国家治理现代化视阈下PPP模式的定位重塑与可持续发展*

李丽琴

(福建江夏学院 会计学院,福建 福州 350108)

国家治理体系和治理能力现代化是开启社会主义现代化国家新征程的制度保障，是后国际金融危机时代的现实选择，是夺取全面建成小康社会胜利的关键所在。其作为全面深化改革的总目标之一，在十八届三中全会首次提出，并经十九大进一步确认。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》更是将坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全党的一项重大战略任务。推进国家治理现代化需要一系列的制度创新，PPP模式蕴含着国家治理现代化的诸多要素，作为一种现代化的公共服务制度创新，其根本目的不仅是为了解决政府融资和债务问题，更是要建立一种协调政府、市场和社会关系的有效机制。在实践过程中，由于政府过度关注PPP模式的融资功能而忽视其治理功能，使得其逐步偏离国家治理现代化的进程。因此，只有在科学剖析和理解PPP的内涵的基础上，深度挖掘其中的治理现代化元素，才能回归PPP模式的本源属性，以此促进“以人为本”PPP模式的可持续发展，使其成为推进国家治理现代化的重要工具。

一、PPP模式与国家治理现代化的内涵界定

国家治理现代化是在一个国家范围内，各治理主体对社会公共事务的合作共治，意味着政府、市场和社会之间的关系将再一次发生变革(何增科，2014[1]；俞可平，2014[2]24)。PPP模式作为一项重大的制度创新，不仅创新了公共服务的供给模式，更重塑了政府、市场和社会之间的关系，二者有着高度的内在契合性。

(一)PPP模式的定义解读

PPP模式是特定历史环境和全球政治经济环境下的产物，现代意义上的PPP模式起源于20世纪90年代的英国，是对传统意义上由政府负责并主导的社会公共服务体系的补充或替代。从现有研究来看，各界对PPP模式的理解并未达成共识，对其概念的界定存在差异。联合国开发计划署(UNDP)强调PPP模式是多元主体(包括政府、营利性企业和非营利性企业)基于某个项目的合作关系[3]15，英国财政部和欧盟认为是公共部门和私人部门的一种合作关系[3]17，在合作的过程中，合作主体为了共同的利益，共担风险，共享收益。就我国而言，PPP模式的概念基本沿用国外的理念但有所改良。财政部与发改委都强调PPP模式中政府与社会资本的合作关系，但发改委主推的是属于特许经营的PPP模式，二者都强调PPP模式中的合作共赢关系，将其作为提高公共产品质量和效率的制度创新。尽管各国或机构对PPP模式的定义尚未形成一致的表述，这主要是由于传统意义上对公共和私人的两大领域的划分模糊不清所造成的，但这并不影响PPP模式在实践中的应用。总结各方定义，可以归纳出几个关键词：一是合作，每种概念表述中都提到政社合作，尽管对政府和社会部门的界定不同；二是契约，强调各主体在合作框架下的利益共享和风险分担；三是共赢，合作的目的是利益共享，提高基础设施领域及公共服务的供给效率。

(二)国家治理现代化的内涵阐释

西方国家较早开始对“治理”(governance)进行研究，对公共部门管理改革的回应是其研究的主要内容，在这一过程中，公共部门处理社会事务的方式经历了从“统治”到“管理”再到“治理”的演变。治理是在没有强权力的情况下，基于共同目标的协商与共识，强调多中心治理，意味着多个处理主体共同处理公共事务，这必然要求政府转变自身的角色定位与职能任务。汉语语境中的“治理”通常指“国家统治和管理”，国内学者对“治理”的研究保持了国外治理研究的一般性，但在治理主体、治理方式以及治理成效上形成了特色。综合国内外“治理”的研究，其实质是对市场和政府失灵的回应，随着第三部门的兴起与发展，公共利益实现方式具有一定的“社会中心主义”色彩，强调多元、民主、合作。而“国家治理”则代表了一种更为综合的、可操作的评价体系。“国家治理体系和治理能力现代化”在十八届三中全会上首次定为全面深化改革的总目标之一，十九大报告再次确认这一总目标，十九届四中全会全面部署国家治理现代化工作。自“国家治理现代化”提出以来，国内学者从不同学科，基于不同层面对其进行了广泛的研究，并形成了一系列的研究成果，表1归纳了比较有代表性的观点，以便于理解国家治理现代化。

表1 国家治理现代化观点摘要

尽管学者们对国家治理现代化的理解不尽相同，但大致可以总结出一些共识：一是治理主体多元化，强调政党、政府、社会、市场多元主体协调完成国家治理任务；二是治理方式现代化，要实现科学化、民主化、法治化、透明化的治理手段；三是治理目标理性化，要以实现可持续稳定和发展的良性治理作为国家治理现代化的目标。

二、PPP模式与国家治理现代化的内在契合性分析

从上文对PPP模式及国家治理现代化的内涵界定中我们可以看出，尽管学界对二者并没有形成一致的界定，但对其基本内涵达成了一定的共识。PPP模式的关键因子与国家治理现代化内涵要点存在内在的契合性，图1诠释了二者的契合关系。

(一)PPP模式多方博弈主体之间的合作突出国家治理主体多元化

PPP模式强调公私合作，通过引入市场机制寻求多方合作，进而提高公共服务的质量和效率。它以“政府—市场—社会”三元结构为背景，通过项目内、外部形成的合作网络中的正式和非正式机制发挥作用，形成了内、外部协调运转的有效治理架构，反映了公共产品和服务供给领域的多元治理特征。这打破了传统公共服务偏“单中心”的供给政策框架，是“一元之治”向“多元之治”的变革。PPP模式作为一种优化的项目采购机制与复杂合同关系的融合，实现了政府、市场、社会的协调互动关系，参与合作的各方利益主体形成了法律框架下的平等伙伴关系。

(二)PPP模式内在的契约精神彰显治理手段现代化

“多元共治”的合作关系必然导致合作主体间利益诉求的不同，这会使得PPP模式中合作主体在合作目标上产生分歧。要促使PPP模式中的多元主体形成良性的共治局面，需要建立科学的合作机制来制衡双方的私利目标，明确各自的权利和义务。PPP模式通过构建合理的合作框架所形成的内在契约关系充分彰显了治理手段的现代化。首先，法律法规和制度规范有助于合作的法治化。PPP模式通过建立相应的法律体系和制度规范，通过法治的形式来引导并规范合作各方的行为。其次，开放的合作秩序有助于合作的透明化。开放的合作秩序意味着PPP模式项目具有公开透明的信息披露机制，能够减少信息不对称，保障社会公众的利益。再次，合理的决策程序有助于合作的民主化。PPP模式项目中政府与社会资本是公正平等的伙伴关系，在合作过程中，双方通过民主的方式制定合理的合作程序并在合作中积极履行合同义务。

(三)PPP模式利益共享的共赢目标体现治理目标的理性化

PPP模式是一种由多元主体构成的复杂合作模式，各主体之间既有合作又有竞争。合作主体通过设置合理的治理架构，清晰界定各方权利义务，利益共享、风险共担、共治共赢的治理局面能有效促进治理目标理性化。治理目标的理性化意味着治理效能更加高质有效，治理理念更加人性合理。一是市场机制的引入能够有效解决公共产品提供的数量和质量问题，提高治理有效性。政府在公共服务领域存在失灵问题，PPP模式中市场机制的引入可以解决数量和质量问题。二是政府与市场主体合作的最终目的是实现公共利益最大化。在PPP合作框架下，各方共同磋商协调，共同回应社会公众需要，使得公共产品的提供能够更加人性合理，能最大限度实现公众利益。

三、PPP模式的发展与治理现代化的路径偏离

(一)PPP模式的发展现状

20世纪80年代，BOT在基础设施领域的应用是我国PPP模式的早期探索。2014年，在相关部门的齐力推动下，全国掀起PPP模式的发展热潮，并在基础设施和公共服务领域得以快速发展和推广。根据全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台的统计，2014年以来，截至2019年第三季度，全国项目管理库中累计投资额达14.1万亿元，投资项目达9249个，落地率65.3%，累计开工率58.9%。其中，交通运输、市政工程、城镇综合开发是PPP项目较为集中的行业。从分布的省份来看，贵州、云南、四川是PPP项目累计投资额排名前三的省份[15]。

(二)国家治理现代化过程中PPP模式的路径偏离原因

尽管PPP模式在我国得到了快速的发展，但在实践过程中，由于过于注重其融资功能而忽视其治理价值与功能，使得其在促进国家治理现代化的过程中逐步产生了路径偏离。

1.多元共治格局虚置导致治理主体多元化路径偏离

PPP模式是要通过构建“政府—市场—社会”协调机制实现风险共担、利益共享的良性治理局面，但在实践中，由于PPP模式中各参与主体权责利不对等，社会资本及公众的参与积极性并不高，多元共治的格局虚置，偏离了治理主体多元化的路径。一是社会资本进入比例不高。PPP模式发展的关键在于吸引社会资本参与项目建设，但在我国，由于项目自身收益的不确定性，政府行为不当以及民营企业融资难等原因，民营企业参与PPP项目的积极性并不高。截至2019年第三季度，参与PPP项目的民营企业数量3705家，占社会资本的比例为34.6%[15]。这样，中央或者地方的国有企业成为PPP项目中社会资本的大多数，原本的“政社合作”实际上异化为“公公合作”。二是公众参与度低。PPP模式的公众参与能够发挥其外部监管作用，但由于公众并未意识到自身利益相关者的地位，参与意识和能力不足。同时，由于信息公开渠道缺失以及公众参与机制不完善，鲜有民众参与其中，PPP模式中的民众参与形同虚设。

2.上位法缺失导致治理手段现代化路径偏离

PPP模式多个参与主体间的利益协调需要系统完备的法律框架加以规范，但目前我国PPP的法律环境仍不够完善。中国PPP立法工作由发改委到财政部的各自主导，再到由国务院牵头两部委共同推进，至今并未形成一部权威的PPP法律。现行的PPP法律法规除了国务院颁布的条例外，大多数为各部委的规定、办法、通知以及各级地方政府的相关政策规定。中国现有的PPP法律政策不仅层次较低，而且法律政策间还存在着不协调不配套之处。上位法缺失以及法律规制间的不协调导致PPP模式发展缺乏强有力的法治保障。这也导致PPP模式开放的合作秩序、合理的决策程序难以保障，使得PPP模式法治化、透明化、民主化的治理现代化手段无法实现。

3.融资功能异化导致治理目标理性化路径偏离

PPP模式被赋予两种功能，一是提高基础设施及公共服务的效率，二是解决财政实力与支出需求不匹配问题。PPP在我国快速发展的过程中，后一种功能被放大，很多项目在效率提升上并没有发挥应有的作用。尽管PPP模式蕴含着成本降低，效率提升的精神内核，但在我国实践中，PPP模式被地方政府推崇的主要原因是因为其可以发挥融资功能，将地方政府的支出承诺拉长，进而缓解财政压力。然而在缺少良好规范的情况下，PPP模式的融资功能被进一步异化。各地出现了各种违规融资和监管规避的行为，债务资金充当资本金，明股实债等情况时有发生。PPP模式融资功能的异化导致其提高公共服务供给质量和效率的目标将落空，广大公众的利益诉求也难以实现，偏离了治理目标理性化的路径。

四、国家治理现代化视阈下PPP模式的本源回归与可持续发展

(一)PPP模式的本源回归与发展路径

PPP模式是一种新型的社会治理模式，多方主体的合作、内在的契约精神以及共治共享的目标是PPP模式的内涵表达，其与国家治理现代化存在高度的内在契合性。但在实际操作过程中，由于PPP模式融资功能异化，导致其逐渐偏离了国家治理现代化的路径，主要原因在于各界对PPP模式本质的过度延伸，导致其功能异化。要促进PPP模式的健康发展首先要正本清源，重塑定位，并制定相应的配套措施。

1.正本清源，回归PPP模式本质定位

PPP模式的出现意味着公共部门投入降低，地方政府可以将财政支出拉长到项目运作的时间段里，在一定程度上可以缓解地方债务问题。但PPP模式化解地方债务存在差异性，要根据具体情况进行分析，盲目扩大PPP应用领域，反而会扩大地方政府的隐性债务。当前各地应用PPP模式中出现的异化问题是对其本质的过度延伸。各地方政府仅仅抓住了PPP融资的工具属性，而没有发挥其本质功能。要发挥PPP模式推进国家治理现代化的作用，需要正本清源，从PPP模式的本质出发，充分发挥其提高基础设施及公共服务质量和效率，增加社会公众福利的功能，在不断规范的发展中逐步回归PPP的本源。

2.法治引领，促进PPP模式规范发展

PPP模式在推广过程中出现的各种问题，除了各地方政府对其融资功能的过度放大外，缺乏强有力的法制保障也是其不规范发展的重要因素。只有PPP模式的应用范围、操作程序以及PPP模式中各方利益的保障措施得以在法律层面加以明确，才能促进PPP模式规范发展，发挥其本质功能，推动国家治理现代化。总体上，要按照“法律+政策+实施细则”建立健全PPP模式的制度规范体系。从短期来看，应在前期各类政策的基础上，摒弃部门之争、概念之争，尽快颁布和实施PPP管理条例。从长期看，PPP立法应统御全局，从条例上升为法律，形成以合同为中心，涵盖合作伙伴关系、PPP操作流程、政企双方权责界定等方面的独立完整的法律体系。

(二)PPP模式的可持续发展与治理现代化回应

法国特许经营100多年实践探索以及英国1992年PFI模式是PPP模式得以发展的实践总结，在此基础上总结提炼，PPP模式得以认可和推广，成为一种基础设施项目运作理念。从其发展的阶段演进来看，学界将PPP模式分为三个层次，分别为PPP1.0、PPP2.0以及PPP3.0阶段，或称为第一代PPP、第二代PPP、第三代PPP。其划分的依据主要从各阶段的政策取向出发，PPP1.0侧重PPP的融资功能，以弥补公共财政预算缺口为主要目的；PPP2.0以提高公共产品供给效率为主要目的，而PPP3.0将实现以人为本的可持续发展为目标(李开孟，2018[16]；熊伟，诸大建，2017[17])。联合国欧洲经济委员会2016年颁布了《实现联合国可持续发展目标以人为本的政府和社会资本合作(PPPS)善治指导原则(草案)》，全面推动PPP3.0模式。PPP3.0是现代PPP理念的重大创新，将以人为本和可持续发展作为运作理念和目标定位，致力于解决经济社会发展的公平和效率问题，并纳入了社会和环境的考量指标，是未来PPP模式的发展方向。从推进国家治理现代化的角度看，实现以人为本可持续发展的PPP3.0模式无疑是一次理想的治理制度供给创新。十九届四中全会从13个“坚持和完善”提出了国家治理体系和治理能力现代化的具体推进路径。以人为本的PPP3.0模式从以下几个方面回应了国家治理现代化的具体要求。

1.坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治

坚持和完善人民当家作主的制度体系，就要坚持人民的主体地位，通过健全民主机制，确保人民依法通过各种途径和形式参与国家事务的管理。PPP3.0模式要求极大地提高公众在公共事务中的知情权和参与权，从而更好地维护公众的利益。现代信息技术的发展为公众知情权和参与权的实现提供了技术保障和支持。一方面，公众意愿的民主表达使得PPP3.0模式提供的公共产品能最大限度地满足人民的需求；另一方面，公众的有效监督可以提高公共产品的供给质量和供给效率。但需要注意的是，应该对公众的知情权和参与权进行有效的引导以避免造成负面效果。

2.坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力

坚持和发展中国特色社会主义制度要求构建中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家是其内在要求。PPP模式中相关利益主体的权益需要法律进行规范与制约，法治化是PPP模式得以发展和延续的前提和保障。PPP3.0模式更是将法治化要求作为“政府—企业—公众”三方制衡机制的规范与保障。PPP3.0模式中的法治化要求和建设是中国特色社会主义法治体系在现实制度建设中的推进和践行。

3.坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要

中国共产党立党为公、执政为民的内涵建设要求是增进人民福祉、促进人的全面发展。建设过程中，我们应不断创新公共服务供给方式，加强基础性、普惠性、兜底性的民生建设，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。PPP2.0模式强调其在提高公共产品供给质量和效率上的功能，对公平问题并未过多关注。PPP3.0模式强调要发挥PPP模式在提高公平性上的功能，强调PPP模式要以人的需求为导向，以人为本。给社会公众提供优质、低廉、覆盖面广的公共产品和服务是PPP3.0模式追求的目标，以此发挥其在促进公共服务均等化方面的积极作用，让更多地区和人群分享改革成果。

4.坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展

坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展是坚持和完善社会主义基本经济制度的要求，应积极推动混合所有制经济发展。发展混合所有制，是产权制度层面股份制的确立，而不是简单将多种经济成分进行混合。PPP模式组成SPV项目公司来运营PPP项目，每一份标准化的股权都有明确的股东，各股东之间在法治化环境下组成契约关系。SPV的股权结构天然具有混合所有制的特征，而且能有效发挥国有资本的带动作用，逐步扩大民营资本在PPP项目中的份额。PPP3.0模式在未来法治化框架下能够实现公有制与非公有制的相互合作与潜力释放，从而推动经济高质量发展。

5.坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全

PPP模式是社会治理制度的创新，其通过引入社会资本共同参与公共产品提供，充分调动广大民众积极性，或直接参与，或建言献策，或监察督导，让公共产品的提供更加优质高效，更符合广大人民的利益，体现了共治共建共享的社会治理制度创新。PPP3.0将以人为本和可持续发展作为发展理念，其提供的公共产品更能体现广大民众的利益诉求，是对共治共建共享社会治理的充分回应。

6.坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生

生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计，我们要促进人与自然和谐共生，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。PPP3.0模式强调经济、社会和环境的协调发展，其关注资源环境的可持续发展，将环境维度纳入PPP3.0模式下的决策因素。PPP3.0模式从环境的承载力出发，发挥其在改善资源、环境、居民生活上的作用，以此推动生态文明建设，推进国家治理现代化。