集体土地征收管理研究

文/张佳烨

一、农村集体土地征收的相关概念

（一）农村集体土地征收定义与相关政策

农村集体土地征收，顾名思义，是指政府由于社会发展的需要，为了满足公共利益，而将集体土地强制性收归国有的行为。众所周知，土地征收制度是由于现代社会发展而设立的一项基本法律制度。无论国内还是国外，土地征收制度都是国家发展、城市建设不可或缺的重要保障。中共中央、国务院早在21世纪初期便已开始着手制定和完善相关法律法规体系。2004年，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），对土地的征收管理工作提出了明确的、系统的要求。2008年，中共中央发布了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（中发〔2008〕16号），明确要求改革农村集体土地征收制度。2010年，为了更好地维护土地征收过程中群众的合法利益，国务院办公厅发布了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发〔2010〕15号），对农村集体土地征地拆迁工作作了进一步的明确规定，要求做好相关工作，尽可能保护被征地农民的合法权益。为了落实国务院的要求，同年，原国土资源部制定发布了《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）。2011年，中纪委根据土地征收过程中出现的各种新问题、新情况，制定发布了《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办〔2011〕8号），要求切实加强监督集体土地征收过程中的各种行为，防范在土地征收过程中可能出现的腐败问题。2011年，上海市发布《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市府令71号），要求规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，并对评估价格、补偿办法等都作了明确规定。

（二）农村集体土地征收的特征

当前，在中国特色社会主义经济体制下，农村土地为集体所有。集体土地征收属于政府行为，是地方各级政府的专有权力，须经省级人民政府或国务院批准。土地征收前，需向被征收者支付相关补偿款、安置费。完成相关流程后，土地由集体土地变更为国有土地。一般情况下，集体土地征收具有四个方面的特点。

1.国家主导性。由于土地具有特殊属性，对其进行征收的主导权在于国家。根据当前我国的法律法规规定，只有省级人民政府与国务院可以批准征收相关土地，只有县级以上人民政府才能在省级人民政府批准的情况下通过征收将农村集体土地转变为国有建设用地，而后通过出让或其他相关途径向社会提供。这意味着征收是政府所特有的权力。除此之外，任何其他集体或单位都无权征收集体土地。当然，征收的权力也被包括《土地管理法》在内的一系列法律法规所严格约束。国务院和省级人民政府以国家名义开展集体土地征收，因此，其所产生的一切法律后果由国家承担。

2.国家强制性。农村集体土地征收是由县级以上人民政府在省级人民政府的批准下，以国家名义开展，因此，其不以被征地范围内的集体或成员同意为必备要件，被征地对象必须无条件服从。因此，农村集体土地征收具有国家强制性。

3.程序正当性。程序正当性是农村集体土地征收的必然特性。顾名思义，程序正当性是指国家在开展集体土地征收的过程中，必须按照相关法律法规规定，在相关时限内履行相应手续，从而保证集体征收土地项目的公开、公平、公正，杜绝出现包括权钱交易等在内的各种违规、违法情况，确保农村集体土地征收工作在合法、合理的框架内进行。当然，自古以来，土地一直是我国农民生产、生活的重要组成部分。征收农村集体土地势必会给农民的生产、生活带来巨大的影响，因此，政府只有通过正当、合理的土地征收程序才能确保农民在征地过程中充分享有知情权、参与权，才能切实保护被征收土地农民的合法权益。

4.有偿性。有偿性是农村集体土地征收的又一显著特性。有偿性是指在农村集体土地征收过程中，征收方需给予土地被征收方合理的经济补偿。关于这一点，我国《宪法》有明确规定。《宪法》第十条明确：“国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此外，《物权法》、《土地管理法》等法律，国务院相关法规，原国土资源部发布的相关部门规章以及上海市发布的地方性法规、规章等，也向农村集体土地征收提供了相关的法律保障与政策支持。正如上文所述，土地征收虽然是为了社会发展、城市建设，但征收土地势必会对农民的生产、生活产生影响。因此，要切实保障被征收土地农民的合法权益，使其在土地被征收后能够继续保持正常的生产、生活，能够继续保持土地被征收前的生活水平。

二、农村集体土地征收的现状

（一）集体土地征收是时代发展的必然选择

随着城镇化进程的不断加快，土地作为城镇化的载体，势必成为地方各级政府的征收对象。城市边缘的不断外扩，势必会导致农村集体土地成为当前阶段乃至未来一段时期土地征收的重要对象。这是城市建设的必由之路，也是时代发展、社会进步的必然选择。

（二）违规征地现象时有发生

土地作为城市发展的基本所在，自然是各级政府眼中的“香饽饽”。拥有土地，就意味着地方政府拥有了招商引资、兴办实业的场所，拥有了发展经济的基础。地方财政将随着土地征收的实行而日趋殷实。因此，地方政府往往希望通过征收土地，转变土地用途，实现地区经济的进一步提升。违规征地现象也因此屡禁不绝。

（三）集体土地征收矛盾日益显现

虽然集体土地征收是一件皆大欢喜的事情，既可以推进城镇化进程，改善农村的生活环境，又可以改善农民的生活品质，然而，在实际操作中，由于农民处于弱势地位，其合法权益往往受到侵害。此外，一些农民将集体土地征收视为一夜暴富的捷径，往往对集体土地征收的补偿不满意，从而抵制征收工作。这些问题已然成为集体土地征收中屡见不鲜的问题。

三、集体土地征收过程中存在的主要问题

随着城镇化进程的不断加快，大量集体土地被征收成为国有土地，从而不可避免地出现了一些问题，笔者经过梳理，总结了四个方面的问题。

（一）“公共利益”界定模糊

《宪法》尽管明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用”，然而却没有明确“公共利益”的内容与范畴。《土地管理法》、《物权法》等对相关概念也没有作出明确的界定，使地方各级政府的自由裁量权不受约束。地方各级政府往往受到自身经济发展因素的驱动，寻找各种理由向省级政府申报征收。

（二）征收补偿标准略低

集体土地征收工作的难点在于协调各方利益，尤其是补偿利益。当前征地经济补偿的费用主要包括三部分，即征地补偿费、地上附着物和青苗补偿费，以及安置补助费。按照《土地管理法》的有关规定，征地补偿需按照“产值倍数法”进行计算。一般情况下，土地补偿费为该块土地被征收前三年平均产值的6-10倍。征收耕地的安置补助费为该块耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍。同时，每块被征收耕地的安置补助费不得超过被征收前三年平均年产值的15倍，土地补偿费与安置补助费总和不得超过该土地被征收前三年平均年产值的30倍。这种计算方式不仅缺乏合理性，且补偿费用明显较低。这种计算方式不仅忽略了土地种植经济作物的经济效益，还忽略了土地的社会效益，损害了农民的长远利益。

（三）土地收益分配机制不合理

在我国现行的土地使用制度中，集体土地须由国家统一征收后方可进入市场。换言之，政府垄断了土地交易的一级市场。政府征收与招拍挂的土地价格差无法分享给农民，农民集体土地的收益无法得到充分兑现。这样的分配机制明显缺乏合理性。首先，土地的财富价值没有得到充分体现。农民虽然不拥有土地，却享有对土地的使用权与处分权，集体土地如被征收，农民即失去了赖以生产、生活的生产要素，其生活势必会受到影响。其次，农民没有享受到土地增值所带来的收益。当集体土地使用权没有改变的情况下，农民享有长期的土地收益处分权。集体土地被征收，产生了巨大的利润，农民由于集体土地所有权的改变而失去了原先的收益，而这部分利润也没有分配给农民，这极大地损害了农民的合理收益。

（四）土地征收程序失范

各级地方政府以国家的名义开展土地征收，意味着按照一定的规定程序开展征收工作。然而，在实际操作过程中，各级地方政府往往在程序上会出现失范现象。例如将程序前后倒置，部分地方政府会尚未发布公告即已启动征收工作，部分地方政府缺乏听证环节等。这些情况的出现反映出土地征收程序的失范以及对被征收土地农民权益的轻视。

四、完善集体土地征收的相关对策

笔者经过对当前农村集体土地征收问题的研究，在总结了相关经验后，围绕梳理的问题，提出以下两个方面的解决对策。

（一）完善集体土地征收制度

1．改革土地产权。农村集体土地的所有权归集体所有，集体中的每位成员平等享有所有权。然而，这种模糊的所有权往往使农民无法真正享有这项权利。一般情况下，在现实中，农村集体土地所有权由村委会行使，而村委会容易受到地方政府的影响。因此，在当前的政治体制下，农村集体土地的实际规划安排由地方政府决定，农民往往无法左右对自己实际拥有处分权的集体土地的处分。因此，改革土地产权、建立统一的土地市场迫在眉睫。当前，国内多地已开始农村土地产权模式的探索，广东中山的土地股份合作制是其中的典型：将土地均分给拥有集体土地的农民，按统一标准折算成股份，农民按份额享受土地的权益。这种方式可以有效解决集体土地的补偿问题，从而保障被征收土地农民的长远利益。

2．制定专门的土地征收法规制度。法律是社会稳定的制度保障。集体土地征收作为一项社会关注度高、关乎人民群众切身利益的重要工作，必须做到有法可依。然而，当前无论是《宪法》，还是《物权法》，或者是《土地管理法》，都没有对土地征收作出明确的规定，相关内容较为模糊，操作性较弱。当前，在房屋征收方面，国家出台了《城市房屋拆迁管理条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但集体土地征收方面的法律，却始终是空白。没有具体、明确的法律保障，集体土地征收工作无法做到有法可依、有法必依，无法切实保护被征收土地农民的合法权益。因此，应加快相关立法工作，使集体土地征收做到有法可依，有法必依。

（二）完善相应的补偿安置体系

补偿安置问题是被征收农民最为关心的问题，也是矛盾爆发最为集中的问题。完善相应的补偿安置体系可以有效解决矛盾冲突，保障土地征收工作顺利开展。

1.制定科学、合理的补偿标准。土地征收补偿标准的制定与当地经济社会发展的水平息息相关。首先，应考虑引入市场机制，以市场价格作为补偿标准制订的主要参考。其次，要充分考虑土地的长远收益，要将农民未来生产、生活的利益充分纳入考量范围。其三，要尽可能完善相应补偿内容，做到应补尽补。

2．建立多元的补偿安置机制。现行的征地补偿安置主要以房屋安置与货币补偿为主。然而，随着经济社会的发展，如此简单的补偿方式无法满足被征收土地农民的需要，应进一步加以完善。首先，可以在既定规划的基础上保留部分土地给被征收土地农民作为未来发展的启动基础。其次，可以提供保障房或工作岗位等作为被征收土地农民生产、生活的依托。其三，可参照广东等省份的探索经验，给予一定的债券或股份保障，以满足被征收土地农民的生活需要。

当前，虽然在集体土地征收过程中出现了许多问题，但随着法律制度的不断健全完善、地方政府职能的不断转变，相信集体土地征收问题会在制度的框架下逐渐得到解决，农村的城乡一体化进程也将因此进一步加快。