美国二级制裁理论研究和中国应对策略思考

段楠

【摘 要】冷战结束后，美国利用其经济优势地位，频繁运用二级制裁，通过国内立法扩大其域外管辖，限制第三国的企业或个人与制裁目标方的经济交往。通过长臂管辖，使美国获得了巨额收益，从2009年到2017年，美国仅从欧洲就拿走了1900亿美元罚款，大量的企业被罚款。对此欧盟、英国、加拿大等先后制定法案，予以反制。当今，中国已经深度卷入全球分工与合作，越来越多的企业参与全球经济循环。面对美国长臂管辖常态化的趋势，我们急需提高认识、积极应对、提前防范。

【关键词】美国;二级制裁;理论研究;应对策略;思考

一、美国二级制裁的法理分析

（一）美国二级制裁的含义

“制裁”是指对违背意愿、法律或法规的一種惩罚，或者说是对违反法律、法规或秩序的行为的惩罚或强制措施。自18世纪中叶以后，制裁的手段有了拓展，不仅包括惩处办法或手段，即消极制裁，也包括奖赏手段，即积极制裁，通过提供或承诺提供经济上的便利以促使制裁目标国的行为发生改变。在当代国际关系中，制裁主要是指制裁方通过实施强制压力以表达立场和改变被制裁方行为，从而达到特定目的的外交政策工具。从被制裁对象来看，制裁可以分为初级制裁和次级制裁。初级制裁也可以称直接制裁，是指制裁方直接对被制裁方实施的制裁行为。次级制裁则是在初级制裁的基础上，制裁方对被制裁方进行制裁的同时，限制第三国的公司或个人与被制裁方进行贸易经济往来，并对违反规定的第三国公司或个人施加处罚的制裁行为。

（二）二级制裁的特点

二级制裁在实践中呈现以下显著特点：第一、二级制裁的对象多元化。二级制裁的对象由冷战时期的国家扩展为非国家主体的个人或组织。二级制裁的直接对象是目标方，但却波及与目标方进行经济往来的任何第三方，第三方可以是世界范围内的任何国家、组织和个人，只要该实体触犯了二级制裁的有关法令，就可能受到相关制裁。第二、二级制裁执法存在自由裁量性。二级制裁的核心执行机构为OFAC，该办公室的执法权限范围大，在美国相关法案的支持下，将其认为违反美国法律的实体纳入制裁之中，但其执法并没有形成固定的选择方式，具有较大的自由裁量空间，没有有力的外在约束。第三、二级制裁的手段不断变换。如选择针对特定的人员或者部门采取禁运、资产冻结的“聪明制裁”，为美国对外制裁提供了更为丰富的手段，在实践中不断以各种方式被运用，以实现其打击目的。

（三）二级制裁的实质：

一国对某项事项的管辖，基于其管辖权。管辖权是国家调整或影响人、财产或情势的权力，是国家主权一个核心的特征。然而，美国在实践中，将许多领域的国内法律适用到境外，扩张自身的管辖权。1996年美国制定了具有域外效力的《赫尔姆斯—伯顿法》（Helms- Burton Act）和《达马托法》，根据这两部法律，美国得以对与目标国从事商业往来的第三国实施制裁。值得注意的是，根据美国《对外关系法重述（第三次）》规定， 除了属地原则，属人原则，美国还有权对在其域外的、（意图）对美国产生重大影响的行为行使管辖权（即效果原则，见美国铝业公司案）和对美国域外的对国家利益构成损害的行为行使管辖权（即保护原则）。

美国在实践中，通过各种方式，扩张其域外管辖，从而实现其对域外制裁的目的，主要有以下手段：第一，扩大属人管辖。以2017年的《美国敌对国家制裁法案》（Countering America's Adversaries Through Sanctions Act）为例，该法案将美国人界定为，美国公民、合法拥有美国永久居留权的外国人、依据美国法设立的实体，包括其分支机构。美国财政部亦将美国人所有或控制的实体纳入“美国管辖下的人”的解释范围，即使该实体位于外国。第二，扩大保护管辖。保护管辖的核心是在于本国利益的保护，无论是国家还是个人。国家利益本身的模糊性，使得保护管辖的范围更具任意性，各国可以根据自身情况、需求，对其进行解释，成为一国对外实施制裁的有力依据。第三，扩大对物管辖。美国主张，任何来源于美国的或者使用美国技术的商品都要受到美国管辖。

二、经济制裁的实施过程与主要手段

（一）实施过程

美国总统作为经济制裁决策中的核心人物，主要体现在三个方面：一是总统可依照有关法律以“总统行政令”的方式对他国施加临时性制裁措施。这些法律包括1917年通过的《与敌国贸易法》、1976年通过的《国家紧急法》、1977年通过的《国际紧急经济权力法》等。二是总统在制裁方案选择上有最终决定权。一般来说，总统的外交关系团队决定是否及如何实施制裁，并拟定多个制裁方案，交由总统定夺。三是国会通过的有关涉及制裁的法案最终须交由总统签署，虽然总统鲜有否决法案的先例，但其在此过程中仍然是最终决策者。

美国政府有多个部门参与经济制裁过程，其中起突出作用的是情报界、国务院和财政部。情报界在制裁过程中主要负责情报搜集及研判工作，进而确定了经济制裁的目标。国务院是实施制裁的重要参与者和协调者。国务院下属的经济制裁政策与实施办公室负责执行制裁项目，限制美国公司与制裁对象接触。财政部负责执行金融方面的制裁，甄别制裁目标，协助获取相关情报，并对美国本土金融机构进行调查和监控等。财政部下属的外国资产管制办公室是美国经济制裁的核心执行部门，负责搜集被制裁国海外资产信息，冻结制裁对象在美国的资产及账户，监控受制裁账户与美国本土金融机构的资金往来，对违反制裁的个人或企业处以罚款。外国资产管制办公室根据“特别识别名单”对制裁目标进行名单管理，并在总统授权下可随时对名单进行调整。

国会和地方立法机构也是经济制裁的重要参与者。当国会认为有必要对特定国家实施长期制裁或将已有的制裁长期化时，即会通过立法程序推动有关制裁法律化。此外，国会或个别国会议员还可以通过在重要例行法案中加入附加条款的方式实施制裁，如2011年，国会在《2012财年国防授权法案》中加入针对伊朗的条款，扩大了美国对伊朗中央银行的制裁范围。

（二）主要手段

美国对违反次级制裁（包括与行业有关的次级制裁和与特定实体或个人有关的次级制裁）的第三国企业或个人可能实施三类制裁手段，分别是冻结制裁、美元账户制裁和菜单式制裁。下文以美国对伊朗的次级制裁为例予以说明。

1、冻结制裁

以下人士位于美国境内的财产、从美国获得的财产以及被美国个人及实体持有或控制的财产将被冻结，不得转让、支付、出口、提取或者以其他方式处置。如：1、为伊朗国家石油公司（NIOC）、Naftiran Intertrade Company Ltd.（NICO）或伊朗中央银行提供实质性的协助或商品、服务支持的人士;2、为下述人士提供实质性的帮助、资助或提供商品、服务支持的人士：（A）SDN清单中的伊朗人士;（B）根据本条所述规定或第13599号行政令被冻结财产的其他人士;3、根据IFCA相关规定被认为满足以下三个条件之一的所述人士：（A）被认定为属于伊朗的能源、船运或者造船行业;（B）是伊朗的港口运营商;或者（C）为上述A和B或SDN 清单中伊朗人士提供重要的财务、物资、技术或其他帮助。

2、美元账户制裁

故意为以下活动进行或促成重要的金融交易的外国金融机构将被禁止在美开设代理账户与过款账户，或被禁止、限制在美国境内维持前述账户。如：1、代表SDN 清单中的伊朗人士或其他任何根据第13846号行政令第1（a）条被列入SDN清单中而被冻结财产的人士;2、与NIOC、NICO进行交易（但向其出售、提供石油精炼产品，且产品公平市场价值不超过100万美元或者12个月累计不超过500万的情况除外）;

3、菜单式制裁

从事上述交易以外的其他受次级制裁交易（包括与伊朗汽车业、石油能源业有关的交易）的企业，将由美国财政部或者其他政府部门从以下制裁措施中选择一种或几种予以制裁。如：1、禁止美国金融机构一年内向其提供超过1000万美元的贷款或信贷服务;2、禁止其从事美国有管辖权的外汇交易;3、禁止美国金融机构为其提供任何汇款或支付;4、对其现在或之后位于美国境内或为美国人拥有、控制的财产和财产权益进行冻结，并不得被转让、支付、出口、提取或以其他方式被处理;5、禁止美国人向其投资或购买权益工具及债券;6、限制或禁止从其进口商品至美国;7、禁止为其出口提供进出口银行贷款、信贷或信贷担保;8、禁止为与其有关的物项颁发特殊出口许可;9、如果受制裁企业是金融机构，则禁止其作为美国政府债券的主要销售商;和/或禁止其作为美国政府基金的储存库;10、禁止其参与政府采购;11、禁止其高管和控股股东入境美国;12、对其负责人或具有相似职能的职员实施上述任何制裁措施。

对于不同企业，以上制裁手段会造成不同程度的损害。对于大多数企业而言，禁止接入美国金融系统将对企业的国际资金支付和结算造成严重影响。对于供应链依赖美国的企业，禁止颁发出口许可将对企业的相关业务造成冲击。对于依赖于美国市场的企业，禁止对美国出口将给企业带来损失。

三、美国二级制裁的应对策略

美国的霸权主义和单边主义，渗透到世界的各个角落，为了达到其政治、经济等种种目的，美国对任何使其不满的国家均有采取二级制裁的可能性。美国国内法的域外适用，让美国的制裁任意性更强，甚至在某些利益集团的推动下，滥用二级制裁，给众多国家和地区带来风险。当今，中国已经深度卷入全球分工与合作，越来越多的企业参与全球经济循环。面对美国长臂管辖常态化的趋势，我们急需提高认识、积极应对、提前防范。

（一）立法层面的应对

积极推动阻却性国内立法。可以借鉴欧盟《阻断条例》的立法经验，制定阻断他国域外管辖的法律。在我国阻断法令中确立以下几个基本制度：第一、禁止承认并执行制度，禁止中国法院承认与执行基于阻断清单中经济制裁法律做出的判决或仲裁裁决。第二，追偿制度，遭受次级制裁的中国自然人或实体可以对造成其利益受损的自然人或实体或其代理机构提起损害赔偿诉讼;第三，报告制度，中国自然人或实体有义务在获悉其可能受到次级制裁影响的30天内向商务部等国务院有关部门报告。

（二）降低对美元的依赖，推动人民币国际化

当前全球主要的金融机构已经沦为美国金融制裁的附庸，只要交易中使用美元或者美国控制的国际金融基础设施，美国都能在短时间内实现阻止交易并且冻结资产。德国、法国、英国三国创建名叫“支持贸易往来工具”（Instrument for Supporting Trade Exchanges，简称INSTEX）的与伊朗商贸结算机制，以避开美国制裁。长期来看，推动人民币国际化是必行之路。推动人民币国际化，选择与客户达成协议在交易中使用人民币货币，结算时使用指定的支付清算系统甚至采取易货贸易的方式结算，能够彻底地去除美国金融霸权所带来的消极影响，保证中国在国际经济交往中的权益。

（三）做好企业和个人个案应對

国际经济贸易活动的相关企业和个人应当注意美国二级制裁带来的风险。一方面，相关贸易和投资活动应当提前进行全面的尽职调查，识别高风险客户，加强内部合规建设，进行风险研判，尽可能地避免制裁风险，对于OFAC等美国执法部门的询问和调查应注意及时回应。另一方面，遭受二级制裁之后，可通过美国国内法寻求相关救济。美国的相关法案中通常提供了例外或者豁免条款，受到制裁的相关实体或者个人，可以积极尝试利用相关规则维护自身权益、减少损失。善用和解制度也能够有效降低二级制裁带来的不利影响。

【参考文献】

[1] 孟刚，赵希伟.美国二级制裁和我方应对思考[J].公共外交季刊，2019，（4）：40-47.

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[4] 李婧 李世恒：美国长臂管辖下受制裁中资企业的特征研究[EB/OL].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6063709，2020-02-21

[5]李庆明：论美国域外管辖：概念、实践及中国因应[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/316168990_648952