精准扶贫背景下国家助学贷款政策实施现状及完善路径

冯梅 姚荣玉

摘  要：国家助学贷款是保障“不让一个学生因家庭经济困难而失学”的重要举措，更是助力脱贫攻坚、阻断贫困代际传递的有效方式，为高等教育的发展提供重要保障。做好国家助学贷款工作是实现精准扶贫的重要内容之一，也是发挥“资助育人”的重要途径。文章基于对广东省H县的实证调研，从学生主体出发，探究学生对国家助学贷款政策的了解度和行为选择，深入剖析国家助学贷款工作面临的问题及深层原因，并对如何完善国家助学贷款政策实施路径提出建议。

关键词：精准扶贫;高校;国家助学贷款

一、问题提出

伴随着经济社会的发展和教育改革，高等教育逐渐从精英化向大众化转变，学费也从完全由国家承担逐步发展为国家、社会和学生家庭共同分担，家庭经济困难学生随之产生。国家助学贷款政策是伴随着高校扩招后贫困生数量急剧增长的需要而出现的，是保障“不让一个学生因家庭经济困难而失学”的重要举措，更是助力脱贫攻坚、阻断贫困代际传递的有效方式。作为一项重要的保民生、暖民心的工程，国家助学贷款取得的成效有目共睹，贷款金额和规模逐年增加，金额从2015年的219.86亿增加到2018年的325.54亿，规模从332.57万人增长到446.94万人。然而，在精准扶贫背景下，国家助学贷款政策依然存在政策宣传不精准，贷款受益面窄，贷款额度不精准等问题。鉴于此，文章基于对广东省H县的实证调研，从学生主体出发，探究学生对国家助学贷款政策的了解度和行为选择，深入剖析国家助学贷款工作面临的问题及其深层原因，为完善国家助学贷款政策提供解决思路。

二、研究设计

（一）调查方法

本次调研活动依托“广东省助学贷款政策下乡行”活动，调查采用问卷调查和实证走访相结合的方式，主要就个人基本情况、对助学贷款政策的认知以及满意程度进行调查了解。本次共发放调查问卷1400份，共回收有效问卷1306份，有效率93.28%;深入访谈贫困家庭20户，其中在读大学生5户、应届高中生5户、在读高中生5户，中职生5户。

（二）样本特征

本次共回收有效问卷1306份，其中男生占比30.99%，女生占比69.01%;汉族学生占比99.17%，少数民族学生占比0.83%;城镇户口学生占比11.82%，农村户口学生占比88.18%;在读高中生占比33.80%，在读大学生占比11.69%，在读中专生占比52.72%，其他占比1.79%;认为家庭条件属于经济困难学生的占比39.49%，家庭经济条件不困难的学生占比28.88%，说不清楚的学生占比31.63%;申请并获得助学贷款的学生占比3.51%，申请未获得的占比0.45%，没有申请过的学生占比91.44%，准备申请的学生占比4.60%。可知，本次调查覆盖样本较广，具有较强的代表性。

三、国家助学贷款政策实施成效

目前，我国普通高等学校家庭经济困难学生资助政策体系已基本建立。作为高校学生资助体系的重要组成部分，国家助学贷款经过多年探索和完善，逐步形成了符合中国国情和高校特点的发展模式，取得了显著成效，对确保高校家庭经济困难学生顺利完成学业发挥重要作用。

（一）助学贷款政策得到进一步完善

近年来，教育部相继出台和完善多项助学贷款政策，助学贷款体系趋于完善。《关于调整完善国家助学贷款相关政策措施的通知》（财教〔2014〕180号）将国家助学贷款资助标准从6000元提高到本专科8000元、研究生1.2万元;要求全日制普通本专科学生国家助学贷款全国平均资助比例应与当年国家助学金资助比例相当。《教育部 财政部 中国人民银行 银监会关于完善国家助学贷款政策的若干意见》（教财〔2015〕7号）将贷款最长期限从14年延长至20年，将还本宽限期从2年延长至3年整，同时建立国家助学贷款还款救援机制。《教育部关于取消一批證明事项的通知》（教政法函〔2019〕12号）取消高校学生申请资助时需由家庭所在地乡、镇或街道民政部门对学生家庭经济情况予以证明的环节，改为申请人书面承诺。在党中央的高度重视下，贷款政策趋于完善，贷款程序逐渐简化，贷款工作得到学生的一致肯定。对助学贷款满意度进行调查研究，其分析结果显示，学生对国家助学贷款总体印象的评分为3.59分，标准差为0.85，上下四分位处于3和5之间，整体水平处于“一般满意”至“比较满意”之间，偏向于“比较满意”（问卷采用李克特5点计分法，其中1表示很不满意，2表示不太满意，3表示一般，4表示比较满意，5表示很满意）。其中“很满意”的学生有202人，所占比例为15.5%;“比较满意”的学生有468人，所占比例为35.8%;“一般满意”的学生有577人，所占比例为44.2%;“不太满意”的学生有34人，所占比例为2.6%;“很不满意”的学生有25人，所占比例为1.9%。以上论述表明学生对当前国家助学贷款比较满意，“比较满意”及其以上的比例超过50%。数据分析和走访调查结果表明，学生对当前实行的国家助学贷款比较满意，助学贷款在很大程度上解决了贫困学生因为学费而难以上学的问题。

（二）教育公平得到进一步实现

教育公平是整个社会的起点和前提，是现代教育的基本价值取向，促进教育公平是国家的基本教育政策之一。高校学生资助公平是教育公平的重要支撑，是实施科教兴国和人才强国战略，优化教育结构，促进教育公平和社会公正的有效手段。国家助学贷款保障了家庭经济困难学生的受教育权利，体现了教育公平正义原则。各地、各高校坚持“应贷尽贷”工作方针，助学贷款资助金额逐年增加，助学贷款覆盖率逐年提升。国家助学贷款政策的实施，让高校贫困生在物质上得到帮扶，缓解了高校贫困生家庭的经济负担，为贫困生顺利完成学业提供了保障，基本实现“应助尽助”的工作目标，初步实现了教育公平。基于广东省H县的调查数据显示，认为助学贷款政策对完成学业有很大帮助的学生占比60.7%，认为助学贷款政策对完成学业有一些帮助的占比39.3%。可见，高校助学贷款政策体系的建立和实施，保障了家庭经济困难学生平等接受高等教育的权利，这是维护高等教育公平的直接表现。

（三）政策宣传工作取得一定成效

政策宣传是政策执行过程中的起始环节，是一项重要的功能活动。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识，政策宣传是统一人们思想认识的有效手段。学生只有在对国家助学贷款政策的意图和政策实施的具体措施有明确认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行国家助学贷款政策。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视贫困家庭子女的受教育问题，不断加大资助政策的宣传力度。以广东省为例，广东省近年来不断加大政策宣传力度，开展“资助政策和国家助学贷款下乡行”政策宣传活动，选拔学生宣传员参加国家资助和助学贷款宣传活动，利用寒暑假时间，到生源所在地经济困难家庭发放资助宣传材料，讲解国家资助政策。此外，持续开展“家校关怀万里行”精准家访活动，构建精准资助和人文关怀兼具的资助新模式，将高校家庭经济困难新生入学“绿色通道”延伸至家门口，将应急救助关爱送到学生的心坎上。宣传工作得到学生充分肯定，问卷分析结果显示，认为宣传工作基本到位和到位的学生占比超过70%，大部分学生认为国家助学贷款宣传政策比较到位，能够及时了解相关讯息。

四、国家助学贷款政策实施的现存问题

我国国家助学贷款政策尽管已经取得初步成效，得到社会的认可和支持。然而根据实地访谈和问卷调查发现，国家助学贷款政策依然存在着宣传工作不精准、贷款受益面窄、资助额度不精准等问题，亟待进一步完善。

（一）政策宣传力度不够，宣传形式单一

宣传工作是否到位是整个政策是否落实到位的重要基础。学生作为高等教育工作中的“晴雨表”，如果助学贷款政策宣传工作不到位，学生对于政策的知晓度也会随之变化。数据分析结果显示，学生对助学贷款知晓度不高。问卷中很了解国家助学贷款政策的学生占比仅为3.59%，基本了解的占比仅为30.90%，了解很少和完全不了解的占比将近70%。另外，对选擇“很了解”和“基本了解”国家助学贷款相关政策的学生就“目前受理我省国家助学贷款主要银行是哪家”进行调查。分析结果如图2所示，知道助学贷款主要受理银行是开发银行的学生较少，认为自己“很了解”助学贷款相关政策的学生选择国家开发银行的仅有8.05%的学生，认为自己对助学贷款政策“基本了解”的学生选择国家开发银行的比例仅为9.26%。此外，调查结果显示，76.5%的学生不了解生源地和校园地助学贷款政策的区别，76.1%的学生不清楚助学贷款的额度。综上可知，学生对助学贷款相关政策了解不深入。

实地走访也印证了以上论述。在实地走访的20户贫困家庭中，问及助学贷款的额度、种类、受理银行、申请流程等问题时，只有申请并获得助学贷款的在读大学生能够回答部分内容，但是申请并获得助学贷款的大学生对“生源地助学贷款和校园地助学贷款的区别”、“还款最长年限”、“如何还款”等更深层次的问题却不是很了解。未申请过助学贷款的大学生、应届高中生、在读高中生、中职生大都只是听说过助学贷款政策，对助学贷款政策更为详尽的内容了解很少。当前，国家助学贷款的宣传并不全面且普及程度较低，一些实际有贷款需求的家庭因缺乏对国家助学贷款政策的了解和认识而错过了贷款的机会，甚至出现一些学生宁愿拖欠学费也不申请贷款的现象。

（二）助学贷款受益面窄，贷款额度偏低

随着我国各级政府及部门对贫困大学生问题的日益关注，我国国家助学贷款发放规模逐年扩大，但需要获得国家助学贷款的大学生与获得国家助学贷款的大学生之间存在较大缺口，国家助学贷款覆盖率远低于其他国家覆盖率。截止2017年助学贷款资助面为13.56%。而欧美发达国家，高等教育资助体系已较为成熟，助学贷款是最主要的资助方式，美国公立高校在2010至2016年学生贷款资助面在47.40%-52.60%之间。我国助学贷款资助受益面与西方发达国家有较大差距。究其原因，主要是由于高校毕业生就业情况不稳定，贷款回收有风险，且助学贷款利息收入较低，造成银行积极性不高。另外，因为助学贷款有偿还期限和发放额度的限制，难以解决部分学生的困难，也并非其获得资助的首选。问卷分析结果显示，在学费不足的情况下，学生选择筹集学费的主要方式以向亲朋好友借钱和勤工助学为主，选择申请国家助学贷款的学生较少。

目前我国助学贷款额度为本专科生每年8000元，主要用于解决学生学费和住宿费。但根据广东省发展和改革委发布的《广东省公办普通高等学校学费标准表》显示，文科类专业的学费在4590元至5510元之间，理工科外语类学费在5190元至6230之间，医学类学费在5800元至6960元之间，艺术类专业更是高达10000元，一些民办学校学费更是让贫困学生望而却步，再加上住宿费，每年8000元的贷款限额远远不够。实地调研了解，贫困家庭学生由于教育投入不足，学习成绩普遍较差，如果不能考上公办本科学校，一般选择读高职或者外出打工，与精准扶贫的目标相违背。一位家里有5个孩子的家长A在访谈中说道：“家庭条件比较困难，家里孩子也比较多，我们做父母的也很为难，孩子的分数只能读民办本科，但是民办学校学费贵、住宿费贵，根本读不起。不读民办本科就只能读高职，但是现在大学生那么多，读完高职不还是一样出去打工，那还不如现在就出去打工，还能缓解一下家里的经济压力。”

（三）贷后管理约束力差，诚信教育缺失

国家助学贷款具有单笔数额小、贷款学生数量大、流动性大、可控性低的特点。而国家助学贷款实行“应贷尽贷”政策，并且《教育部关于取消一批证明事项的通知》（教政法函〔2019〕12号）取消高校学生申请资助时需由家庭所在地乡、镇或街道民政部门对学生家庭经济情况予以证明的环节，改为申请人书面承诺。银行和高校对学生家庭经济情况和个人信用的判断，只能取决于学生提交的书面材料，而国家助学贷款工作开展多年，学生有条件全面掌握学校贷款信息和政策，因此双方对信息的掌握不对称。信息的不对称使得银行和高校在实际工作开展过程中处于劣势。问卷分析结果显示，仅有12%的学生认为国家助学贷款政策中防止贷款拖欠的措施约束力较强;37.5%的学生认为不强，但是会自我约束;但同时也有28%的学生认为约束力不强，而且会逃避。我国当前的国家助学贷款是信用贷款，既没有担保人，也没有抵押品，一旦借贷者选择违约，银行如果想要维护自身利益，只能走法律途径。然而在我国目前的法律程序中，从聘请律师、进行取证到调解和诉讼均需要成本且费用高昂，追贷成本大幅增加。因此，在实际操作中，对于恶意拖欠贷款的学生，银行只能是不断催缴。而高校在催缴过程中，针对恶意拖欠贷款的学生，一般采取使用风险补偿金替其先行还款，后期再慢慢追缴。如此，给银行和高校造成了巨大的经济损失。

综上可知，贷后管理约束力差，还款很大程度上依赖学生的自觉意识。然而，目前贫困大学生诚信教育现状堪忧，对提高学生自觉意识作用不大。高校在进行诚信教育时，大都采取集中教育的方式，即在签订贷款时集中开展说教式诚信教育，多为应付上级检查。诚信教育模式单一，缺乏创新，不利于激发学生参与诚信教育的主动性和积极性，并且随着时间的推移，诚信教育影响力骤降，简单的一次说教式诚信教育作用不大。有调查研究显示，集中式呈现教育开展时，当时表示深受感染的同学有76%;再经过半个学期后对于诚信教育还会有感触的同学为46%;再经过一年的时间再采访相同的同学时发现对诚信教育还有感触的同学仅为12%。贷款学生诚信教育的缺失，无疑是加重催款难度，造成学生违约率居高不下。

（四）还款方式欠缺弹性，“资助育人”功能不强

《教育部 财政部 中国人民银行 银监会关于完善国家助学贷款政策的若干意见》（教财〔2015〕7号）将贷款最长期限从14年延长至20年，将还本宽限期从2年延长至3年整。这样的规定为毕业生提供了一定时间的缓冲期，减轻了毕业生的还贷压力。但与欧美发达国家的还款方式相比，我国还款方式比较单一，没有与收入、学生工作是否落实、工资增长等挂钩，只规定定期偿还。此外，申请助学贷款的学生大多是家庭经济条件比较差的学生，他们对未来就业和可能的经济收入预期值较低。一刀切的还款方式，无疑是成为他们及时归还借款的一大障碍，这也是造成学生拖欠贷款的重要原因之一。《2019年就业蓝皮书》显示，应届生平均收入4624元，除去租房和生活开销，每月所剩无几。并且大部分学生一毕业就要面临结婚、买房、生子等各种生活中的重大支出，还有部分贷款学生因无法落实工作岗位，无力偿还助学贷款。

问卷调查结果显示，有56.47%学生认为拖欠贷款的原因是因为找不到工作或者薪资水平低，31.15%学生认为是学生忘记了还款时间，12.37%学生认为是缺乏诚信，恶意拖欠。数据结果表明，能力不足是导致学生拖欠贷款的主要原因，恶意拖欠贷款的学生较少。毕业生刚刚进入职场，起薪较低，一刀切的还款方式无疑加重了学生的心理负担。有研究表明，助学贷款未能改善大学生的学习成绩，反而增加了他们的偿债压力和课外兼职的时间，刺激他们提早进入劳动力市场就业的需求。这违背了国家助学贷款的初衷，从这个意义上来说，改进学生客观还款能力的措施才是最根本的措施。家庭经济困难学生不仅面临着经济压力，同时还存在着学习能力、知识储备、社会认同、人际交往等方面的困难。当前助学贷款仅仅能满足学生进入学校的需求，关于贫困学生发展性方面的支持卻很少，而贫困生需要的不仅仅是物资帮扶，更重要的是精神帮扶。这需要高校给予借款学生更多的关注，以增强借款学生的学习信心和学习能力。借款学生只有获得学业上的成功，才能最终提高其就业竞争力和还贷能力。

五、国家助学贷款政策的完善路径

国家助学贷款工作涉及政府、银行、学校，它们是不可分割的整体并直接影响助学贷款工作的进行。为确保国家助学贷款工作的持续进行，需要建立完善的交互系统，使得政府、银行、学校各司其职、各尽其责。

（一）政府：加大宣传力度，探索按需贷款之策

高校助学贷款政策宣传工作的成功开展对助学贷款的顺利发放、回收及循环使用起着非常重要的作用。然而从调研情况可知，学生对助学贷款政策了解较少，主要是通过学校宣传进行了解，国家助学贷款的宣传并不全面且普及程度较低。在精准扶贫背景下，亟需扩大宣传广度、丰富宣传形式，使每一个家庭经济困难的学生不因家庭经济贫困而失学。政府可加强与各学校行政部门沟通，让学校组织形式多样的宣传活动，使学生清晰地了解各项资助项目政策的内涵、申请条件、具体资助金额等内容。政府应充分利用新媒体优势，增加电视广告、网络资讯等宣传方式，以群众喜闻乐见的方式如微视频、参加教育基地等进行宣传。

随着经济社会的发展与生活水平不断提高，8000元的贷款限额远不能满足贷款学生的需求。从宏观层面来讲，东西部经济发展不平衡，经济差异客观存在;从微观层面讲，不同的家庭有着不同的经济状况和收入预期，接受高等教育的学生就读高校的层次、专业类别、努力程度、个人机会、就业市场行情以及制度差异等不尽相同，因而学生择业就业前景和收入预期也不尽相同。基于以上因素，政府和助学贷款的经办机构应适当协商，综合考虑个性化因素，对不同地区、不同情况的学生贷款者实行不同的贷款额度或设定不同的助学贷款项目供学生根据实际情况进行选择。如德国联邦政府赋予各州政策设计的灵活性和适应性，各州根据本地经济、教育、消费等情况采取适合本州的助学贷款政策。同时，实行灵活的混合型贷款，可以同时进行学费贷款和生活费贷款。

（二）银行：创新还款方式，提高风险管理能力

国家助学贷款制度是以高等教育成本分担为理论基础，为保障适龄国民接受高等教育机会均等而推行的一项具有准公共产品性质的助学制度。作为准公共产品，在考虑其收益性时，也应该考虑其公益性。我国目前实行的还款方案，要求学生每年定期还利息，且在合同到期后一次性偿还合同项下全部借款本金，这对于刚走上工作岗位的毕业生来有一定压力。调查分析结果显示，能力不足是导致学生拖欠贷款的主要原因，恶意拖欠贷款的学生较少。基于此，银行可以根据学生母校的层次、就业层次和收入高低等设置不同的权重系数进行加权，根据加权结果制定更为灵活、合理、高校的还款方式和还款金额。另外，可参照发达国家按收入比例进行还款的方式，但是考虑到按收入比例还款需要强大的税务体系作为支撑，可采取综合传统按揭贷款和收入比例的德国方式。即正常情况下按照按揭贷款模式还款，但收入低于一定水平以后则停止还款，直到收入恢复到一定水平以后才继续还款。此外，还可以根据学生的具体情况，采取“分期定额”、“定期定额”、“递增还款”、“延期还款”等多种还款方式，减轻学生就业后的经济压力，提高其还贷积极性。

当前，我国采取无担保、无抵押的助学贷款模式，此种助学贷款方式存在银行和学生之间信息不对称的隐患，容易造成学生违约，银行惜贷的后果。为避免不良后果出现，可从以下几方面采取措施。一是建立专门的信息管理系统和征信体系。信息管理系统涉及贷款的申请、审批、发放、回收全过程，征信体系包括学校、银行、用人单位、社会等多方主体，形成不敢违约的惩戒机制、不能违约的防范机制、不愿违约的保障机制，有效降低国家助學贷款的违约率。二是采用担保制度。可借鉴美国的做法，实行担保人担保和机构担保。担保人担保要求学生自己去寻找担保人，可以是自己的父母也可以是法定监护人。机构担保则是考虑到一部分学生无法找到适当的担保人为其担保，这就需要政府部门或者专业机构充当第二担保人，在第一担保人无法承担担保责任的时候发挥作用。

（三）高校：加强诚信教育，提供多方指导

诚信品质是个人安身立命的关键，一味谴责申请国家助学贷款过程中大学生诚信缺失行为，不能从根本上解决问题。首先，应加强诚信教育，增强学生诚信意识。一方面，以课堂教学为抓手，提高学生诚信意识。通过发挥思想政治教育理论课的主渠道作用，邀请资深学生工作者、一线专职辅导员、贫困大学生优秀代表、专家学者在入学时、贷款前、贷款中、贷款后、毕业时开展针对性讲座，提高大学生对诚信品质重要性的认识;另一方面，以诚信教育实践活动为载体，营造良好的诚信教育氛围。高校可利用寒暑假开展“贫困生研学旅行”活动，加深贫困大学生对社会的了解，提高自身修养，在将诚信理念内化于心的过程中，进一步外化为行。其次，建立贫困学生诚信档案，提高违约成本。学生诚信档案内容应包括学习诚信评价、经济诚信评价、生活诚信评价等方面，采取贷款学生自评、同班同学评价、班主任评价、辅导员评价四级评价。学生申请助学贷款时，需要提交诚信档案，银行根据此凭证制定适合每个学生的贷款额度、贷款期限和还款方式。

如前所述，贷款学生的还款能力是决定还款拖欠率高低的最根本因素，因此在加强诚信教育的同时，解决借贷学生违约问题的关键是提高学生的还款能力，这就需要高校从学习、就业、心理等方面给予全方位指导支持。其一，学习方面，高校可建立学习支援中心，主要进行学习方法的指导和基础知识的辅导，以帮助缺乏高效学习方法和基础知识的贫困生得到提高。其二，就业方面，高校可建立大学生职业指导制度，积极构建全员化的就业指导环境、全程化的职业指导、多样化的指导内容，针对不同年级、不同阶段、不同情况的贷款学生进行全方位指导。此外，可开展贫困大学生创新创业活动，设立专项资金，配备指导老师，通过创新创业活动的开展，促进贫困大学生创业就业能力的提升。其三，心理方面，高校应联合心理发展中心，通过举办个体咨询、团体辅导、拓展训练等活动，帮助贷款学生进行探索，帮助他们实现思想认识的转变、心态行为的调整以及素质素养的提升。

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责任编辑  杨慧芝