我国公众参与环境保护法律制度的不足与优化措施研究

2020-09-10包玉华赵军如

佳木斯职业学院学报 2020年4期

包玉华赵军如

摘要：随着公众环保意识和法律思维的提升，人们参与环境保护逐渐成为解决环境危机、维护生态可持续性的重要举措，应从法律层面保障公众参与环境保护的权利，顺应环保发展的时代趋势。本文简单概述公众参与环境保护法律制度的重要内容，基于立法参与制度、行政参与制度、司法参与制度三个维度，详细分析当前公众参与环境保护在立法层面、行政层面、司法层面等存在的问题，并提出相应的全相关法律法规、完善公众参与机制、健全司法救济制度等优化措施。

关键词：公众参与；环境保护；法律制度；参与机制

中图分类号：D23 文献标识码：A 文章编号：2095-9052（2020）04-0290-03

基金项目：东北林业大学质量工程项目“以社会需求为导向的地方高校环境保护法律实践教学体系研究”（2018PPJY40）

公众不仅制造环境问题，也受到环境污染的威胁，应借助法律手段促使其参与环境保护，全面履行环保义务，并对污染环境的行为进行监督。深入研究公众参与环境保护法律制度的缺陷，有利于确保环境保护法律体系构建的针对性和有效性，使法律制度彰显人民意志，激励公众从多维度参与环境保护。

一、我国公众参与环境保护法律制度的重要内容

（一）环境立法参与制度

立法应反映现实需求，公众有权参与立法过程，根据法定程序表达诉求、提出异议，公众可通过两种途径参与环境立法。一是立法机关完成环境立法草案后，会采取多种方式向公众征求意见，组织座谈会、听证会等活动，切实保障公众的立法参与权；二是通过人大代表行使权利，间接参与环境法律的制定与修改。环境立法具有极强的严谨性、专业性，立法过程应全面考虑公众诉求，畅通公众参与渠道，完善参与机制，体现公众在环境立法环节的重大作用[1]。

（二）环境行政参与制度

1.环境行政执法参与

一是以有效途径监督环境行政执法机关的行为，确保其合法合理，切实保障社会的环境秩序，充分发挥公众监督的价值；二是公众可根据自身所掌握的环境信息，协助执法机关完成行政执法，强化执法深度，节省执法成本。例如，检举破坏环境的行为、提供详实的环境信息等。

2.环境行政决策参与

环境保护关乎国计民生，公众有权以社区组织、听证会、投票等方式参与环境行政决策，提升政府决策的科学性与可行性。例如，公众有权对高污染项目的相关决策提出意见，参与制定污染排放标准、环评过程、环保调查等[2]。

（三）环境司法参与制度

司法救济是公众权益的重要保障。对于非法破坏环境的行为，公众有权提起环境诉讼，及时维护生态利益，要求侵权者承担相应的诉讼结果，保障自身财产和人身安全。社会公益团体、人民检察院等主体为保护公共环境利益提出诉讼，称为环境公益诉讼，对维护良好生态环境具有重大意义。

（四）环境监督参与机制

在环境保护过程中，公众有权对环境法律和政策、现实环境状况、环境信息披露等事项进行监督。现行法律明确规定公众享有环境信息的知情权，环保部门、相关企业应按期公示环境质量报告，保证环境信息公开透明，为公众行使监督权奠定基础。应完善环境信息公布机制，督促政府和企业畅通环境信息的开放渠道，并及时推广环境保护政策，提升公众参与环保的意识，理性监督环保制度落实中的不良行为[3]。

二、我国公众参与环境保护法律制度的不足

（一）公众参与环境立法层面的不足

1.公众缺乏参与意识

公众参与要求公民具有良好的自主意识，并全面掌握参与形式、目的、程序等内容。在环境立法阶段，公众普遍缺乏参与意识。一是由于公众尚未正确认知环境立法，倾向于被动接受和实施法律内容，无法发挥自身在立法过程中的重要价值；二是由于法律思维和程序机制的缺失，使环境立法环节中的征求公众意见、立法听证会等活动流于形式，公众参与深度不足，无法培养其参与的热情与能力。

2.公众参与缺乏权利基础

我国宪法保障公民参与立法的权利，但并未将环境权规定为公民的基本权利，其他法律也未能明确公民的环境权，无法突显公民在环境立法阶段的重要作用。就实际情况而言，国家机关负责制定环境保护法律与政策，比较注重公众参与环境保护的义务，对其应享有的权利缺乏明确规定，使得公众参与环境立法缺乏权利基础。

3.缺乏程序性规定

环境立法具有专业性、科学性，公众参与环境立法必须基于健全的法律程序，通过座谈会、论证会、听证会等方式全面参与立法活动。但在现行法律中，尚未对公众参与环境立法做出明确的程序性规定，导致实践层面较为混亂。一方面各地仅能依照公平正义原则确定公众参与程序，无法使用强制性，法律效力受到质疑；另一方面部分背离公平正义原则的程序规定仍旧具有法律效力，不能体现公众参与的实际价值[4]。

（二）公众参与环境行政层面的不足

1.存在“末端参与”问题

由于制度层面的缺失以及价值观念的影响，使得公众无法全程参与环境执法，仅在面对生态破坏、环境污染的严峻后果时，才对危害自身环境权益的行为进行揭发和检举，突显出“末端参与”的问题。在法律制度层面，对公众环境权的保障未能体现出事前参与和过程参与，加之公众维权意识薄弱、环境信息披露不到位，使公众处于被动参与的地位。此外，环境污染的危害后果较为复杂，且具有滞后性，末端参与很难全面弥补环境损害，甚至无法有效保护公众权益，背离公众参与机制的初衷。

2.公众参与制度缺乏可行性

公众参与环境行政应基于详实可靠的制度保障。但在现行法律法规中，对公众参与环境行政的规定仅停留于原则层面，对参与的具体途径、程序、内容等并未明确规定，参与制度缺乏可行性，无法切实指导和激励公众参与环境行政过程。例如，法律规定政府在审批高污染项目之前，应组织论证会、听证会，广泛收集公众意见，但并未对公众参与的具体流程、行政机关的法律责任作出明确规定，无法有效维护公众参与环境行政的权益。

3.传统法律文化的制约

在新时代背景下，法律致力于保障人民利益，鼓励公众全面参与法律实践，积极履行义务，并享有权益。但由于传统法律文化的制约，公众尚未形成全新的法律思维，无法主动监督环境行政行为，倾向于采取明哲保身的态度，不利于发挥公众对环境执法的监督作用。此外，部分地区环境执法过于追求效率，无法保障实质公平，该模式助长了公众对行政权的不当认知，法律思维受到限制，维权意识薄弱，妨碍公众参与环境行政过程。

（三）公众参与环境司法层面的不足

1.救济机制不完善

当环境权益受到损害时，公众有权提起诉讼，申请司法救助，维护自身的合法权益。但当前环境侵权案件的救济机制存在缺陷。首先，环境侵权具有特殊性，损害过程较为复杂，损害结果很难恢复，但司法救济仅能保障公众事后维权，往往造成严峻的环境危机，且增加救济成本[5]。其次，维护自身环境权益要求公众具备相关的专业知识，但部分公众文化水平偏低，无法全面掌握侵权信息，与被告实力悬殊，且存在信息不对称，很难凭借一己之力维护自身权益。最后，环境公益诉讼机制存在缺陷。现行环境公益诉讼可行性较低，主体资格限定过严，不仅排除个人提出环境公益诉讼的资格，也严格限定社会组织的资格，加之相关法律规定缺乏具体性，打击公众参与环境司法的积极性。

2.环境犯罪的刑事治理缺乏公众参与

环境利益与经济利益是地方发展必须权衡的两大问题，很多环境危机都源于片面追求经济利益。治理环境刑事犯罪重点依赖当地政策，涉及当地短期经济发展目标，部分地方政府机关无法平衡经济利益与环境利益的关系，排斥公众参与环境刑事犯罪治理的权利，挫伤公众参与环境保护的积极性，限制当地经济可持续发展。

三、我国公众参与环境保护法律制度的完善措施

（一）优化公众参与环境立法法律制度

1.健全相关法律法规

随着公众环保意识的觉醒，需强化环境立法，为公众参与环境保护提供法律依据。应积极推动环境权加入宪法，将其规定为公众的基本权利，明确环境权的法律地位。一方面为其他环境法律法规的制定与实施提供宪法基础，从根本上保障公众的环境权益；另一方面为公众参与环境保护奠定法律依据，提升公众维权意识，促使公众从多维度参与环境保护[6]。目前，我国环境立法趋于成熟，以《中华人民共和国环境保护法》为基础，制定各项单行法律法规，结合各种地方性规章、环境标准，形成较为完善的法律体系，全面保障公众参与环境保护的权利。但各项法律制度中关于环境权的规定较为分散、模糊，在环境权加入宪法的基础上，相关法律也应作出适当调整，切实保障公众环境权，健全公众参与环境保护的法律依据。

2.完善立法听证制度

立法听证是保障立法合理性、科学性的必要途径。部分国家将立法听证视为法律生效的要素，申请举行听证会的主体不限于政府，公众和企业也有权申请，有效保障听证会的客观公正，真正体现民主立法。我国当前仍践行政府主导的听证制度，公众无权决定听证会是否举办，听证程序由政府规定，且公众意见缺乏影响力。为切实发挥立法听证的价值，应致力于完善立法听证制度，打破政府主导的单一模式，由政府和公众协商确定听证机制，提升公众参与立法听证的积极性，保障公众参与环境立法的规范性和科学性。

（二）优化公众参与环境行政法律制度

1.完善公众参与机制

针对“末端参与”问题，应健全公众参与环境行政的制度，全面保障公众监督、支持环境决策和实施的权利。一是明确规定公众参与事项的范畴，并明晰其参与程序，激励公众参与环境决策的全过程，消除事后参与的弊端[7]。二是扩展公众参与途径，除传统方式之外，可搭建相应的网络平台，及时收集公众对环境行政执法和决策的意见，并公布环境信息，反馈意见的采纳情况。以地下水资源保护为例，2017年网传山东部分酒精厂、化工厂“深井排污”，严重危害地下水资源，面对大肆蔓延的网络舆论，政府部门迅速部署，对上千家企业展开暗访调查，并公开举报电话、搭建网络监督平台，得到公众积极反馈，收获大量有效线索。公众协助环保厅人员展开工作，查处多家违法排污企业，及时遏制地下水污染。三是发挥公众对环境执法的监督作用，一方面明确公众的监督权，另一方面设立奖励机制，激发公众揭发、检举不法环境行政行为的积极性。

2.健全民意调查机制

民意调查有利于体现政治民主，提升政府环境决策的可行性和合理性。尤其对于存在环境污染风险的项目，在批准建设之前，必须广泛收集公众意见，利用多元渠道与公众互动交流，并详细制订参与的程序和方式，组织论证会、听证会，使得政府环境决策符合生态利益，保障公众环境权益。此外，为激励公众参与的积极性，应搭建持久可靠的民意调查渠道，随时掌握公众對环境行政行为的观点和意见，并及时就相关问题进行互动，保障公众持续参与环境保护的权益。

（三）优化公众参与环境司法法律制度

1.健全司法救济制度

一是优化环境公益诉讼机制，一方面对诉讼主体的资格作出调整，另一方面为环境公益诉讼提供一定的经济支持，促使社会组织顺利完成诉讼活动；二是由于环境侵权较为特殊，诉讼双方存在信息不对称的问题，应对诉讼中的举证责任分配进行调整，保障诉讼过程的公平正义[8]。

2.强化环境犯罪刑事治理的公众参与

根据现行法律，除特殊情形之外，检察机关有权提起环境刑事诉讼，对于公众自诉有严苛的条件限制，且自诉案件不包括环境犯罪案件。而环境犯罪较为特殊，往往会造成严峻的危害后果，容易与其他因素相结合，引发生态危机，导致长期负面影响。基于这样的复杂性，应重新考量环境犯罪问题，赋予公众提起自诉的权利。

四、结语

综上所述，环境问题与人类生存和发展息息相关，且具有广泛性和复杂性，单纯依靠政府保护和治理无法应对当前的环境危机，应鼓励公众参与环境保护，并将其上升至法律层面。建立完善的环境法律体系，引导公众参与环境立法、执法等，充分发挥监督和支持作用，协助政府部门保护环境、治理环境污染，实现环境资源的可持续发展。

参考文献：

[1]周文翠，于景志.共建共享治理观下新时代环境治理的公众参与[J].学术交流，2018（11）：22-23.

[2]朱谦楚晨.环境影响评价过程中应突出公众对环境公益之维护[J].江淮论坛，2019，294（2）：2-4.

[3]陆小成.生态文明视域下城市绿色基础设施建设实证研究——以北京市为例[J].企业经济，2016（6）：18-22.

[4]胡文婧.公众参与视域下我国农村生态环境治理政策研究[J].农业经济，2015（10）：89-90+30-31.