雾霾的成因及治理

2020-09-10白雪莹

客联 2020年6期

白雪莹

【摘要】近年来，中国粗放式的经济增长方式使环境状况日益严峻，空气质量不容乐观，最终导致2013年雾霾肆虐。究其原因，市场的外部性问题和其无法提供公共物品的特征是导致环境污染的重要因素，政府内部工作的低效率和其内部性也加劇了环境的恶化，公共管理的环境保护职能履行不当使得环境和经济无法得到很好的兼顾，而公共部门环保绩效管理的缺失更导致了雾霾的侵袭。针对这一现状，在治理雾霾等环境污染的过程中，应当构建市场机制与政府机制互补的二元调节机制，优化环境保护职能，全面完善环保绩效管理体系，从而实现经济发展和环境保护的共赢。

【关键词】雾霾;市场失灵;政府失败;二元调节机制;环境保护职能;绩效管理

一、雾霾肆虐的年份

首先让我们回顾一下2013年这个被雾霾笼罩的年份。

2013年11月04日，中国社会科学院、中国气象局联合发布《气候变化绿皮书：应对气候变化报告（2013）》，报告指出，近50年来中国雾霾天气总体呈增加趋势，其中，雾日数明显减少，霾日数明显增加，且持续性霾过程增加显著。数据显示，2013年以来，全国平均雾霾日数为4.7天，较常年同期（2.4天）偏多2.3天，是52年以来最多的一年。其中，黑龙江、辽宁、河北、山东、山西、河南、安徽、湖南、湖北、浙江、江西、江苏、重庆等省均为历史同期最多。

在目前已公布的各省份2014年政府工作报告中，包括北京、上海、广东在内的15个省份都明确提到了治理雾霾天气和监测PM2.5。在2014年1月19日召开的上海市第十四届人大二次会议上，杨雄市长代表上海市人民政府向大会作政府工作报告。报告提出要加大大气环境特别是PM2.5的治理力度，完成燃煤电厂高效除尘改造和脱硝工作，加快燃煤锅炉和窑炉清洁能源替代，淘汰7万辆黄标车，加强挥发性有机物和扬尘治理。提高环境空气监测预警能力，完善重污染应急响应体系。推动长三角区域大气污染联防联控。

多地政府工作报告明确提及大气污染防治的具体目标，是督促公共管理主体履行其职能的有效手段，也是治理雾霾天气的可行之道。那么，从公共管理的主体角度而言，近年来如此猖獗的雾霾天气，其成因究竟是什么呢？

二、雾霾的成因

迅速席卷整个中国的雾霾现象，其成因可以分为以下几个方面：

（一）、市场失灵

众所周知，市场经济制度是解决资源配置行之有效的方法。市场机制不仅通过竞争实现了资源配置的高效、合理和优化，而且给予企业压力和动力，促使其改进生产技术，适应优胜劣汰的社会趋势，进而推动生产力的发展。社会的各种经济力量在市场竞争中聚集形成巨大的合力，就像一只“看不见的手”推动着整个社会向前发展。正是因为如此，部分学者主张将市场机制作为解决环境问题的主要方法，如罗伯特·J·史密斯认为，“无论是对公共财产资源所做的经济分析还是哈丁关于公地悲剧的论述”，都说明“在自然资源和野生动植物问题上避免公共池塘资源悲剧的唯一方法，是通过创立一种私有产权制度来终止公共财产制度”。i

然而，市场机制本身并不是万能的，这只“看不见的手”存在着固有的缺陷，即“市场失灵”。而市场失灵这一现象也反应在对于环境的保护和治理上，成为导致环境污染的重要因素。

首先，众所周知，环境作为一种公共物品，具有非竞争性和非排他性，它对某一个人的供给并不减少对其他人的供给，某一个人的享用也不妨碍其他人的享用。这也就意味着增加一个人消费所引起的边际成本为零，但是，这并不能说明提供这一物品不需要成本。ii环境为人类的生存和发展提供了物质基础，人人都可以从自然环境中受益而不能排除他人从中受益，但同时人人都有无节制地争夺使用有限环境资源的倾向，这也是导致环境质量日益恶化的原因。所以，任何企业或者厂家负责对环境的治理都是不可行的，市场机制不能导致环境的供给和需求达到有效率的水平。

其次，在市场经济中，市场主体一般不直接考虑个人利益与社会利益、整体利益及长远利益的有效结合问题，他们都把追求自身利润的最大化作为目标，开展市场竞争活动，此即市场的外部性问题。现实中，当经济主体进行活动时，对他人的影响并没有进入个人的决策函数，个人成本和社会成本并不一致，外部性是作为个人或者企业行为的一种“副产品”而出现的。外部性的存在表明市场运行不能自动达到最优结果，特别是无法避免那些可能给他人造成损害后果的个人经济行为，因而外部性的存在扰乱了正常市场秩序，妨碍了资源的有效配置。iii在我国经济不断发展的条件下，许多工厂只考虑自身的经济利益而忽视社会利益，将大量的废气、废渣肆意排放，在加快我国生态环境污染的同时，给经济发展和人们的生活造成了极大的不良影响，肆虐的雾霾现象就是工厂只考虑自身利益的恶果。

此外，环境与资源价格的定价因素极其复杂，其定价既需要考虑有形因素，也需要考虑无形因素，是无法用简单的经济标准来衡量的。iv因此，在市场中，想要形成能够合理体现其价值的价格体系极其困难。在当前市场机制不完善的情况下，单凭市场是无法有效克服环境污染问题的。

（二）、政府失败

虽然是市场经济是一种由市场机制来配置社会资源的经济运行方式，但是，完全竞争的市场不存在的，政府必须发挥作用。从西方市场经济的理论和实践来看，市场失灵被认为是政府干预的主要理由。然而，由于外部条件的缺失和政府的内在缺陷，这种干预不仅没有达到预期目标，反而引起了更多的混乱，出现了政府失灵的现象。

首先，在政府的工作机构之中存在着效率低下的现象。政府在提供公共物品时处于垄断地位，缺乏强有力的竞争机制，这样一来，政府各部门就没有降低成本、提高质量的压力，导致效率低下。此外，在很多情况下政府重视表面工作多于实际效果。在环保事业中，很多政府部门往往使环保工作流于形式，政府官员也更多地看重环保工作做了与否，而非到底在多大程度上维护了公众的实际利益，长此以往，形式上的环境保护最终只能带来环境的恶化和雾霾的肆虐，片面重视经济增长而忽视环境的观点最终也导致了恶性循环。

其次，政府的内部性也是导致政府失败的重要原因之一。公共选择理论指出，官僚也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。也就是说，当一个人由市场中的买者或者卖者转变为政治過程的投票人、纳税人、受益人、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化，他们都会按照“成本—收益”的原则追求效用或利益的最大化。正是因为如此，在公共机构尤其是政府部门及其官员内部存在着追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益的现象。政府官员很可能与平常人一样有利己的动机，他们往往并非为了维护社会的公平正义而是为了追求自身的利益参与政治，这样一来，他们在行为上很可能不代表公共利益，而只代表自身的利益，导致政府缺乏其应有的代表性。v

当今中国也存在这样一种现象，为了实现一定的经济社会发展指标，上级政府对下级政府下达各项细分的数量化的经济社会发展指标，要求下级政府确保这些指标的完成，并用以考核下级政府组织及其主要领导人的政绩。vi各级地方政府为了确保国民经济增长指标的完成，最简单、最行之有效的方法就是直接抓本地区的企业，在这一过程中，地方政府和各企业为了完成下发的经济增长指标，不惜以牺牲环境为代价追求经济的高速增长，进而引起经济增长和环境保护之间天平的失衡，引发恶性循环。近年来的雾霾现象在很大程度上就是片面重视经济增长而忽视环境保护的恶果。

无独有偶，2007年爆发的太湖蓝藻事件也是政府失败的重要体现。2007年5月，太湖水质由于污染导致富营养化程度加剧，蓝藻大量繁殖，无锡市贡湖水源地水中溶解氧急剧下降，导致无锡市自来水中夹带有较重的异味。与此同时，环太湖流域的其他地方也发生了类似的状况，形势一度紧张，各地政府紧急行动采取各种措施应对。这一事件的出现正反映了很多政府机构和官员和平常人一样的利己动机，在工业化发展和环境保护之间失衡，片面考虑经济的发展和指标的完成，最终导致悲剧的发生。

（三）、履行职能不当

公共管理的职能是指在特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体，其内容涉及公共管理系统对一国公共物品与公共服务进行管理的全部事务。而公共管理的社会职能是任务性职能之一，是指各种公共部门为了维持正常的社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理职能活动。vii环境保护就是公共管理的社会职能之一。

然而，近年来，国家环境保护的职能一直未能得到很好的履行。国家政策规划中关于保护生态环境方面的政策比较欠缺，对于环保和经济两个方面缺乏统筹安排和合理的规划。viii地方政府追求短期经济利益，弱化了监管职能。许多重污染的化工厂、造纸厂在此集聚，是地方政府放低准入门槛的结果，为了促进本地的经济发展，招商引资的企业准入门槛一降再降，甚至形同虚设。部门地方政府仍然有“先污染，后治理”的想法，片面追求经济的高速增长，企图以经济发展指标的完成来掩盖环境生态破坏的事实。

正是因为公共管理的环境保护职能未能得到很好的履行，环保和经济两个方面未能兼顾，对于重污染高排放企业的监管未能落到实处，我国的生态环境才会每况愈下，环境质量令人堪忧，雾霾天气迅速席卷、挥之不去。

（四）、环保绩效管理缺失

公共部门绩效管理是在设定的公共服务绩效目标基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪检测，并作出系统的绩效评估的过程。公共部门的绩效评估指标体系可以分为业绩、效率、效能和管理成本四个方面。ix

然而，近年来，各地环保绩效管理情况重视形式多于内容，效果不明显，导致环境每况愈下，雾霾天气肆虐。首先，环保绩效考核的主体作为考核标准、考核范围和考核方法的决定者，在考核活动中处于举足轻重的地位。但是，从目前来看，考核主体大多是政府内部机构，而非独立的环保绩效考核组织，考核主体和考核对象之间的紧密联系使得考核结果的准确性和真实性广受质疑。

其次，各地方政府的环保绩效考核指标过于笼统，缺乏明确的量化标准，不足以全面而系统地考核地方环保工作的绩效。更有甚者，将经济指标完全优先于环境指标，片面追求经济的高速增长而完全忽视环境生态破坏的事实。

再次，广大公务人员自身缺乏生态伦理道德观念，对各项环境保护政策漠然对待、消极应付甚至从治污中谋取私利。历年的公务员录用考试中很少见到生态伦理道德方面的问题，政府对干部的评价升降标准中也缺乏涉及保护生态方面的政绩标准。正是因为如此，生态环境才会每况愈下，雾霾不断侵袭。

三、应对措施

在当前生态恶化，环境遭受重大破坏，经济发展与环境保护不同步的背景下，采取相应的措施缓解雾霾肆虐的现状刻不容缓，具体如下：

（一）、构建“二元调节机制”

应对市场失灵，应正确认识到市场失灵的存在，在充分发挥市场职能作用的同时，正确把握政府调节的范围和力度，合理有效地发挥政府作用，有针对性地矫正、完善、弥补市场的不足和缺陷。

在存在外部性的情况下，当双方无法通过市场进行交换，而又必须进行交换的时候，需要来自第三方的、双方都不得不服从的一种力量来推进这个交换过程。此时，政府可以出面规定交易双方的权利义务，促使双方进行交易。x在治理关于环境污染的过程中，政府可以对环境造成重大污染或者在生产过程中不顾环境只顾自身经济利益的企业采取特殊的规定，运用排污费的杠杆作用，责令违法企业限产、停产或实施高限处罚，当这个罚金达到一定程度而企业本身无力承受，或者说缴纳罚金的成本高于改进技术的成本时，企业则会自觉地改进和研发技术，减少排污，减轻对环境的污染程度。

应对政府失灵，应当合理界定政府的职能，在政府和市场之间寻求平衡点。对于政府行为的低效率，应当引入竞争机制，在治理环境的过程中，通过竞争努力使环境保护成为实实在在的工作内容，而非简单的喊口号或流于形式，在环保事业中，要落实各部门、各官员的工作责任，对于因决策失误、监管不到位、或者官员未能履行职责而造成生态破坏、环境质量恶化、群众利益受到侵害的行为，应当责任到人，追求相关部门和官员的责任。

因此，在治理雾霾等环境污染的过程中，应当构建市场机制与政府机制互补的“二元调节机制”，以政府的干预解决市场失灵的缺陷，并且在政府和市场之间寻求恰当的平衡。除此之外，允许多元化的公关管理主体共同参与到环保的事业中，如各类行政组织、由基层群众组成的自治组织、各民间组织等非营利组织，形成政府、非营利组织、私营部门和公众多元主体共同参与的网络治理模式。网络治理理论认为，在治理过程中，已经不存在某种绝对性的支配力量，各种组织站在同一条水平线上。因此，网络治理倡导的是合作治理、互动治理的治理思路，这种治理思路的实现，有赖于信任机制和协调机制的培育和落实。xi

（二）、优化环境保护职能

应对环境保护职能履行不当的状况，政府应当兼顾环境与发展，遵循社会福利最大化的原则。在发展的过程中尽可能实现以最小的环境代价来换取最大的经济效益，并以经济发展所获得的资金加强对环境保护的投入，从而实现经济发展和环境保护的共赢。

在监管层面，政府应加强对环境保护的监督和考核。上级政府应当加强对下级政府执行国家环境保护方针、政策情况的监督，对于明显违反环保政策的行为予以处理。其次，实行更加严格的环境保护责任追究制度，责任到人，（下转第85）

（上接第83页）对于环境质量恶化、污染重大的责任人追究责任。最后，各级政府要加强对各企业的监督检查工作，检查其污染治理设施是否到位，对于违反政策法规超标排放污染物的企业予以整顿。

在执行方面，应赋予地方环保部门必要的权力，树立环保部门的权威，保证其在履行权力的过程中不会因权威的缺失而效果减半。各部门也需要协调配合，建立一套完整的沟通和协调机制，避免在执行过程中的相互推诿和踢皮球现象。

（三）、完善环保绩效管理体系

针对目前环境保护绩效管理缺失的现状，应当全面完善环保绩效管理体系，具体来说：

首先，应建立独立的环保绩效考核组织，专门负责制定考核标准、规定考核范围、选定考核方法，使考核组织与考核对象完全脱离。同时，加强社会舆论监督的作用，加深政府服务的對象——人民群众的参与度，使绩效考核不再流于形式。

其次，应当明确环境指标与经济指标并存的考核标准，在官员的政绩考核中不仅以其创造的经济效益为考核指标，更要将其环保业绩纳入考核的范围。此外，还应细化环保绩效考核体系，在考核体系中增加一定的量化标准，使得日常工作有章可依，避免对指标理解的偏差现象，保证地方环保行为的长期化、系统化。

最后，应当培养全体公务员的环保意识。公务员群体往往是群众关心的焦点，其所作所为在无形中会对群众产生潜移默化的影响，如果国家的公务员都对环保事业漠不关心，那么群众的环保热情也就可想而知了。但如果广大公务员群体支持关心环境保护，那么国家的各项政策从制定到执行都必定向环境保护倾斜，雾霾肆虐的状况也会有所缓解。

注释：

i 埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道：集体行动制度的演进[M].上海译文出版社，2012.

ii 黎民.公共管理学[M].高等教育出版社，2003.

iii 朱光磊.现代政府理论[M].高等教育出版社，2006.

iv 马晓明，易志斌.网络治理：区域环境污染治理的路径选择[J].南京社会科学，2009（7）.

v 朱光磊.现代政府理论[M].高等教育出版社，2006.

vi 黎民.公共管理学[M].高等教育出版社，2003.

vii 黎民.公共管理学[M].高等教育出版社，2003.

viii 周婕.浅议生态环境保护管理体制的优化[J].科技风，2011（20）.

ix 黎民.公共管理学[M].高等教育出版社，2003.

x 朱光磊.现代政府理论[M].高等教育出版社，2006.

xi 鄞益奋.网络治理：公共管理的新框架[J].公共管理学报，2007（1）.