论聘任制公务员的退出机制研究

许尊童

【摘 要】随着我国社会的不断前进和发展，对政府的管理方式理念也提出了新的要求，过去的传统公务员体制已经不能满足、跟不上时代发展的步伐，致使我国政府机关工作中出现工作缺乏活力、机制不够健全等各种问题。如若仅仅实行当前的人事管理制度，必将使工作人员缺乏斗志、失去竞争力，这也会使我国的发展受到不利的影响。在我国现行的公务员管理制度中，除非公务员有重大的过失或犯有刑事责任，否则其可一直任职到法定退休年齡，且其职业一直受到保障，又拥有较为优越的社会地位，工资福利、晋升都与此紧密联系。正是这种稳定的职业规划且缺乏竞争力的人事管理体制，导致了公务员队伍缺乏创新能力，管理组织也较为僵硬，公务员懒散不上进无作为。为此，借助国外先进的合同化人事管理经验而形成的聘任制度，明确岗位及工作期限，并做好任职期间的工作绩效考核工作，便于今决定是否继续聘用，这是一个双向合意选择的过程，这样有利于公务员队伍的更新与建设。

【关键词】聘任制;退出;公务员

当前，我国的公务员队伍因改革的需要，从而引进了一种新颖形式的体制——聘任制，这与我国本身传统形式的公务员体制大有不同。“公务员”不再是终身制，也不再是常人口中的“铁饭碗”，而是产生了一种“鲶鱼效应”。聘用机关采用了合同管理的制度，对高级人才进行选拔引进公职单位，采取一系列考核制度在试用期内和任期内对相关人员进行考核，以此作为聘用人员去留的重要参考依据。这也是近几年从西方引进的一种行政管理手段和措施，目的是为了刺激工作人员能够积极参与岗位竞争，让公务员队伍更加廉洁、使得工作效率提高，不断更新人才流动交流的制度。但由于这是刚试行不久的制度，所以国家层面对于岗制度的选拔程序、聘用期内的权利义务以及特别是考核、淘汰机制没有统一、明确的规定，这无疑对聘任制度的人才交流造成的极大的影响，也将会阻碍聘任制的发展进程。为此，本文将从我国聘任制度的退出机制存在的问题入手进行探讨，并进一步提出相应的完善建议，为我国聘任制度尽一些微薄之力。

一、聘任制公务员与相关基础理论

（一）聘任制公务员的概念及其特点

所谓公务员聘任制，是指在规定的人员编制和工资支出范围内提供更多专业职位和辅助职位，实行公务员合同聘任和人事管理制度。我国人社部和中组部在2011年颁布了《聘任制公务员管理试点办法》（以下简称办法），其第二条中指出，聘任制公务员是在国家政府机关的编制限额及工资福利经费的范围之内，由用人单位向省级或中央公务员主管单位申请审查和批准后，采用合同的形式聘任由国家财政担负工资且依法履行公职的机关工作人员，在对于不涉及国家秘密和主要岗位的情况下担任一定的公职，通常由专业性较强的岗位和辅助性岗位的工作人员组成。

该制度与选任制和委任制公务员的不同之处在于，聘任制公务员有三个特点即合同管理、平等协商和聘期明确。聘任制将充分尊重双方的选择意愿，用人单位将从全社会来选拔精英人才，而应聘者可以通过选择适合自己的岗位来释放自己的才能。在公平公正的基础之上，两者签订劳动合同，同时明确双方的权利与义务，这也体现了在契约关系中保护双发的合法权益，加强政府工作人员的竞争力，可促进公务员全身心投入工作并提高工作效率。

（二）退出方式

1.聘任合同的解除

聘任劳动合同的解除，是指劳动合同期满前聘任制度公务员与行政部门解除劳动合同的法律行为，是指劳动合同双方的权利义务和人事关系提前解除。聘任合同的终止包括聘任机关单方面终止、聘任制公务员单方面终止和双方同意终止聘任合同。具体规定如下：

（1）聘任机关单方面解除聘任合同的法律规定

根据规定，聘用的公务员因病、伤不能继续胜任工作的，在合同所依据的客观环境发生重大变化的，以及在合同规定的其他情况下，聘用机关可以单方面终止合同。此外，还包括未通过试用期的考核，在劳动合同期限内进行年度考核不合格或者年度考核连续两年基本称职，未履行法律、合同规定的义务或者未遵守纪律、违反合同规定的其他事项的，由用人机关予以解雇。

（2）聘任制公务员单方面解除聘任合同的法律规定

根据法律规定，聘用制公务员在试用期内，可以根据自己的意愿，单方面解除与用人单位的聘用合同。例如，在下列情形中，用人机构不按照约定支付用人公务员的报酬和社保，用人单位有过错或者法律、合同规定的其他事由，劳动者可以单方面解除与用人机构的劳动合同。

（3）双方协商解除聘任合同的法律规定

根据法律的规定，聘任制公务员和用人机构在协商一致的前提下，可以解除劳动合同，也可以经同级公务员主管部门备案，修改和调整劳动合同的内容，以促进双方关系的和谐与沟通。

2.聘任合同的终止

根据本办法的规定，任用制度下的公务员与用人机关之间的任用合同，在下列两种情况下自动终止：合同期满，合同订立时约定的终止条件发生时自愿终止合同。劳动合同终止时，双方的权利义务等人事关系自然终止。

因此，在国家立法层面，取消任用聘用公务员的规定是《公务员法》和《办法》的规定。但是，前者对公务员退出就业制度的规定很少。虽然后者是专门为公务员制定的，但退出条款只是确立了一个原则框架，具体的执行标准仍然模糊不清，缺乏可操作性，许多细节需要进一步完善。

（二）聘任制与其他公务员的区别

目前，我国公务人员的选拔制度主要采用考任、遴选、委任和聘任制。聘任制和前三种制度构成了我国公务员选拔人才的一系列制度，但前三者在适用范围和聘任程序上存在着一定的差异。其中，遴选制和委任制作为人才选择的方式最为普遍，但这两种人才选拔制度的弊端在运行过程中也日益显现出来。所以，为了打造更高素质的人才队伍，开始发展使用聘任制，其在我国的公务员选派工作中则作为必要的补充和辅助的人才引进方式，目前已在数个城市成功试点，近几年也初有成效。遴选制度，是指依照法律规定的民主程序，以投票方式选拔任用公务员的制度，一般适用于国家机关和政党的主要领导人的选拔任用。委任制，是指任免官员依法对公务员进行管理的制度。考任制是指用人单位或者主管部门根据工作需要，公布社会就业条件，按照统一标准举行公开考试，考核应试者的知识和能力，实行以考试成绩为基础的优秀考生选拔制度。

因此，四种类型的公务员遴选选拔人才制度在范围和程序上是不同的，但它们构成了一个完整的公务员遴选和聘任制度。特别是聘任制度下录用程序的创新和实践，为优秀的人才进入公务员队伍提供了多种渠道，使公务员的人力资源储备更加丰富。

二、聘任公务员退出的现存问题

（一）聘任单位缺乏有效的退出机制

聘任制公务员最特别的管理方式就是合同制，即在首次录用后需签订合同并确定试用期限，用人单位可以根据合同约定的情况出现某些事由时有权单方解聘公務员，包括在试用期内被证明不符合聘任条件或试用期满考核不合格、年度考核连续两年被确定为不称职等情况。但在实际运行和操作中，合同期满后无人被解聘，从而出现只进不出的问题。大多用人机关考虑到，续签合同能减少行政机关重新招录人才的成本，加之能够被聘用的都是经过层层筛选出来的佼佼者，在工作能力、综合素质上都是优秀的人才，所以用人机关主动解聘的积极性不高。这无疑将导致聘任制的特点无法显现，容易又把聘任制度走回普通公务员制度的老路，与立法者设立该制度的初衷理念相悖，导致该制度发展迂回、停滞不前。从根本上说，聘任机关是否解聘合同，还是取决于聘任制公务员在考核中是否合格，而大部分试点地区的用人单位采用的考核标准大体上是参照普通公务员的标准，除增加聘期考核之外，年度考核仍然从德、能、勤、政、廉等方面进行评价，这将不可避免地出现人情考核等主观人为可操作的情形出现。而聘任制公务员在这样的考核状态下，在体制内并没有感受到与其他公务员的差别对待，对于薪金、福利、保障、工作稳定等方面的情况下，辞职的人寥寥无几，退出主动性并不高。

（二）聘任单位的绩效考核机制不健全

目前，聘任公务员考核的内容和方法与常任公务员考试的内容和方法基本相同。但是，公务员聘任制度需要额外的评估期来构成考核体系的一部分。一般情况下由本人进行自我评估，再由部门领导人进行评估，最终评估结果由评估委员会决定。任何人士如不能胜任年度考核工作或在任期内连续两年被评定为基本称职，均会被终止其职务。可以看出，这种期内考核的程序方式不论对于用人单位来说还是考核者本人来说都非常松散灵活，并没有太多的严格程序，反而给用人机关很大的裁量权限，人情分数占很大一部分，考核者由此也会尽力给自己优异的评价保证自己能够续签。这种缺乏实质性内容的公务员聘任考核制度让单位和聘用者不会受到太大的压力，从实际运行的结果来看，很少有公务员聘任制度因考核不合格而被解聘。因为传统的公务员组织容易出现腐败、效率低下等问题，因为他们的评估体系，如循规蹈矩的弊病，没有得到有效纠正，他们自我评估，看不到自己的问题所在，官员们相互保护，然后导致整个公务员制度脱离僵化、生疏的机制。所以，当务之急，要求我国立法者要加快出台相应的法律法规，以明确聘任制度体制内公职人员的考核机制，只有国家层面做到了有法可依、有据可循，才能给用人单位一个参照从而制定一套科学、客观的考核体系来运行。

三、聘任公务员退出机制的完善建议

（一）健全绩效考核

我国的公务员聘任制度没有专门的公务员考核机制，但是否有一个科学合理、针对性强、避免人际关系的考核机制，对于聘任制度下的公务员来说是非常重要的。目前，聘任公务人员的考核制度仍旧采用与常任制人员相同的考核方案。该方案的考核方法存在没有针对性、考核官和被评价者有着利益关系（考核官往往由该聘任人员的领导来担任）、考核内容广泛标准不一、程序不严谨等问题。考核机制的设计不能适应聘任制的发展，这将阻碍公务员聘任制的实施。因此，行政机关在聘任制考核的设立中应突出绩效考核、日常考核与年度考核相结合等体系，来一一应对考核程序。

首先根据聘用合同和岗位的设计，科学制定详细的考核方案，对综合素质、职业技能和绩效考核进行评价和作为考核的参考因素。考核制度的设计可以借鉴外国政府雇员岗位分析的实践，在充分认识招聘岗位的基础上，制定不同岗位的考核标准，并将考核标准纳入聘用合同，考核结果与聘用、奖惩、解聘等后续支持机制密切相关。此外，考核指标的设定与考核过程应引入专家参与，考核官与考核主体应来自不同单位，排除考核者的单位领导等有利害关系的人担任考核官的资格，保证考核的严谨和公正性。

其次，考核是一种连续的管理过程，必须常态化、制度化，不应仅限于年度考核，还要兼顾日常表现的考核。考核聘任人员在日常工作中的能力、态度及成绩时，应谨慎及准确地作出考核结果，并将检讨结果与周年评核结果结合起来，务求令评核结果充实、有效及切合需要。

最后，考核制度应与聘任人员的考核结果相对应奖惩机制。考核结果应该要与后续的奖惩进行有效的结合，有功必奖，有过必罚，如何惩戒也应该在考核方案中具体说明，这样才能够让考核制度与惩戒制度相衔接。因此，与奖惩过程相对应的设计和考核结果也很重要。为了保证评估结果的严格、公正、有效执行，有必要聘请相关部门，如主管评估部门，做好评估前的部署工作，确保每个候选人的评估结果和奖惩措施。此外，评估结果的公布和奖惩的实施，应当接受上级机关、内外监察机关和人民群众的监督，保证评估结果和奖惩的公平公正。

（二）建立淘汰机制

目前，我国聘任制度尚未形成有效、科学的淘汰机制体系，这迫切需要立法者或用人机关、公务员主管部门建立相应的淘汰机制，促进公务员聘任制和公务员队伍整体有效的人才流动，而不能一味的只进不出，否则将循规蹈矩走常任制公务员一入门就终身任用的那一套。在实践中我们遇到的难题就是，我国一直以来十分重视人际交往，特别是对于熟悉的人，如同事和朋友，有时他们可能不顾原则，甚至人情超越法律，就连公务员队伍中也会很难避开这一层因素。举例来说，同事之间经常互相评估对方的能力，这直接导致评估过程变成一种形式，失去其真实性和公正性。大多数公务员工作主动性不高，表现不佳，得不到客观公正的评价，没有被淘汰出队伍，反而大大降低了公务员队伍的积极性，整个公务员队伍缺乏竞争力和活力，行政效率难以提高。为了克服这种因素的影响，我们需要借鉴外国的政府雇员制下的淘汰机制，并确定一定比例的淘汰名额，以提高淘汰率，从而促进公务员之间的良性竞争。建立适当的淘汰机制，要求用人机关或者主管部门制定淘汰的对象、程序和其他有关规定，并按照规定实行淘汰制度。其内容应包括客观科学的筛选指标、公平合理的筛选程序、筛选对象的解释等。逐步淘汰机制的建立，对于整个公务员队伍的建设具有重要意义。这不但有助聘用制公务员（包括常任制）保持适当的紧张感，提高工作效率和服务质素，亦可鼓励他们提供创新的工作。因此，我们有必要在公务员聘任制度中建立一个科学、合理的淘汰机制。

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