动长期债务融资成本的下降。此外，通常银行会对核心一级资本和一级资本保持超过监管要求的“管理缓冲”（Management Buffers），由于最终规则改变了压力测试对资本的要求，银行可能会相应改变“管理缓冲”的方式，导致资本水平的变化。

3.简化压力测试要求或将增加市场流动性

以往银行为满足监管压力测试要求会倾向于囤积现金，特别是在季末和年末时点，这一举动可能会加剧回购市场的波动，造成诸如2019年9月美国回购市场的“钱荒”现象发生。美联储取消压力杠杆缓冲和一年期计划红利分配要求或将降低银行流动性要求约2%，这将较大程度缓解市场流动性问题。此外，模型分析评估测算认为最终规则对美国宏观经济的长期影响较低，但由于银行资本分配会呈现周期变化，在经济和信贷周期运行的不同阶段，最终规则的影响可能有所不同。

4.压力测试的变化趋势对监管提出了更高要求

一是压力测试过程的不断公开透明虽然能让公众了解更多关于大型银行资本规划的信息，以及美联储考察银行资本规划和风险管理能力的方式方法，从而提升监管公信力，但压力测试的透明性会导致银行采用类似的测试方法，增加模型的共同弱点，进而给金融稳定带来一定风险。监管机构需要持续丰富压力测试情景设计，并应对更多与商业周期无关的风险事件和一系列负面市场因素的考验。二是未来引入的“当前预期信贷损失”（CECL）方法可能增加监管压力测试的难度，并导致银行拨备水平增加。CECL要求所有金融工具在初始确认时就将整个存续期间预期信用损失的现值确认为一项费用，即金融资产减值的会计处理方式由“已发生损失法”修改为“预期损失法”，这需要对风险暴露、行业违约概率、行业违约损失率等数量参数指标进行科学设定。预期损失法将明显增加银行减值拨备，在经济下行初期可能出现资本比率波动。

借鉴与启示

1.拓展“适配性”监管理念

从2018年开始，美联储陆续修订了不同类型银行的资本充足、杠杆率、流动性和大额风险暴露等监管要求[4]，最新公布的《最终规则》中也区分了不同规模、不同风险特征和不同系统重要程度的银行资本监管和压力测试要求，在监管方式上更加灵活机动，体现了“适配性原则”（Proportionality Principle）的监管思路，这也是近年来国际监管组织和各国监管机构落实《银行业有效监管核心原则》的重要理念之一。目前，我国实行的监管规则中仅有流动性监管指标（如流动性覆盖率和净稳定资金比率适用于资产规模在2000亿元以上的银行）、资本充足指标（G-SIBs资本充足率≥11.5%、其他银行资本充足率≥10.5%）以及央行宏观审慎评估（Macro Prudential Assessment，MPA）管理框架中部分落实了分类监管、适配监管等原则，但在不同类型银行资本要求、信息披露和各类风险资产计算等方面的分类监管仍有待探索。特别是在当前应对新冠肺炎疫情的背景下，适度放松对中小金融机构的监管容忍度，使其能够依法合规使用再贷款再贴现等货币政策工具，更好地支持经济恢复和企业复工复产。当然在实践“适配性”监管理念的同时，还需要注意加强金融风险防范，完善银行风险处置和市场化退出渠道，避免产生道德风险。

2.强化金融监管工具的运用效果

美联储新引入的压力资本缓冲将每家银行机构所需的资本水平与在监管压力测试下的风险概况和潜在损失紧密结合，使银行资本监管更具前瞻性的现实意义。资本充足水平不仅是衡量银行偿付能力的重要指标，也是金融监管部门对银行的风险情况进行监管评价的重要依据之一，每年金融监管部门在对商业银行进行偿付能力方面的压力测试时，都会考虑不同程度的外部冲击情景下银行资本水平变化情况。但是相关的测试结果仅作为参考依据，对于银行审慎经营和风险控制等方面的约束力不强，造成部分机构的压力测试实际上流于形式。未来金融监管部门在完善和丰富监管工具的过程中，可以借鉴美联储的监管改革思路，考虑将每家银行的压力测试结果与央行金融机构评级、银保监部门的监管评级等工具结合起来，探索将压力情景下的银行资本充足、流动性、利润及资产质量等情况嵌入评级指标中，提高风险评估、预警的针对性和有效性，同时使商业银行能够真正意义上根据压力测试的结果调整经营管理策略，提高风险管理水平。

3.完善压力测试方法，发挥前瞻性风险评估功能

目前在对银行业的压力测试方面，中国人民银行、银保监部门以及商业银行自身均有开展针对不同测试类型、不同测试情景和不同项目的压力测试，在测试的周期和方法上也有所不同。与国际监管机构实施的压力测试相比，我国目前的监管压力测试大多采用半静态测试方法，测试窗口时间多选择一年，即基于商业银行基期数据，测试在不利的冲击情景下，银行资产负债以及资本充足水平的影响情况，未充分考虑测试窗口期中银行对压力情景的应对措施和资产负债表的变化情况。在美联储的压力测试中，风险因素进行传导有9个季度的窗口期，考虑到风险传导的累积和演变，未来我国在完善压力测试方法时，可以考虑丰富测试模型假设，根据现实情况合理设定压力测试窗口期，并加入银行对资产负债表的调整应对情况，探索动态测试过程，使测试结果更贴合实际变化和指导意义。

4.适当增加压力测试的透明度，强化市场纪律

从美联储的经验来看，压力测试结果的公开给公众提供了主要大型机构资本缺口的估算，约束机构为其资本信息负责同时要求其补足资本缺口，并让投资者、对手方、分析师和市场对被测试机构的经营状况作出更充分的判断。目前我国开展的自上而下和自下而上的压力测试，相关测试方法和测试结果的知晓范围仅限于监管部门和银行自身，在缺乏有效外部监督的情况下，银行改进的主动性有所不足。未来在进一步丰富测试情景设计、完善压力测试方法的过程中，在不涉及单个银行特别是上市银行经营细节的前提下，可考虑适当公开测试过程和测试结果，提升公众对监管部门的可信度和压力测试的有效性。

■ 隐者之居 李艳明/摄

注释：

①根据巴塞尔协议III，银行在满足最低资本要求之外还需满足2.5%的资本留存缓冲要求。

②主要指并表资产规模在1000亿美元以上的银行控股公司和外国银行的中间控股公司。

③第Ⅰ类机构包括了美国的所有全球系统重要性机构（G-SIBs）及其集团下属的存款类公司；第Ⅱ类机构为符合总资产大于等于7000亿美元或跨境业务大于等于750亿美元任一条件的机构；第Ⅲ类机构为总资产大于等于2500亿美元的机构，以及加权短期批发性融资、非机构资产或表外暴露大于等于750亿美元，但不属于第Ⅰ、Ⅱ类机构的机构；第Ⅳ类机构为总资产介于1000亿美元至2500亿美元之间，但不属于第Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ机构的机构；第Ⅴ类机构（即其他机构）为总资产介于500亿美元到1000亿美元之间，不属于第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ机构的机构。

④按照程序，银行提交CCAR评审报告后，美联储将组织专家对CCAR结果进行详细的评审。评审包括定性与定量两部分：定性部分主要是针对内部资本规划过程的定性评估；定量部分主要是针对资本充足率的定量评估。

⑤根据2016年6月发布的美国通用会计准则（USGAAP），银行在计提未来预期的贷款违约损失时将采用新的会计计量准则，即当前预期信用损失法（Current Expected Credit Loss），该方法要求银行对于以摊余成本计量的信贷资产在整个生命周期的风险进行前瞻性评估，估算全部生命周期的预期信用损失，而不是仅考虑历史数据。