多级联动的社区治理模式的创新

张雪 吴滨兰

摘要：社区是社会中基础的组成部分，是居民生活中必不可少的一种群体性机构。创新加强城市社区治理的模式，是提高居民的生活水平、促进社会合理有效管理、實现社会长治久安的重要内容。随着改革不断深入，在社会转轨的进程中，社区的治理模式也不可避免地经历着这种变革，一定程度上出现了与社会发展不相适应的问题，社区治理理念不明确、管理机构角色错位、管理者的专业化程度不高、社区组织功能失位等。因此，本文探讨了目前我国比较有代表性的社区治理模式，以期从中找到突破点，促进社区治理模式的创新。

关键词：社区治理;模式;创新

社区是指生活在一个固定地域内的人们所组成的社会共同体，其成员有着共同的利益、共同的交往对象，并均经由家庭、邻居而融入社区，履行社会规范，行使社会功能，从而形成该社会共同体特有的社会福利和价值体系。

一、社区治理的概述

治理是指为了实现某一既定目标，而明智地运用各种手段，将某项事务作为一种事业进行处理或监督的行为。我国的社区治理是指在政府的指导下，社区内各种组织、机构、单位和居民，为满足社区成员各方面需求，维持社区正常的秩序，促进社区发展和繁荣，对社区的各项公共事务和公益事业进行自我管理的活动。社区治理的内容主要包括人口、基础设施、卫生、治安、文化教育、社区经济和社区家庭治理等方面。

目前国内学者对社区治理的界定有着不同的阐释，一部分是以街道办事处辖区作为社区的地域范围，一部分则是以居民委员会辖区作为社区的地域界定。本课题中所研究的社区治理中社区的界定是基于居民委员会辖区这样一个地域界定为基础的。

二、社区治理的典型模式

我国的社区治理主要是以居委会定位的，本课题着重对国内最早开始沈阳模式以及与中国情况较为相似的新加坡模式进行分析。

（一）我国城市社区治理的四种模式

1.政府主导模式

我国政府主导的社区治理，是在政党和政府直接领导下推进的，各主体配合默契，提供社区公共服务、完善社区治理架构、培育社区自治组织、发展社区公共参与的治理模式。这种模式具有强大的制度优势，并且依赖领导者的个人魅力，资源整合能力较强，然而也存在着政府过度干预后社区自治能力减弱的问题。

2.市场主导模式

市场主导的社区治理模式主要依靠市场力量为社区提供公共服务，资源配置能力强，但这更多地是依靠以企业的职能和责任，难免遇到市场失灵的情况。当市场原则与社区公共服务的原则发生冲突的时候，市场模式的不足就会充分展现。

3.社会自治模式

社会自治依靠社会力量尤其社区居民自发组织起来的社区自治模式，社区成员依靠社会资源，建立社区自治组织，推动社区社会组织的发育，处理社区公共事务，推动社区参与与社区服务的完善。其最大的优势就是实现了居民自治，但现实是几乎没有资源动员能力，发展遇到瓶颈。

4.专家参与模式

专家作为外部力量介入社区治理，主要是专家学者提供咨询，或者直接参与到社区治理，其具有制度和政策咨询的有利条件，也有一定的资源动员力，但却容易产生外部依赖，可持续发展的可能性较弱。另外，专家也不是社区直接利益的相关者，对现实具体事务的操作也缺少实践经验，并且不是专职社区工作者，因此只能成为一种方式，而不是唯一。

（二）社区治理的典型个案模式

1.沈阳模式

沈阳模式对社区的划分上也是根据地缘关系和居民对固定群体的心理认同感，主要有以居民居住地为单位的“板块型社区”、相对独立并有一定规模的居民小区为单位的“小区型社区”、以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”以及根据社区不同功能划分的“功能型社区”。这种社区类型划分标准在我国城市社区发展中是一个新的变化，在社区由统一化、单一化转向个性化、多元化中迈出了实质性的一步。沈阳市为建立新型的社区治理模式，建构了包括决策层、执行层、议事层和领导层四个层次的新的社区治理体系。由这四个层次组织构建起社区治理体系，并在履行各自职能的过程中实现多方参与、共同管理、权责分明、相互监督，是社区自治主体多元化的新的进步。这种社区治理体制，在一定的程度上实现了自治，使社区不再是“政府的跑腿儿”，而是“群众自治组织”。

2.新加坡模式

新加坡模式其本质就是政府主导型社区治理模式，是以政府为主导的社区治理与运作模式强化政府的作用，同时使政府可以加强对社区的治理。政府在社区治理中的职能主要涉及四个方面的内容，首先是要负责社区公共服务设施的规划和建造，其次是对社区领袖和社区委员会的领导人进行培训，然后需要发起社区活动，倡导特定的社会价值观，对社区居民进行教育，最后是对社区建设和活动予以财政支持，负责社区建设的预算与拨款事宜。由于新加坡这个国家特有的国情特殊，其社区治理体系也是非常完善的，在社区内部实行委员会制度，主要包括居民顾问委员会、社区中心治理委员会和居民委员会三个组织，由政府组织自上而下管理，结构非常严密，职责分工明确，委员会的工作者都是义务的，确保了社区建设与管理井然有序。

从上述两个典型的案例中，笔者认为，两者虽然在一定时期取得了比较好的成果，但是随着时间的发展都显现出了其中的不足。沈阳模式最大的亮点就是群众自治，这虽然还原了社区治理的实质，然而却在一定程度上忽略了政府、社会组织在社区治理过程中的作用，导致了政府角色的“缺位”，以及社区居民的参与积极性不高;而新加坡模式则是与沈阳模式截然相反的走向，这种模式过于重视政府在社区治理中的指导性作用，而严重忽视了作为社区主体的人的存在感，使社区居民以及社区中的团体、组织、单位参与社区事务的主动性减弱。

三、多级联动的社区治理模式创新

社区治理模式是一个有机的、联动的系统和整体，具有政治控制、行政管理、公共服务、统筹协调和自治五大核心职能。三级联动主要是指政府、社会、居民三者之间的分工与合作，由这三大支柱共同促进社区的和谐稳定，提升居民的生活水平。

（一）社区居民自治

社区作为自治组织的性质是由其自身的特点所决定的。社区自治的权力是社区根据居民的意愿对社区事务进行依法管理，從而实现社区自我管理、自我发展，因此这种权力来自于社会权力本身，是社会权力一种固有的运作方式。通过建立“社区治理委员会”、“社区协商议事委员会"等机构积极拓宽居民参与的渠道和途径，让居民表达自己对社区建设的要求和建议，加强对政府政策的支持和合作。社区内的“名人”资源、妇女，甚至任何一个居民，都可以成为社区治理的组成部分。通过组织社区活动，培养居民的兴趣爱好，加强社区居民的社区意识，从而最终使全民参与到社区治理与服务体系中。社区自治意味着社区自我管理社区的各项公共事务和公益事业，但社区自治并不排斥政府的行政管理，两者之间并非对立关系，而是合作关系，即分工协作，相互配合，相互支持。

（二）发挥政府管理的主体作用

在社区自治的同时，政府依然要履行行政管理职能，包括指导社区工作、对社区自治财政方面的支持、培育社区各类社会组织成长等。一是地方政府在社区治理中的主要职责是制定社区建设与治理的政策，实施监督、考核，其职能定位就是政治控制、行政管理和公共服务职能。二是街道办事处是基本城市化的行政区划，是市辖区人民政府或功能区管委会的派出机构，受市辖区人民政府或功能区管委会的领导。其主要职能定位是统筹协调职能，包括办理市、市辖区政府有关居民工作的交办事项;指导居民委员会工作;反映居民意见和要求。三是社区是基层群众性自治组织，通过组织居民参与社区治理实现社区自我治理、自我教育、自我服务，具有基层性、群众性、自治性、地域性等特征。其职能定位为自治职能，工作核心是治理与服务。

（三）社会各界的广泛联动

基层治理，关键在人。如何激发社会各界参与社会治理的积极性和干事创业的活力，需要各方力量探索实施基层治理人才养成计划，任重而道远。

1.发挥网格员时代主导作用

为全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，推动社区网格化发展，推进社区功能提质增效，社区“网格员”正式走上历史舞台，开始了特殊使命，扮演着特殊角色。网格员职责涵盖信息采集、综合治理、劳动保障、民政服务、计划生育、环境整治、农资农技服务等内容，在基层社区开展网格化工作可以将大量矛盾、隐患解决在萌芽阶段，也有利于精准执法，提高行政效率，因此，社区服务管理网格化是社会治理创新的重要实践，是促进社会治理精细化的创新方法，符合新时代要求和发展趋势。

2.促进专业社区工作者队伍发展

人是治理中的关键，社区治理的过程中也需要高素质、专业化、职业化的社区工作者，因此必须与高校、专业机构进行合作，为社区治理提供高质量的专业人才。对社区工作者的培养和发展需要重视和加强社区工作者队伍的培养和管理，通过业务培训、以会代训、岗位实践、外出考察，鼓励他们参加资格考试、持证上岗等多种方式，全面提高社工队伍综合素质和能力;同时也可以通过设立“社工节”，发展社区工作者的文化建设;在物质和精神方面也需要利用奖惩激励机制、薪酬福利待遇、政治职业地位，激发社区工作者的积极性和热情。

3.发展社会组织辅助作用

社会组织不仅是社区服务可利用的资源，也是培育社区文化、促进社区整合的力量，为实现公民的自治管理提供了有效的组织方式。近年来，我国在发展社会组织方面取得了不少的成就，也存在着一些问题，对社会组织往往存在着多重治理，影响了其自治性和民间性的特征，而且对其限制过多，扶植力度不足，使其不能发挥较完善的作用。因此，要进一步培育和发展社会组织，充分发挥它们在社区建设过程中的作用，我们就有必要借鉴发达国家的一些治理方式。西方国家的社会组织积累了丰富的理论和实践经验，这为我国社区非营利组织的发展提供了有效的借鉴，但是同时我们也需要将西方国家的经验加以本土化。一方面政府应该对社区有利的社会组织采取一定的减免税政策，以减轻社会组织的发展负担;另一方面要逐步增加政府的投入，利用政府购买服务的方式，增加社会组织对社区治理实务的参与度。

4.推动志愿者队伍补充建设

志愿者队伍建设不仅仅是发展社会中的志愿者，还包括社区内的志愿者队伍建设。社会上的志愿者主要包括以大学生为代表的青年学生，具有专业知识能力的医护人员、社会工作者、心理咨询师、律师等对社区治理有促进作用的群体，当然也包括有经验、有声誉、有地位、有物质的社会人士及团体。社区内的志愿者队伍主要是以老年志愿者为主，因为他们有足够的时间和经历从事社区治理服务活动，可以充分利用老党员、老干部们丰富的社会经验和强烈的社会责任感为社区服务。通过建立服务志愿者队伍，加大社区人力资源开发的力度，提升居民的公益精神和奉献精神。

创新式的社区治理模式的建立是一个渐进的过程，也是一个需要耐心等待和努力的过程，要求我们不断地在实践中完善。可以预见，模式创新必将给社区治理带来巨大的治理效益，有助于尽快地发展社区人性化的环境，促进社会管理事业的发展。

参考文献：

[1]边防，吕斌.转型期中国城市多元参与式社区治理模式研究[J].城市规划，2019.

[2]赵显富.发展慈善和社会工作事业 助力基层社会治理创新[J].中国社会科学，2019.

[3]杨正霞.提升社区公共卫生治理能力[R].贵州日报，2020.

[4]郝国庆.党建引领 全面提升社区治理水平[R].中国社会报，2020.